2. Система и структура экологического права. Характеристика основных институтов экологического права.

Система экологического права есть единство взаимосвязан­ных правовых норм, правил поведения (и соответственно норма­тивных правовых актов — законов, указов, постановлений, реше­ний, распоряжений, правил, положений и др.), предназначенных для регулирования общественных экологических отношений.

Соответственно эти правовые нормы не входят в систему дру­гих отраслей права, хотя система экологического права не сущест­вует изолированно и формируется во взаимодействии с другими отраслями права, и в первую очередь с административным и граж­данским. Наличие собственного предмета правового регулирова­ния, не совпадающего с предметом правового регулирования лю­бой другой отрасли права, является основным критерием отгра­ничения экологического права от других отраслей, позволяющим признать самостоятельное место экологического права в системе российского права.

В теории экологического права самостоятельность этой отрасли не вызывает сомнений, однако вопрос о ее системе остается дис­куссионным. Соответственно различны и мнения относительно со­отношения экологического права с другими отраслями права.

Признание экологического права (права окружающей среды) комплексной отраслью вообще отрицает ее самостоятельность, собственно как и самостоятельность гражданского, администра­тивного, уголовного и других упомянутых отраслей права. Так, если общественные экологические отношения регулируются нор­мами, к примеру, входящими в систему гражданского права, то эти нормы становятся одновременно и гражданскими, и экологически­ми, а две отрасли права становятся комплексными. Гражданское право, равно как и экологическое, теряет свой самостоятельный фундаментальный характер.

Созвучно этой теории представление об экологическом праве не только как о комплексной отрасли, но и как о над/супер/сверх­отрасли. В этой теории, хотя она и привлекательна, не ясно, в чем выражается надотраслевой характер экологического права, если земельное, водное и другие отрасли рассматриваются все же в ка­честве независимых от экологического и лишь делятся с экологи­ческим правом некоторыми своими нормами. Примечательно, что не экологическое право делится с лесным правом своими нормами, а наоборот. Это ставит экологическое право в подчиненное поло­жение по отношению к таким отраслям. Кроме того, если далее анализировать эту теорию, то выделить собственно экологические нормы как ядро отрасли тоже становится крайне трудной задачей. Нормы, регулирующие воздействия на водные объекты, носят пре­имущественно административный характер. Решения по нормати­вам качества и нормативам воздействий принимают органы государ­ственной власти в соответствии с административной процедурой. Их соблюдение обеспечивается мерами государственного контро­ля, а за их нарушение применяются меры юридической ответствен­ности, в том числе административной. Практически полностью административный характер носит и процедура экологической экспертизы. Подобным образом право собственности на природ­ные объекты устанавливается в специальных законах о природных объектах — Водном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ и др. Однако отношения собственности признаются предметом гражданского права, а Гражданский кодекс РФ имеет гл. 17 «Право собственно­сти и другие вещные права на землю». Конечно, можно включить в систему экологического права такую традиционную сферу пра­вового регулирования, как консервативная охрана природы, куда входят нормы по охране ценных природных комплексов, хотя и здесь участвуют правоотношения собственности, пользования, ад­министративного контроля. В этом случае система экологического права будет сужена до таких пределов, в которых вряд ли можно провозглашать общую задачу экологического права — поддержание благоприятных Природных условий для существования человека.

Трудно согласиться с точкой зрения о том, что в систему эколо­гического права входят только нормы, обеспечивающие охрану природных объектов, а их использование исключается. В этом слу­чае экологическое право вообще исчезает, а его место занимают отрасли земельного, водного, лесного, горного, фаунистического и атмосферного права. Между тем наибольший эффект охраны при­родных объектов достигается в первую очередь путем регулирова­ния их использования, исключающего загрязнение данных объек­тов, истощение природных ресурсов, деградацию окружающей сре­ды. В российском законодательстве это достигается обеспечением рационального природопользования. Рациональное природополь­зование не нуждается в мерах охраны окружающей среды и при­родных объектов. В необходимых случаях дополнительно могут устанавливаться требования по восстановлению природных объ­ектов, но эти действия не носят самостоятельного характера, а яв­ляются частью пользования природными объектами. К примеру, лесопосадки как мера восстановления лесов, осуществляемые в рамках пользования лесным фондом, и охрана недр от пожаров, обводнения и других негативных изменений возлагаются на само­го недропользователя в рамках его деятельности по добыче полез­ных ископаемых.

Другими словами, охрана окружающей среды, хотя и имеет свои цели, не образует самостоятельной человеческой деятельно­сти, отделенной от природопользования. В подавляющем большин­стве случаев меры охраны окружающей среды, скажем, такие, как нормирование, лицензирование, экологическая экспертиза, инс­пекционный экологический контроль, являются по сути мерами регулирования природопользования. Исходя из этого выделение из системы экологического права норм, регулирующих отношения использования природных объектов, не соответствует фактически сложившейся в законодательстве системе правового регулирова­ния отношений по поводу окружающей среды и ее компонентов — природных объектов.

