2.4. Государственная служба: законы и инновационные технологии управления

Государственная служба в РФ создана в соответствии с положениями Конституции РФ об осуществлении власти народа непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государственная служба является комплексным публичным, социальным, правовым, организационным институтом и профессиональной деятельностью.

В качестве комплексного публичного и социального института государственная служба обеспечивает государственное управление, а также интеграцию и обслуживание интересов личности, общества и государства.

50

Как правовой институт государственная служба строится на основе законов и других нормативных правовых актов, образующих в совокупности законодательство о государственной службе РФ.

Организационное строение государственной службы означает распределение государственной службы по функциям, видам, уровням управления, а также осуществление государственной службы в различных органах государственной власти. Наконец, граждане РФ, приверженные ценностям и интересам общественного служения, обладающие соответствующими потребностями и качествами, обеспечивают профессиональное исполнение функций государственного управления, что означает осуществление государственной службы как профессиональной деятельности.

Государственная служба может осуществляться как в государственных органах, так и в отдельных государственных учреждениях и организациях.

Особенности управления в системе государственной службы. Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе.

Ключевым здесь является слово «исполнение», которое означает не просто работу, измеряемую временем, отведенным на нее (по правилам внутреннего трудового распорядка), либо количеством прочитанных, подготовленных или подписанных документов и т. п., а формирование властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом, государственным органом и подлежащими его ведению управляемыми объектами.

Схематически в системе нижеследующих элементов: «государство-система государственных органов - государственный орган - государственная должность - государственный служащий - гражданин - общество - государство» - государственная служба связывает государственную должность (в данном случае относящуюся к организационной структуре государственного управления), государственного служащего (принадлежащего к персоналу государственного управления) и гражданина (обслуживать которого призвано государство). Именно в таком контексте понимается и развивается государственная служба в большинстве демократических государств.

Везде цели государственной службы рассматриваются как упорядочение и повышение эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и государственного управления, а также соедине-

51

ние ответственности за исполнение государственной должности с социально-экономическими гарантиями государственной службы.

Государственная служба должна быть целостной, основанной на общих подходах и принципах. Это - не сумма служб на различных уровнях и в различных подсистемах государственного аппарата, а единая государственная служба одному государству, ее создавшему, с соответствующими объемом функций и структурой. Она может быть по уровням: федеральной государственной службой, государственной службой субъектов РФ, муниципальной службой. Может делиться, условно говоря, на гражданскую (управленческую) государственную службу: в органах представительной, исполнительной и судебной власти; военную государственную службу в армии и приравненных к ней структурах; специализированную (правоохранительную) государственную службу, в так называемых административных органах. Но в любом случае это служба Российскому государству.

Существует вопрос о «контурах» (границах) государственной службы. Разумеется, что в государственном аппарате имеются государственные должности, отличающиеся политическим характером, с соответствующим способом замещения, и им следует придать особый правовой статус (как и замещающим их лицам). Это «верхняя» граница государственной службы. Многие виды деятельности в государственных органах относятся к вспомогательным, обслуживающим, организационно-техническим, и они вполне могут регулироваться трудовым законодательством. Здесь пролегает «нижняя» граница государственной службы. Сама она находится между ними и охватывает профессиональное исполнение государственных должностей, связанных с реализацией компетенции государственных

органов (функций власти и управления].

Государственная служба состоит из определенных институтов (совокупностей целей, идей, функций, структур и процедур), призванных обеспечивать разрешение актуальных проблем государства и общества. В числе таких проблем можно назвать:

• определение квалификационных требований к государственным должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля за этим, составление реестра государственных должностей и обеспечение его практической реализации;

• обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержа- государственного аппарата; классификация издержек по отдельным

н

видам государственных должностей; оценка рациональности и эффективности затрат на государственный аппарат;

ие

52

создание условий выявления и отбора людей для государственной сбы на основе объективной оценки их общекультурных, профессио-ных и личностных качеств; установление порядка прохождения го-рственной службы (перемещение, продвижение, аттестация, стиму->вание, ответственность и т. д.), статический учет государственных тщих;

организация системы подготовки, переподготовки и повышения ква-икации государственных служащих; анализ актуальности программ [ения и оценка качеств выпускников; обеспечение взаимодействия ду учебными заведениями и государственными органами. Государственная служба, исходя из ее целей и функций, образует разные проблемные «блоки», каждый из которых имеет свое содержание ганизационно-правовое разрешение.

