§2. Регулирование на уровне норм, регламентирующих подготовку и проведение выборов

Рассмотрение норм, регламентирующих подготовку и проведение выборов, целесообразно производить, следуя компонентной структуре избирательной системы, установленной во втором параграфе предыдущей главы. В качестве основных примеров, иллюстрирующих нормативное закрепление правил избирательной системы, используются законы о выборах в национальный парламент Нидерландов (пропорциональная избирательная система с использованием партийных списков), Ирландской республики (система единственного передаваемого голоса), Франции (мажоритарная система абсолютного большинства в два тура) и Российской Федерации (совместное применение мажоритарной системы относительного большинства в один тур и пропорциональной системы закрытых списков). Таким образом, представленные примеры демонстрируют основные и наиболее распространенные разновидности избирательных систем. Для иллюстрации наиболее характерных примеров закрепления правил того или иного компонента избирательной системы используется также законодательство других стран.

I. Организация территориальных избирательных единиц – избирательных округов обычно не требует подробного нормативного закрепления. Законодательно закрепляется, какой характер носят избирательные округа (многомандатный или одномандатный), устанавливается общее количество избираемых членов парламента и количество депутатов, избираемых от каждого многомандатного округа. При этом в большинстве случаев схема избирательных округов утверждается на законодательном уровне – в виде отдельного закона или приложения к основному закону о выборах.

Например, статьей L.124 Избирательного кодекса Франции²¹⁴ установлено, что голосование производится по округам, а статьей L.125 – что схема избирательных округов прилагается к кодексу. Ссылку на приложение содержит и закон о выборах в нижнюю палату парламента Нидерландов (статья Е1)²¹⁵. В статье 50 Избирательного закона Ирландии 1923 года (часть 1) закреплено, что парламент состоит 153 депутатов, избираемых в округах, установленных Приложением 8 к данному закону²¹⁶. В Италии статьей 1 закона о выборах в Палату депутатов²¹⁷ установлено, что территория государства делится на избирательные округа в соответствии с приложением А, и в этих округах центральные избирательные органы распределяют места по пропорциональной избирательной системе. При этом не менее 75% мандатов распределяются в одномандатных округах, а 25% - между списками кандидатов по пропорциональной системе.

Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"²¹⁸ (далее – Закон "О выборах депутатов Государственной Думы РФ") в статье 12 регламентируется образование на территории Российской Федерации "для проведения выборов депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам, 225 одномандатных избирательных округов". Статьей 13 установлено, что федеральный избирательный округ, от которого депутаты избираются по пропорциональной избирательной системе, включает в себя всю территорию Российской Федерации.

При этом действующая редакция рамочного Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” фактически ограничивает усмотрение законодателя по применению избирательных систем мажоритарной системой (по одномандатным и многомандатным избирательным округам) и пропорциональной системой списков. В пунктах 31-33 статьи 2 этого закона предусмотрено, что возможно образование единого избирательного округа, многомандатного и одномандатного. Единый округ по дефиниции федерального закона включает в себя всю территорию представительства, а в многомандатных округах возможно лишь голосование “за каждого кандидата персонально”, то есть не в составе списка кандидатов. Такое положение, по нашему мнению, неоправданно сужает круг возможных избирательных систем. Между тем территория Российской Федерации весьма обширна. Следовательно, при формировании федерального парламента, возможно было бы использовать пропорциональные округа, включающие несколько субъектов РФ (например, по количеству федеральных округов). При этом для ликвидации возможной диспропорциональности на уровне всей страны можно предусмотреть распределение дополнительных мандатов, как это предусмотрено при формировании шведского Риксдага²¹⁹.

Представляется, что тенденции развития системы формирования Государственной Думы предполагают именно это направление: действующая редакция Федерального закона о выборах в «нижнюю» палату Федерального Собрания предусматривает распределение мест внутри партийных списков с учетом “региональных частей списков”. Однако такая система имеет ряд недостатков. Помимо сложной процедуры подсчета голосов, последствия голосования не вполне ясно могут осознаваться самими избирателями. Дополнительное деление территории страны на округа для определения результатов выборов по пропорциональной системе оправданно и с организационной точки зрения, поскольку позволяет переложить часть функций по определению результатов выборов с Центральной на нижестоящие избирательные комиссии. Во всяком случае установление препятствий такому развитию избирательной системы едва ли имеет под собой какие-то основания.