Еще более сложной является задача разграничения норм экологического пpaвa и норм административного и гражданского отраслей права. Если основным критерием выделения систем права признать наличие самостоятельного предмета правового регули­рования — однородных общественных отношений, то все отноше­ния по поводу окружающей среды как объекта этих отношений об­разуют систему отрасли экологического права и имеют свои жест­кие границы, не сливаясь с другими отраслями права. Поэтому нормы, регулирующие отношения собственности, входят в систе­му экологического права, а не гражданского. Тот факт, что природ­ные ресурсы объявлены недвижимым имуществом, не имеет значе­ния, так как право собственности на них не может быть реализовано в соответствии с общими правилами о недвижимости гражданского права, а должны соответствовать естественным законам сущест­вования мира природы, выраженным в нормах экологического права. Подобным образом разграничиваются системы экологиче­ского и административного права. Распространенные стандартные административные процедуры, закрепленные в административном праве, в регулировании экологических отношений могут использо­ваться адаптированно к общим задачам и принципам, выраженным в экологическом праве. Соответственно нормы, определяющие ад­министративный порядок предоставления природных объектов в пользование, осуществления государственного контроля, прове­дения экологической экспертизы, входят в систему экологическо­го права, а не административного.

Сложным остается вопрос о нормах, определяющих меры юридической ответственности за экологические правонарушения. Вероятно, здесь следует признать, что особенности окружающей среды как части материального мира не имеют существенного зна­чения и не требуют введения специальных мер ответственности, а объектом отношений ответственности выступают экологические правонарушения как вторичная категория по отношению к праву, выражающиеся в его несоблюдении. Поэтому нормы об ответ­ственности, выраженные в Кодексе РФ об административных пра­вонарушениях и в Уголовном кодексе РФ, не входят в систему экологического права, а охватываются соответственно админист­ративным и уголовным правом. В систему экологического права входят лишь отсылочные нормы в этой области.

Таким образом, систему экологического права образуют право­вые нормы, регулирующие все общественные отношения, связанные с реализацией права собственности, предоставлением в пользование и с использованием природных объектов, отдельных экосистем, включая нормы, направленные на предупреждение отрицательных изменений в состоянии окружающей среды и восстановление на­рушенных природных условий. Нормы земельного, водного, гор­ного, лесного, атмосферного и фаунистического права входят в си­стему экологического права. Они не могут быть рядом, они нахо­дятся внутри его.

Если система дает предметную, горизонтальную характеристи­ку права, то структура — это вертикальное построение отрасли, иерархия норм, их построение и взаимное положение. Юридиче­ская норма, регулирующая экологические отношения, — первич­ная ячейка права, элементарная единица в системе экологического права — представляет собой правило поведения соответствующих субъектов по отношению к окружающей среде и ее отдельным компонентам. Группы правовых норм объединяются и образуют раз­личные по объему норм структурные образования — подотрасли и комплексные институты экологического права по признаку одно­родности регулируемых общественных отношений.

Нормы, регулирующие отношения по поводу использования и охраны отдельных природных объектов, объединяются в подотрас­ли земельного, водного, горного, лесного, фаунистического, атмо­сферного и заповедного права. Параллельно подотраслям сущест­вуют комплексные институты экологического права: правовое ре­гулирование обращения с отходами; обеспечение экологической безопасности; институт государственного экологического управ­ления; институт экологических прав граждан и др. В свою очередь, каждая подотрасль имеет внутреннюю структуру, когда нормы этих подотраслей также по принципу регулирования однородных отношений объединяются в институты. К примеру, система водно­го права включает институты: права водопользования; нормиро­вания воздействий на водные объекты; правового режима террито­риального моря и др. Вместе с тем выделение институтов экологи­ческого права — процесс динамичный. Изменения в экологической политике, появление новых экологических проблем, воздействий на окружающую среду, новых форм природопользования создают условия для формирования новых институтов, исчезновения или преобразования старых. Динамичность экологического права осо­бенно заметна в настоящее время, когда в условиях экономических и политических реформ решаются новые проблемы. К примеру, достаточно новыми являются институты: правового регулирова­ния генно-инженерной деятельности; экологических прав граждан. Существенные изменения произошли в системе комплексного ин­ститута обращения с отходами. Здесь появились не только новые правила, скажем, связанные с установлением процедуры лицензи­рования обращения с отходами, но и правила, определяющие отно­шения собственности на отходы, обращения с радиоактивными от­ходами.

Более статично развитие подотраслей экологического права, хотя и здесь можно ожидать изменений. К примеру, освоение кос­моса может создать основу для развития новой подотрасли эколо­гического права — космического права.

Несмотря на такое структурное построение норм экологиче­ского права, подотрасли и институты не обладают полной автоно­мией, границы между ними подвижны, а нередко и условными.