§ 2. Правоотношения в рамках института избирательной системы

Как уже было сформулировано выше, предметом избирательной системы являются отношения, возникающие по поводу определения персонального состава представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, формируемого в результате выборов. К такому выводу можно придти в результате анализа содержания, обычно вкладываемого в понятие избирательной системы¹³⁷. То или иное распределение мест между политическими партиями, кандидатами от этих партий и независимыми кандидатами является основным результатом применения определенной избирательной системы. Кроме того, определение персонального состава представительного органа является одной из основных политических функций избирательных систем. Этот вывод был сделан в §3 предыдущей главы.

Исходя из приведенного понимания предмета избирательной системы, постараемся дать общую характеристику составляющим этот предмет правоотношениям.

Традиционно считается, что структура правоотношения включает субъекты, объект, содержание и, если понимать содержание лишь как поведение субъектов¹³⁸, форму правоотношения, то есть права и обязанности сторон.

Субъектами правоотношений в рамках института избирательной системы являются: граждане, выступающие в качестве [1] избирателей, [2] кандидатов, [3] зарегистрированных кандидатов; [4] объединения граждан, обладающие правами юридического лица (избирательные объединения, в том числе политические партии) и [5] органы, осуществляющие подготовку и проведение выборов. Последние охватывают окружные избирательные органы и органы, организующие подготовку и проведение выборов в целом; участковые, территориальные и прочие избирательные органы исключаются.

Иные субъекты избирательно-правовых отношений: государственные органы и органы местного самоуправления, средства массовой информации, иные юридические лица, – не являются субъектами отношений в рамках избирательной системы.

Для приобретения статуса субъекта избирательного права граждане (физические лица) должны отвечать целому ряду специальных требований, таких как: наличие гражданства, достижение определенного возраста, в некоторых случаях – проживание на определенной территории. Требования сформулированы в форме обстоятельств, влекущих приобретение активного и пассивного избирательного права. Особо оговариваются обстоятельства, препятствующие обладанию субъективных избирательных прав, такие как недееспособность, осуждение к лишению свободы. В Великобритании таким обстоятельством, помимо указанных, служит титул пэра, во Франции – банкротство, в обеих странах – осуждение за использование бесчестных и незаконных приемах на выборах¹³⁹.

Соответствие этим требованиям необходимо и достаточно для обладания статусом субъекта отношений избирательной системы в качестве избирателя. Для того, чтобы стать субъектом отношений в качестве кандидата и зарегистрированного кандидата, требуется, помимо этого, отвечать еще целому ряду требований. В частности, приобретение статуса кандидата связывается с выдвижением и регистрацией такого выдвижения, а статуса зарегистрированного кандидата – с выполнением ряда требований, таких как сбор подписей в поддержку кандидатуры или внесение залога и регистрация в соответствующем качестве.

Следует оговориться, что различение статуса кандидата и зарегистрированного кандидата предусмотрено далеко не во всех странах. Чаще всего различия в статусе кандидата и зарегистрированного кандидата не предусматривается, регистрация осуществляется минуя промежуточный этап сразу в качестве кандидата, после выполнения необходимых требований, например, сбора подписей или внесения залога, либо и того, и другого. Таким образом дело обстоит в Великобритании, Франции и Италии¹⁴⁰. В Российской Федерации различение статусов кандидата и зарегистрированного кандидата была закреплена недавно – в 1997 году¹⁴¹.

Объединения граждан для того, чтобы выступать в качестве субъекта правоотношений избирательной системы, также должны отвечать целому ряду требований. Чаще всего это государственная регистрация, обязательное наличие минимального числа членов и политический характер деятельности.

В Российской Федерации единственным видом общественных объединений – субъектами правоотношений избирательной системы с 14 июля 2003 года признаются политические партии, которые должны отвечать следующим критериям: 1) быть общественным объединением, созданным в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества, 2) иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ численностью не менее ста членов, 3) иметь в своем составе не менее 10 000 членов, 4) руководящие органы и структурные подразделения располагать на территории РФ, 5) быть зарегистрированным в установленном законом порядке, 6) иметь устав и программу¹⁴².

Органы, осуществляющие подготовку и проведение выборов, являются основными субъектами отношений избирательной системы. В законодательстве различных стран в этой роли могут выступать различные государственные органы. Чаще всего они создаются ad hoc, и в их состав входят должностные лица других органов государственной власти, органов местного самоуправления, судьи. Функции по подготовке и проведению выборов, а в некоторых случаях – совершение отдельных действий, например, регистрация кандидатов, могут возлагаться на неспециальные государственные органы или должностных лиц, чаще всего из состава органов внутренних дел.