1режде всего, это законодательное и иное нормативное регулирова-государственной службы как самостоятельного публичного социаль-[равового института со своими целями, функциями, организацией *ханизмами управления. Посредством логически связанных правовых VI должны быть четко определены принципы, элементы и взаимосвязи дарственной службы, поскольку из этого проистекают ее возможнос-[ перспективы развития.

1ричем нужно согласованное, общее правовое «поле» в регулирова-различных уровней и видов государственной службы. Везде актуаль-;балансированность между обязанностями, правами, ограничениями ветственностью государственных служащих, с одной стороны, и соци-то-экономическими условиями и гарантиями их службы - с другой. В государственной службе должное место призвана занимать отработка у^ктур и процедур (технологий) управления ею как сложной системой, им относятся: стандарты, реестры, нормативы исполнения государст-ных должностей, содержание экзаменов на замещение государствен-: должностей, правила аттестации, квалификационные характеристи-)азличных категорий государственных служащих и многое другое. Законы управления государственной службой. Законы являются шей степенью познания, имеют объективный характер, т. е. они су-;твуют независимо от сознания человека.

Закон - объективно существующие, необходимые, существенные, ус-чивые, повторяющиеся отношения между явлениями в природе и об-лве.

Каждый руководитель должен постоянно осознавать тот факт, что его тельность подчинена законам природы, общества, управления, и со-

53

• создание условий выявления и отбора людей для государственной .1г."жбы на основе объективной оценки их общекультурных, профессио нальных и личностных качеств; установление порядка прохождения го- г дарственной службы (перемещение, продвижение, аттестация, стиму- ~:г?ование, ответственность и т. д.), статический учет государственных „тужащих;

• организация системы подготовки, переподготовки и повышения ква лификации государственных служащих; анализ актуальности программ ©бучения и оценка качеств выпускников; обеспечение взаимодействия между учебными заведениями и государственными органами.

Государственная служба, исходя из ее целей и функций, образует различные проблемные «блоки», каждый из которых имеет свое содержание ■ организационно-правовое разрешение.

Прежде всего, это законодательное и иное нормативное регулирование государственной службы как самостоятельного публичного социально-правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмами управления. Посредством логически связанных правовых норм должны быть четко определены принципы, элементы и взаимосвязи государственной службы, поскольку из этого проистекают ее возможности и перспективы развития.

Причем нужно согласованное, общее правовое «поле» в регулировании различных уровней и видов государственной службы. Везде актуальна сбалансированность между обязанностями, правами, ограничениями и ответственностью государственных служащих, с одной стороны, и социально-экономическими условиями и гарантиями их службы - с другой.

В государственной службе должное место призвана занимать отработка структур и процедур (технологий) управления ею как сложной системой. К ним относятся: стандарты, реестры, нормативы исполнения государственных должностей, содержание экзаменов на замещение государственных должностей, правила аттестации, квалификационные характеристики различных категорий государственных служащих и многое другое.

Законы управления государственной службой. Законы являются высшей степенью познания, имеют объективный характер, т. е. они существуют независимо от сознания человека.

Закон - объективно существующие, необходимые, существенные, устойчивые, повторяющиеся отношения между явлениями в природе и обществе.

Каждый руководитель должен постоянно осознавать тот факт, что его деятельность подчинена законам природы, общества, управления, и со-

53

гласовывать свои действия с ними, в противном случае его ожидают неудача или крах.

Законы развития объективного мира. В объективном мире действуют всеобщие законы развития природы, общества и мышления. Это законы диалектики:

• закон единства и борьбы противоположностей;

• закон отрицания отрицания;

• закон перехода количественных изменений в качественные. Специфические законы управления выражают наиболее существенные

связи и отношения различных элементов системы управления между собой и с элементами внешней среды.

В первую очередь эти законы затрагивают те стороны управления, для которых характерно взаимовлияние: когда изменение формы и содержания одной стороны управления вызывает устойчивые и вполне определенные изменения другой.

На данном уровне развития теории государственного управления среди законов управления можно выделить:

• закон единства и целостности системы управления;

• закон сохранения пропорциональности и оптимальной соотноси тельности всех элементов системы управления;

• закон зависимости эффективности системы управления от объема использования информации;

• закон единства и соподчиненности критериев эффективности управ ления;

• закон совместимости управляемой системы и системы управления.