Возможно, что законодатель и не ставил перед собой цели такого ограничения, не вполне осознавая правовые последствия установления указанных норм. Имея в виду лишь применение пропорциональной избирательной системы в округах, объединяющих всю территорию представительства, законодатель ограничил количество распределяемых в прочих многомандатных округах мандатов пятью (п. 8 статьи 18). Такое маленькое число при применении пропорциональной избирательной системы не в состоянии математически обеспечить необходимый уровень пропорциональности. Следовательно, применение этой нормы следует ограничить только мажоритарной системой.

II. Порядок выдвижения кандидатов на выборные должности, закрепляемый законодательно, определяет круг субъектов этого выдвижения.

Статьей G1 голландского закона о выборах установлено, что политическая группа, обладающая правами юридического лица с полной правоспособностью, вправе подать письменную заявку на включение в реестр для выборов в нижнюю палату парламента своего списка кандидатов. При этом статьей H2 того же закона устанавливается, что при выборах в нижнюю палату парламента, политическая группа должна выставлять списки кандидатов, каждый не менее 30 кандидатур, во всех округах. Эти списки должны содержать одних и тех же кандидатов, за исключением последних пяти фамилий, и кандидаты должны располагаться в одном и том же порядке. Такое требование связано с особым характером избирательных округов: фактически такая система представляет собой вариант использования региональных списков кандидатов. Итоги выборов подводятся по всей стране в целом, следовательно, деление на избирательные округа носит технический характер, несмотря на формальную процедуру выдвижения отдельного списка в каждом избирательном округе.

Французским Избирательным кодексом для мажоритарного голосования на выборах в Национальное собрание предусмотрено индивидуальное выдвижение кандидатов, однако уже упоминавшейся особенностью такого выдвижения является обязательное указание заместителя, который займет место выбывшего кандидата или уже избранного депутата парламента, досрочно прекратившего свои полномочия. Кроме того, характерной чертой французского Избирательного кодекса является необходимость выдвижения кандидата перед вторым туром (повторным голосованием). Это требование установлено в статье L.162 и допускает выдвижение только тех кандидатур, по которым проводилось голосование в первом туре и которые набрали 12,5% голосов, либо, если этому условию удовлетворяет менее двух кандидатов, то тех, кто набрал относительное большинство голосов. Это правило нельзя отнести к компоненту допуска кандидатов к распределению мандатов, поскольку непосредственно о распределении мест здесь не идет речь.

Весьма своеобразна процедура выдвижения кандидатов при использовании системы единственного передаваемого голоса. С одной стороны, эта система обычно квалифицируется как пропорциональная. Вместе с тем особенность структуры избирательного бюллетеня (голосование исключительно за кандидатов и невозможность голосования за партию в целом, за исключением некоторых случаев, например, избирательной системы для выборов в австралийский Сенат²²⁰), а также особенность избирательной формулы влечет индивидуальное выдвижение кандидатов; кандидат при этом вправе указать свою принадлежность к одной из политических партий, внесенных в соответствующий реестр, либо не указывать этого (статья 46 Избирательного закона Ирландии)²²¹.

Списки независимых кандидатов, выдвигаемых в индивидуальном порядке, участвуют в выборах в республике Болгарии²²².

Закон "О выборах депутатов Государственной Думы РФ" устанавливает, что индивидуальные кандидаты могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения (в соответствии с новой редакцией Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”), а политические партии и избирательные блоки праве выдвигать как кандидатов, так и списки кандидатов (статья 6). Для выдвижения списков кандидатов предусмотрено, во-первых, что порядок кандидатов в этом списке определяется выдвигающим этот список избирательным объединением (политической партией), а во-вторых, что общефедеральная часть списка может состоять не более чем из 18 кандидатов, а оставшаяся часть должна быть разбита на региональные группы кандидатов. Первая особенность связана с соответствующим типом структуры избирательного бюллетеня, вторая – с правилами, устанавливающими избирательную формулу. Тем же законом регламентируется, что в федеральный список могут входить кандидаты, выдвинутые этим избирательным объединением в одномандатных избирательных округах, а общее число депутатов в списке не должно превышать 270 человек (статья 40).