В Российской Федерации подготовку и проведение выборов осуществляют специальные государственные органы – избирательные комиссии, чья компетенция определена законом. На избирательные комиссии возложены функции, затрагивающие все отношения в рамках избирательной системы, от разработки схемы избирательных округов до распределения мандатов между участвующими в выборах кандидатами.

Объектом правоотношений избирательной системы выступают мандаты (места) в представительном органе, которые распределяются в результате избирательных процедур, – объект, общий для всех избирательных правоотношений.

В научной литературе существует несколько точек зрения на понятие и содержание объекта правоотношений. Согласно одной из них, объект правоотношения – это поведение его субъектов, на которое направлены их юридические права и обязанности¹⁴³. Однако мы склонны разделять другую позицию (плюралистическую), в соответствии с положениями которой поведение может быть объектом правоотношений только в том случае, когда оно само по себе представляет социальную ценность для других участников правоотношения, как, например, в договоре об оказании услуг. В иных случаях поведение сторон составляет содержание правоотношения¹⁴⁴. Сторонники этой позиции, разделяемой в большинстве работ по теории права, под объектом правоотношения понимают то, что сторонники первой, монистической, теории считают его предметом или материальным объектом – те социальные ценности или блага, на которые направлено поведение сторон. По нашему мнению, все противоречия сводятся к неопределенности в терминологии, а не к сущностным различиям, коль скоро в обеих классификациях есть термин, обозначающий социальные ценности, с одной стороны, и поведение сторон правоотношения, с другой. Путаница возникает в результате того, что при разных подходах один термин имеет совершенно различное значение. Та же самая проблема возникает и в отношении обозначения совокупности юридических прав и обязанностей сторон (форма правоотношения или его юридическое содержание) и их реального поведения (содержание правоотношения или его фактическое содержание)¹⁴⁵.

В научной литературе не существует единого мнения по поводу объекта конституционных правоотношений: некоторые считают, что они вообще не имеют своего объекта, другие полагают, что этим объектом выступают действия, имущественные и неимущественные блага либо предметы и явления, такие, как государственная территория, государственная власть, местное самоуправление и т.п.¹⁴⁶ Автор настоящего исследования разделяет позицию, высказанную К.В.Арановским. Этот ученый считает основным объектом конституционно-правовых отношений политическую власть, ссылаясь на то, что избирательное право регулирует порядок передачи и делегирования этой власти, федеративное устройство – распределение власти между территориальными органами и т.п.¹⁴⁷.

В отношении конституционно-правовых отношений в целом с этой позицией сложно не согласиться. Однако та социальная ценность, которая, по нашему мнению, является объектом избирательно-правовых отношений,– мандаты (места) в представительном органе власти – не сводится по своему содержанию только к политической власти. Мандат, помимо ценности власти как таковой, представляет собой также ценность определенного социального статуса, включая социально-трудовое положение и, кроме того, ценность поддержки избирателей как социально-психологическую ценность. С принятием в июле 2001 года в Российской Федерации Федерального закона "О политических партиях" объектом избирательных правоотношений стали также денежные средства, выплачиваемые политическим партиям по результатам выборов. Следует оговориться, что речь идет именно о средствах, получаемых из государственного бюджета, и не затрагивает финансовое вознаграждение за лоббирование чьих-то интересов, либо иное денежное вознаграждение, получаемое в результате использования властных ресурсов.

В работах по теории избирательного права объектом избирательных правоотношений признаются действия органов, должностных лиц, например, по регистрации кандидата на выборную должность, и материальные объекты – средства избирательных фондов, печатные агитационные материалы и проч.¹⁴⁸. С.Д. Князев главным объектом избирательных правоотношений признает "воспроизводство власти". Представляется, однако, что участники избирательных правоотношений (за исключением избирательных комиссий, выполняющих публичную функцию) стремятся не к воспроизводству власти, а к самой власти, и именно последняя представляет для них ценность. Средства же избирательного фонда и иные материальные объекты, используемые в ходе избирательной кампании, могут являться объектом финансово-правовых, гражданско-правовых, но не избирательно-правовых отношений. Они используются в ходе избирательной кампании и в связи с ней, и не представляют ценности в рамках избирательных правоотношений, так как конечная цель избирательной кампании сводится к распределению депутатских мандатов.

Содержание и форма правоотношений избирательной системы. Содержанием отношений избирательной системы является правомерное поведение их субъектов, в большинстве случаев должностных лиц избирательных комиссий – их действия по разработке формы бюллетеня или схемы округов, по подсчету голосов и распределению мандатов в результате математических расчетов.

