Глава 5. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством

Статья 124. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - субъекты гражданского права

1. Конституция относит к субъектам РФ 21 республику, входящую в состав Российской Федерации, Еврейскую автономную область, 10 автономных округов, 6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения - Москву и Санкт-Петербург. Наряду с ними в гражданско-правовые отношения могут вступать сама Российская Федерация и муниципальные образования. К числу последних относятся города, районы (районы в городах), села, деревни, аулы, станицы, хутора, поселки и т.п.

2. Комментируемая статья подчеркивает равные начала участия упомянутых субъектов в гражданско-правовых отношениях - наряду с гражданами и ЮЛ, т.е. никакого приоритета им не предоставляет. Безусловно, это более соответствует рыночным отношениям. Все упомянутые выше участники гражданско-правовых отношений должны руководствоваться нормами ГК. Однако в ряде случаев закон все же по-другому (нежели к участию обычных ЮЛ) подходит к участию этих субъектов в имущественных, личных неимущественных и иных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Это относится, например, к ответственности Российской Федерации и ее субъектов в правоотношениях с участием иностранных юридических лиц и граждан (ст. 127 ГК), к основаниям получения некоторых видов дохода (см., например, п. 4 ст. 152 ГК), к правовому регулированию государственной собственности (ст. 214 ГК), к институтам реквизиции и конфискации (ст. 242, 243 ГК) и др. См. также коммент. к ст. 525-534, 763-768, 1069-1071 ГК.

Статья 125. Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством

1. Пункт 1 ст. 125 говорит об органах государственной власти в широком смысле:

а) органы законодательной власти Российской Федерации (это Президент РФ, а также парламент - Федеральное Собрание РФ и его палаты, органы законодательной власти субъектов РФ (например, Московская городская Дума);

б) органы исполнительной власти (федеральной и местной). К ним относятся: Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и агентства (до 2004 г.- также госкомитеты, департаменты, службы, управления и т.п.); аналогичные органы субъектов РФ - администрация, отделы, управления, департаменты и т.д.. См об этом также письмо Минфина от 09.08.06 N 08-04-14/4048 и письмо Казначейства РФ от 27.07.06 N 42-7-1-15/9-2-311 (о привлечении Минфина РФ и Казначейства РФ в качестве потерпевшего по уголовным делам).

в) органы судебной власти: система общегражданских судов, система арбитражных судов, Конституционный Суд РФ;

г) органы прокуратуры.

В самом общем виде полномочия всех звеньев органов государственной власти определяются в действующей Конституции. Кроме того, есть различные акты действующего законодательства, регулирующие вопросы компетенции тех или иных органов (например, Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", положения о различных федеральных органах исполнительной власти, например, Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 06.03.1998 N 273). Во всех этих правовых актах установлено, что тот или иной орган государственной власти, вступая в гражданско-правовые отношения, действует через определенные структуры: руководитель органа (министр, начальник, управляющий, глава, директор и т.п.), его заместители, иные должностные лица.

2. К муниципальным образованиям, упомянутым в п. 2 ст. 125, относятся города, села, поселки, деревни, аулы, хутора, районы, станицы и т.п. Они вступают в гражданско-правовые отношения через администрацию (села, города и т.п.) или ее подразделения (например, отделы, комитеты). В настоящее время полномочия органов местного самоуправления регулируются федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", указами Президента РФ от 26.10.1993 N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" и от 22.12.1993 N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" и др.

3. Анализ судебной практики показывает, что:

а) акты о регистрации созданных после 07.12.1994 хозяйственных обществ и товариществ, одним из учредителей которых являются госорганы или органы местного самоуправления, должны признаваться недействительными, за исключением случаев, когда право учреждать хозяйственное общество предоставлено им федеральным законом или иными правовыми актами, изданными до введения в действие ГК;

б) недействительными признаются сделки, связанные с приобретением после введения в действие ГК госорганами и органами местного самоуправления, не уполномоченными на то, акций АО либо доли в уставных капиталах иных хозяйственных обществ;

в) в случаях, когда учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, созданного до 08.12.1994, выступил госорган или орган местного самоуправления, его учредителем (участником) признаются соответственно Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование (п. 26 Пост. Пленумов N 6/8);

г) исковые требования соответствующих госорганов и ОМСУ подлежат рассмотрению по существу как заявленные в защиту права федеральной собственности; собственности субъекта РФ или муниципальной собственности (п. 5 Пост. пленума N 8);

д) при вынесении решения об удовлетворении исковых требований за счет муниципального образования суд правильно исходил из того, что администрация района выступала в спорном правоотношении не как самостоятельное ЮЛ, а как орган, уполномоченный в рамках своей компетенции осуществлять имущественные права и обязанности от имени соответствующего образования (Вестник ВАС РФ, 2001, N 8, с. 50).