В практике Верховного Суда РФ можно обнаружить дело, в котором оспаривалась конституционность нормы закона о праве выдвижения списков кандидатов только юридическими лицами²²³. По мнению заявителя, это антиконституционно, поскольку статья 32 Конституции предоставляет избирательные права гражданам, а не юридическим лицам. Верховный Суд отказал в рассмотрении вопроса о соответствии этих положений Конституции РФ в связи с неподведомственностью, но не обратился в Конституционный Суд РФ; однако проблема, которая поставлена в обращении, требует анализа и законодательного решения.

Действительно, Конституция РФ предоставляет избирательные права гражданам РФ, а не их объединениям. Можно было бы возразить, что это право может ограничиваться федеральным законом, однако мы имеем дело скорее с его умалением, нежели ограничением. Статья 19 Конституции РФ запрещает дискриминацию на основе принадлежности к общественным объединениям, однако избирательное законодательство, в частности, Федеральный закон “О политических партиях” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусматривают выдвижение кандидатов только общественными объединениями либо в порядке самовыдвижения. При этом право на участие в выдвижении кандидатов упоминается во втором из упомянутых Федеральных законов в качестве одного из избирательных прав граждан (п.28 статьи 2). Реализация этого права поставлена в зависимость от участия гражданина в политической партии (с некоторыми изъятиями, предусмотренными законом). Представляется, что изложенные соображения требуют изменения федерального законодательства в части расширения прав на выдвижение кандидатов граждан, не входящих в политические партии и иные общественные объединения. При этом ограничения в настоящее время могут рассматриваться как в рамках пропорциональной, так и мажоритарной избирательных систем. Если в рамках мажоритарной системы решение проблемы весьма очевидно: достаточно восстановить изъятое в последней редакции закона право выдвижения кандидатов группами избирателей, то при пропорциональной системе оно далеко не столь само собой разумеется. Представляется, что решением может быть либо применение системы единственного передаваемого голоса либо регистрация списка независимых кандидатов, причем список этот должен в любом случае быть открытым, поскольку никто кроме избирателей не должен определять порядок кандидатов в этом списке. И первое и второе решение проблемы требует применения преференций, а значит и изменения норм о структуре избирательного бюллетеня.

III. Избирательный бюллетень, в отличие от других компонентов избирательной системы, отличающихся высоким уровнем концентрации норм-элементов и непосредственным установлением необходимых правил, в некоторых случаях прямо вообще в законе не регламентируется. Правовое регулирование в этом случае носит косвенный характер.

Примером может служить Избирательный кодекс Франции, который не регламентирует форму избирательного бюллетеня. Предполагается, видимо, что его структура очевидна из содержания избирательной формулы.

Закон о выборах в ирландский Дэйл напротив, содержит столь подробное регулирование, что в приложении 4 к этому закону приводится форма (образец) избирательного бюллетеня. В тексте бюллетеня даны указания по его заполнению (избирателю предлагается определить порядок его предпочтений, написать 1 напротив фамилии наиболее предпочитаемого кандидата, 2 – следующего по предпочтению, и так далее). Кроме того, непосредственно в тексте закона указано: (i) передаваемым считается голос, который можно передавать в соответствии с указанными предпочтениями избирателя (статья 37); (ii) в бюллетене, составляемом по форме из приложения 4, кандидаты и информация об них, представленная при выдвижении, располагаются в бюллетене в алфавитном порядке (статья 88).

В соответствии с голландским законом о выборах в каждом избирательном округе голоса подаются за кандидатов, чьи имена содержатся в списках, признанных действительными для данного избирательного округа (статья J2), избиратель подает свой голос путем закрашивания красным цветом белого кружочка в квадрате напротив кандидата, за которого он голосует (статья J26).