Закон единства и целостности системы управления. Этот закон гласит, что система управления должна обладать организационным и функциональным единством и содержать все необходимые элементы, объективно требующиеся для достижения целей и решения задач управления. Функциональная целостность означает, что система управления должна реализовывать все функции, необходимые для системы.

Единство системы управления означает, что она образует собой одно целое, а не сумму частей, фрагментов, блоков. Вся система управления должна быть построена на основе единых принципов, подходов, интересов, что отнюдь не означает унификацию, единообразие звеньев, уровней и подходов к управлению.

Без обеспечения единства и целостности системы управления, без четких принципов ее построения невозможна эффективная деятельность ни одной большой государственной системы.

54

Закон сохранения пропорциональности и оптимальной соотносительности всех элементов системы управления. Закон говорит о том, что любая система управления независимо от степени сложности и места в общей системе управления представляет собой комплекс элементов, между которыми должна поддерживаться пропорциональность и оптимальная соотносительность.

Соотносительность систем означает, что они должны соответствовать друг другу по функциональным и структурным возможностям, уровням, направлениям, целям и задачам развития.

Во-первых, соотносительность систем необходимо понимать как их адекватность в плане интенсивного и экстенсивного развития. Если управляемая система развивается по интенсивному варианту, ей не может соответствовать управляющая система экстенсивного типа. Вместе с тем управляющая система интенсивного типа может выводить управляемую систему экстенсивного типа в разряд интенсивных.

Во-вторых, соотносительность систем означает, что функциональной сложности управляемых систем должна соответствовать функциональная сложность управляющих систем. Управляющая система с ограниченными функциональными возможностями принципиально не может обеспечить эффективное развитие производственной (управляемой) системы с передовым научно-техническим уровнем. Разумеется, уровень компетентности работников системы управления в этой сфере должен быть выше уровня компетентности работников управляемой системы.

В-третьих, соотносительность систем необходимо понимать и в том плане, что совершенствование управляющей системы должно осуществляться более динамичными темпами, чем управляемой. Это означает не только опережающий рост затрат ресурсов на управляющую систему, но и необходимость эффективного использования современных научных данных о человеке, коллективе и обществе.

Механизм действия закона сохранения пропорциональности и оптимальной соотносительности всех элементов системы управления проявляется, например, в так называемой «норме управляемости», которая регламентирует количество объектов управления, непосредственно замыкающихся на один орган (одно должностное лицо, один субъект) управления. В настоящее время наука управления рекомендует соблюдать «норму управляемости» от 5 до 9 объектов.

Закон пропорциональности между подсистемами управления и производства и их взаимодействия отражается в соотносительности управляющей и управляемой частей организации. Суть ее заключается в обеспе-

55

чении взаимного соответствия между субъектом и объектом управления. Рост и усложнение объекта управления, усложнение решаемых им задач ведет к росту субъекта (управляющей подсистемы).

Уровень соответствия субъекта управления объекту управления может быть определен системой количественных и качественных показателей. Среди количественных используются такие показатели, как: соотношение численности руководителей, работников центрального аппарата ФТС России, работников таможен; удельный вес количества обслуживающего персонала и сотрудников, непосредственно осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль; суммы взыскиваемых таможенных платежей или объемов таможенных грузов, оформляемых в конкретном таможенном подразделении, и т. д.

К качественным показателям можно отнести: соотношение мощности вспомогательных и обслуживающих подсистем (информационной, технической) потребностям функциональных подразделений; своевременность выполнения всех функций, операций и процедур, закрепленных за подразделениями аппарата управления; надежность (безотказность) системы управления; обоснованность принимаемых управленческих решений и др.

Закон зависимости эффективности системы управления от объема использования информации. Закон выражает устойчивые связи и зависимости, которые объективно существуют в процессе управления между качеством выполнения задач управления и объемом информации, используемой в интересах их решения.

Для решения каждой задачи управления органам управления требуется определенный объем информации.

Механизм действия закона показывает, что с увеличением объема поступающей информации растет эффективность принимаемого решения Однако после накопления определенного объема информации дальнейшее ее увеличение уже не приводит к существенному повышению эффективности.

С увеличением объема информации время, расходуемое на принятие решения, изменяется по-разному. Когда информации недостаточно, вре мени на принятие решения затрачивается много, так как, не имея необ ходимых сведений, лицо, принимающее решение (ЛПР), вынуждено рас сматривать множество вариантов действий. По мере увеличения объем; используемой информации число вариантов, подлежащих рассмотрению становится меньшим, а степень эффективности значительно возрастав! Поэтому время, затрачиваемое на принятие решения, уменьшается. Даль нейшее увеличение объема информации приводит к возрастанию времен]

56

принятие решения. Это связано с обилием сведений, требующих боль-

х затрат на обработку, осмысление, сопоставление и анализ. Качество

принимаемых решений повышается менее интенсивно.