Статья 126. Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования

1. Поскольку к Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям, по общему правилу (в случае участия в гражданско-правовых отношениях), применяются нормы ГК, определяющие участие в подобных отношениях юридических лиц, они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им имуществом (ст. 48, 124 ГК). Однако в п. 1 ст. 126 предусмотрен ряд особенностей их имущественной ответственности по своим обязательствам:

если имущество Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований закреплено за созданными ими ЮЛ, то оно исключается из общей массы имущества, которым упомянутые участники гражданско-правовых отношений отвечают по своим обязательствам. Однако если имущество передано другим ЮЛ, то на него такая ответственность распространяется. То же правило действует в отношении имущества, переданного созданным ими ЮЛ, но не в хозяйственное ведение (оперативное управление), а, например, в аренду, в безвозмездное пользование и т.д.;

по общему правилу, на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в собственности государства или муниципальных образований, нельзя обращать взыскание по обязательствам соответственно Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Исключения предусмотрены в нормах гл. 17 ГК, Земельного кодекса, Закона о недрах, в других законах;

не отвечают Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования и имуществом, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Примером могут служить объекты, упомянутые в приложении N 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.1991 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". См. об этом коммент. к ст. 214 ГК.

2. К случаям, когда Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования отвечают по обязательствам созданных ими ЮЛ, упомянутым в п. 3 ст. 126, можно, в частности, отнести следующие:

Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности имущества последнего (п. 5 ст. 115 ГК);

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам созданных ими учреждений при недостаточности денежных средств последних (п. 2 ст. 120 ГК). См. об этом также п. 3-9 Пост. об учрежд.;

если Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования являются участниками хозяйственного общества (в установленном законом порядке), то они несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов (п. 1 ст. 87, п. 1 ст. 96 ГК).

См. также п. 3 ст. 56 ГК, ст. 7 Закона о ГУП.

3. В п. 6 ст. 126 оговорены особые случаи ответственности по обязательствам. Как и любые субъекты гражданско-правовых отношений, Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования могут участвовать в обеспечении обязательств, взятых третьими лицами, в т.ч. заключать договор поручительства, выступать гарантом по обязательствам друг друга (ст. 361 ГК). Так как на Российскую Федерацию, ее субъекты, муниципальные образования распространяются нормы ГК, регулирующие участие ЮЛ в подобных отношениях (п. 2 ст. 124 ГК), то оснований ограничить их ответственность по обязательствам из поручительства (гарантии) нет. Они обязаны выполнять требования кредиторов того субъекта, поручителем которого тот или иной из упомянутых субъектов гражданского права выступил, в порядке, установленном ст. 361-367 ГК (см. коммент. к ним).

4. Убытки, причиненные гражданину или ЮЛ в результате незаконных действий госорганов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, ее соответствующим субъектом или муниципальным образованием (см. коммент. к ст. 16, 1069-1071 ГК).

5. Анализ судебной практики по применению ст. 126 показывает, что:

а) предъявление гражданином или ЮЛ иска непосредственно к госоргану или органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или управомоченный орган (п. 12 Пост. Пленумов N 6/8);

б) при предъявлении иска к государству о возмещении вреда в соответствии со ст. 1069, 1070 ГК от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика должен выступать Минфин России. Однако в решениях судам следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны (а не за счет средств самого Минфина России) (БВС РФ, 1997, N 10);

в) исковые заявления госорганов, органов местного самоуправления подлежат рассмотрению как заявления в защиту права федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности (п. 5 Пост. Пленума N 8).

Статья 127. Особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств

1. Статья 127 исходит из того, что участвовать в отношениях с иностранными юридическими лицами, гражданами и государствами может Российская Федерация в целом или ее субъекты. Таким образом, муниципальные образования исключены комментируемой статьей из круга субъектов отношений, регулируемых гражданским законодательством, если в них участвуют иностранные граждане, государства и ЮЛ. Этим ст. 127 отличается от норм Закона об иностранных инвестициях, которые в той или иной мере допускают участие муниципальных образований в подобных отношениях (например, при приобретении государственных ценных бумаг, ст. 13; при создании совместных предприятий, ст. 2). До устранения подобных противоречий следует исходить из ст. 127.

2. Закон об иммунитете государства и его собственности, упомянутый в ст. 127, еще не издан. С другой стороны, следует обратить внимание на то, что этим законом необходимо, по смыслу ст. 127, руководствоваться лишь при определении ответственности Российской Федерации и ее субъектов в гражданско-правовых отношениях с участием иностранных лиц. Что же касается правового регулирования иных вопросов с их участием, то следует исходить из норм самого ГК, иных актов действующего гражданского законодательства. См. об этом подробный коммент. к ст. 1186-1224 ГК.

3. О применении норм международного права при регулировании гражданско-правовых отношений с участием Российской Федерации, ее субъектов, а также иностранных государств, ЮЛ и граждан см. коммент. к ст. 7 ГК.