В России на выборах депутатов Государственной Думы в избирательном бюллетене по федеральному избирательному округу в порядке, определяемом результатами жеребьевки, располагаются наименование и эмблема зарегистрировавших списки кандидатов избирательных объединений, а также первые три фамилии общефедеральной части списка и региональных групп. В бюллетене, используемом для голосования в одномандатном избирательном округе, в алфавитном порядке располагаются фамилии зарегистрированных кандидатов. И в том, и в другом случае напротив наименования избирательного объединения или фамилии кандидата располагается пустой квадрат, в котором избиратель ставит любой знак напротив той позиции, которую он выбрал (статьи 75 и 77).

Такая же структура избирательного бюллетеня закреплена в качестве единственно возможной в п. 8 статьи 63 и п.7 статьи 64 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Подобные нормы, наряду с правилами организации избирательных округов, сужают круг возможных избирательных систем. Допускается, таким образом, только тип “Б” структуры избирательного бюллетеня (см. §3 главы II), а значит существенно ограничивается усмотрение законодателя. По нашему мнению, эти нормы также подлежат корректировке.

IV. Правила допуска кандидатов или избирательных объединений (политических партий) к участию в распределении мандатов устанавливаются в виде необходимого числа голосов, которое нужно получить при голосовании.

В уже упоминавшейся статье L.126 французского Избирательного кодекса установлено, что допущен к получению мандата по итогам голосования в первом туре выборов может быть только кандидат, набравший абсолютное большинство поданных голосов либо кандидат, за которого было подано количество голосов не менее четверти от количества зарегистрированных избирателей. В этом случае, при использовании мажоритарной избирательной формулы, условие допуска к распределению мандатов дополняет избирательную формулу, не ограничивая её применение. Правила о допуске применяются после определения возможного кандидата: они определяют, получит ли мандат тот кандидат, который в результате совершения математических операций в соответствии с избирательной формулой оказывается избранным.

При использовании пропорциональной избирательной формулы ситуация иная. В этом случае условия допуска списка кандидатов к распределению мандатов определяют, будут ли применяться правила избирательной формулы, то есть условия допуска применяются прежде правил избирательной формулы.

Обычным для пропорциональной системы является условие получения минимального числа голосов – обычно в процентах от количества поданных (или действительных) голосов (избирательный порог). Такой порог на выборах депутатов Государственной Думы в Российской Федерации установлен 5% от всех поданных голосов с увеличением до 7% после проведения первых выборов после вступления в силу действующего закона “О выборах депутатов Государственной Думы РФ”. Это правило в законе “О выборах депутатов Государственной Думы РФ” дополняется нормами, закрепленными в законе по требованию Конституционного Суда РФ, установленному в Постановлении от 17 ноября 1998 года²²⁴. Конституционный Суд РФ установил, что допуск к распределению мандатов по пропорциональной формуле только избирательных объединений, в сумме набравших менее 50% голосов (то есть не набравших абсолютного большинства голосов), противоречило бы принципу пропорциональных выборов²²⁵. Тем самым Конституционный Суд РФ весьма своеобразно соединил правила допуска к распределению мандатов в рамках мажоритарной и пропорциональной систем.

Кроме того, Конституционный Суд РФ, исходя из принципа многопартийности и запрета монополии на власть, в том же Постановлении указал еще одно правило допуска к распределению мандатов – к этому распределению не может быть допущено только одно избирательное объединение.

Воплощение указанных правил допуска к распределению мандатов и обеспечивают нормы, закрепленные в статье 84 Закона "О выборах депутатов Государственной Думы РФ".

Условие допуска в виде необходимости получить больше голосов, чем было подано против всех кандидатов также предусмотрено действующей редакцией рамочного избирательного закона. Однако формулировка этой нормы (подп. “б” пункта 2 статьи 70) позволяет сделать вывод, что такое условие не установлено для списков кандидатов. Подобная ситуация едва ли оправданна.