Если время, отводимое на принятие решения, ограничено, то любой

_эем информации в интервале времени, отведенного на принятие реше-а, считается достаточным, поскольку обеспечивает принятие решения опустимые сроки. Однако необходимым будет только тот объем инфор-ции, который находится в данном интервале, т. е. обеспечивает приня-* эффективного решения в минимальные сроки.

Знание механизма данного закона требует рационально организовы-:ь информационный поток, документооборот при построении инфор-ционных систем.

Закон единства и соподчиненности критериев эффективности уп-вления. Значимость всякого планируемого действия зависит от того, сколько оно соответствует поставленным целям, а показателем такого ответствия служат критерии эффективности. Учитывая, что каждая ин-анция руководствуется своими локальными целями, нельзя выработать кого универсального критерия эффективности, который мог бы служить >казателем степени достижения целей на любом уровне управления.

На одних уровнях управления для характеристики степени достижения ши может быть достаточно одного показателя. На более высоких уров-IX управления потребуется несколько показателей или некоторая крите-гальная функция, зависящая от многих показателей. А в целом нужна [стема критериев эффективности, увязанная с «деревом целей».

Закон требует единства и соподчиненности используемых критериев рфективности, а для этого, во-первых, локальные критерии (критерии ненки частных мероприятий) должны быть подчинены критериям, ис-ользуемым на более высоких уровнях. Во-вторых, в системе должны ыть унифицированные критерии для оценки аналогичных мероприятий, олько в этом случае обеспечивается возможность сравнивать ожидаемые фактические результаты аналогичных действий и достигать общих це-ей. При этом унификация должна распространяться как на содержатель-ое, так и на их математическое выражение.

Закон совместимости управляемой системы и системы управления. >тот закон отражает одно из важнейших условий обеспечения эффектив-ости взаимодействия различных систем при совместном решении задач правления.

Понятие совместимости в содержании данного закона трактуется весь-га широко. Прежде всего, совместимость должна обеспечивать стыковку

57

элементов систем в едином контуре управления по пропускной способности, формам входных и выходных сигналов и параметров, энергопотреблению, транспортной базе и другим характеристикам.

Особенно важны требования этого закона при автоматизации управления. Различают совместимость: техническую, информационную (предусматривает единую классификацию информации, используемой в автоматизированной системе управления, единую систему формализации документов и т. д.), программную (обеспечение работы комплекса средств управления по единым программам), кадровую (личные особенности конкретных людей в системе).

Выводы

Новые условия развития общества приводят к тому, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику государственной службы. В то же время государственные организации характеризуются особенностями, отличающими их от частных. Эти особенности заключаются, прежде всего, в масштабах и качестве целей, ответственности, отчетности и оценке результатов деятельности. Поэтому не все методы и приемы менеджмента, дающие результаты в частном секторе, могут в неизменном виде найти эффективное применение в государственной службе.

В последнее время во всем мире отмечается изменение модели менеджмента в государственной службе, традиционная «бюрократическая» модель становится неэффективной, является преградой на пути экономического развития. Складываются условия по трансформации существующей модели управления в государственной службе в направлении от модели классического администрирования - к интегративной. Такая модель содержит в себе приемы классического администрирования и маркетинга. Именно их сочетание позволяет наиболее последовательно приблизить философию государственного управления к философии коммерческой фирмы, главным субъектом которой является потребитель. Она же дает возможность применить в системе государственного управления наиболее эффективные методы и технологии: системного анализа, операционного менеджмента, логистики, маркетинга, стратегического планирования, управления развитием, инновационного менеджмента, креативного менеджмента и др.

58

Государственная служба в России, являясь комплексным публичным, социальным, правовым, организационным институтом в изменяющихся условиях функционирования, последовательно реализует интегративную модель и новые технологии управления.

Каждый руководитель должен постоянно осознавать тот факт, что его деятельность связана с действиями объективных законов природы и общества, законов управления. Понимание этих законов и согласование своих действий с их проявлениями, профессиональное владение традиционными и инновационными методами и средствами управления - все это будет способствовать результативности его деятельности, его карьере, успеху государственной службы в целом.