Формой отношений избирательной системы считаются права и обязанности субъектов этих отношений. Как правило, эти отношения носят характер простых, то есть одна из сторон имеет обязанность, а другая лишь управомочена требовать от нее исполнения этой обязанности: тем или иным образом организовать схему избирательных округов, зарегистрировать кандидатов или их список, допустить кандидатов к распределению мандатов, распределить мандаты по установленным правилам. Обязанность, таким образом, сводится к обязанности совершить те или иные действия в интересах управомоченного лица.

Права и обязанности в рамках избирательной системы, в отличие от иных избирательных отношений, могут существовать только в правовой форме.

Возникновение прав и обязанностей в рамках избирательной системы происходит независимо от воли сторон и с определенной в законе периодичностью. (Исключение составляют отношения по поводу выдвижения и регистрации кандидатов, которые возникают по воле одной из сторон.) Однако возникновение прав и обязанностей закон связывает не только с событием – наступлением определенной даты, истечением срока полномочий представительного органа предыдущего созыва,– но и с действиями управомоченных в законе органов или должностных лиц. В результате этих действий происходит назначение выборов, то есть определяются сроки совершения всех процедур различных стадий избирательного процесса, а права и обязанности возникают с наступлением соответствующих дат.

Из анализа прав и обязанностей можно сделать вывод о том, что отношения избирательной системы по своему характеру могут быть абсолютными (например, по поводу организации избирательных округов), но как правило, они носят характер относительных (например, отношения по поводу регистрации кандидатов, по поводу допуска к распределению мандатов и т.д.).

В научной литературе можно встретить утверждение, что "избирательные правоотношения обнаруживают себя преимущественно как разновидность процессуальных правовых отношений", что они носят вторичный, служебный, инструментальный характер по отношению к материальному конституционно-правовому отношению между "политическим обществом и государством" по поводу реализации избирательных прав граждан и составляют разнообразные юридические процедуры, образующие "процесс организации и проведения выборов"¹⁴⁹.

Существует, однако, и другое мнение, которое представляется более обоснованным. Оно состоит в том, что избирательные действия, составляющие содержание избирательной кампании, осуществляются в рамках процедурных отношений, а через собственно процессуальные отношения осуществляется деятельность судов по их защите¹⁵⁰. Эта позиция отражает сложившуюся традицию обозначения в качестве процессуальных только отношений по поводу осуществления правосудия¹⁵¹. Все иные отношения, возникающие в процессе реализации субъективных прав, установленных материальной нормой права, и составляющие процедуру их реализации, обозначаются как процедурные.

Отношения избирательной системы, таким образом, частично можно отнести к процедурным (в той мере, в какой они складываются в процессе регистрации кандидатов, например). Вместе с тем значительная их часть носит характер материальных, поскольку они складываются непосредственно поводу реализации субъективного права, например, права на участие в распределении мандатов.

Не следует смешивать отношения избирательной системы с отношениями по поводу определения итогов голосования и определения результатов выборов (компетенцию органов по установлению итогов выборов, критерии признания бюллетеней действительными, процесс подсчета голосов и т.д.)¹⁵². Целью этой стадии избирательного процесса, по мнению многих исследователей, является определение соотношения голосов избирателей, отданных кандидатам или партийным спискам, и полученных ими мандатов¹⁵³. Те же исследователи утверждают, что механизмы определения итогов выборов зависят от избирательной системы¹⁵⁴. Однако сведение норм избирательной системы главным образом к нормам, регламентирующим определение итогов выборов, едва ли оправданно.

Действительно, с нормами, регламентирующими эту стадию избирательного процесса, нормы избирательной системы связаны, однако в состав избирательной системы они не должны включаться. Установление границы между этими нормами и нормами избирательной системы особенно важно, поскольку в порядок определения итогов выборов часто включают условия допуска к распределению мандатов.

Нормы, определяющие порядок подведения итогов голосования, носят большей частью процедурный характер (например, определяя порядок подсчета бюллетеней), но не регулируют отношения по определению персонального состава избираемых органов. Нормы избирательной системы регламентируют, например, условия допуска к распределению мандатов, что относится к результатам оценки произведенного подсчета голосов, но ни к порядку подсчета, ни к порядку оценки. Соотношение используемых в российском законодательстве терминов "подсчет голосов, определение итогов голосования" и "определение результатов выборов" как раз и состоит в том, что первое обозначает констатацию полученных результатов волеизъявления, а второе – их правовую оценку. Однако "определение результатов выборов" частично совпадает с отношениями, регулируемыми нормами избирательной системы, но не являются ни тождественными, ни включенными в круг этих отношений. Процедурность отношений, регулируемых нормами избирательной системы, ограничивается математическими подсчетами, которые необходимо произвести для распределения мандатов.