Конституционный Суд РФ в Постановлении “#G0По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"” от 10.06.98 N 17-П указал, что #G0волеизъявление при голосовании “против всех” означает в условиях свободных выборов не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам. Его конституционно-правовой смысл заключается в том, что таким кандидатам отказывается в праве представлять народ в выборных органах публичной власти. Такие рассуждения в равной степени применимы как к кандидатам, так и к спискам кандидатов. Если выборы признаются несостоявшимися, если избиратели отказывают в доверии всем кандидатам, выдвинутым персонально, то почему те же результаты в отношении списков кандидатов не влекут тех же самых правовых последствий? Эта ситуация нарушает равенство избирательных прав кандидатов, поскольку условие их допуска к распределению мест определяется в зависимости от того, кем были выдвинуты кандидаты. Следовательно, указанная формулировка статьи 70 подлежит корректировке.

V. Ключевое положение в структуре избирательной системы компонента, состоящего из правил распределения мандатов между кандидатами в зависимости от итогов голосования (избирательной формулы) отражается и на подробности правового регулирования – большом количестве правовых норм, входящих в этот компонент.

Мажоритарная избирательная формула может непосредственно не закрепляться в тексте закона, а регулироваться на уровне общего принципа избирательной системы. Так происходит, например, при регулировании выборов в Национальное собрание Франции: в статье L.123 установлен вид избирательной системы, а специальных норм, касающихся порядка распределения мандата, в Избирательном кодексе нет. Непосредственное закрепление мажоритарной формулы можно найти в российском законе "О выборах депутатов Государственной Думы РФ" (статья 83). Дополнительная норма – правила распределения мест в случае равенства полученных голосов – содержится в пункте 5 указанной статьи.

Пропорциональная избирательная формула носит более развернутый характер. Она состоит из множества норм, которые в самом общем плане можно разделить на нормы, регламентирующие:

(1) распределение мест между партийными списками и

(2) распределение мандатов внутри списков – среди кандидатов от этих списков.

В Нидерландах распределение мест между партийными списками строится по следующей схеме. Вначале определяется избирательная квота (квота Хэра – статья P5), затем каждому списку передается количество мандатов, равное частному, полученному при делении полученных списком голосов на квоту (статья Р6). Оставшиеся мандаты, если всего распределяется 19 и более мест, передаются в соответствии с правилами наибольшей средней (метод д'Ондта), исключая списки, набравшие меньше квоты, а если всего распределяется меньше 19 мест – то в соответствии с правилами наибольших остатков (при равенстве остатков применяется жребий), исключая списки, набравшие меньше 0,75 квоты. Если во втором случае не удается распределить все мандаты, применяются правила наибольшей средней (статьи Р7-Р8). Списку, получившему абсолютное большинство голосов, за счет списка, получившего минимум голосов, передается один дополнительный мандат (статья Р9). По правилу квоты Хэра с применением дополнительно метода наибольших остатков распределяются места и между списками, составляющие комбинированные и групповые списки (статьи Р11-Р12).

В Российской Федерации также сначала определяется квота (квота Хэра – статья 86 пункт 1 закона "О выборах депутатов Государственной Думы РФ") затем каждому списку передается количество мандатов, равное частному, полученному при делении полученных списком голосов на квоту (пункт 2 статьи 86). Оставшиеся мандаты передаются в соответствии с правилами наибольших остатков, причем при равенстве остатков мандат передается списку, получившему больше голосов избирателей.

Распределение мандатов внутри списков в соответствии с голландским законом производится в порядке убывания голосов, полученных каждым из кандидатов, получивших больше 25% квоты, а при распределении меньше 19 мест – 12,5% квоты (при равенстве голосов решение принимается с помощью жребия), и лишь затем – в порядке расположения кандидатов в списке (статьи Р15-Р19).

При распределении мандатов на выборах в Государственную Думу сперва избранными объявляются кандидаты из общефедеральной части списка в порядке, установленном при выдвижении списка кандидатов, а если остаются нераспределенные мандаты, они передаются кандидатам из региональных групп пропорционально голосам, поданным за список в соответствующих регионах. Для этого распределения также используется квота Хэра и метод наибольших остатков (статья 86).

В случае, если при этом в одной из региональных групп не осталось необходимого числа кандидатов, мандаты передаются другим региональным группам внутри списка в порядке убывания остатков, а если и при этом остаются мандаты, то используется коэффициент дополнительного распределения, то есть фактически метод наибольших остатков (пункт 8 статьи 86).

Наиболее сложно описание избирательной формулы системы единственного передаваемого голоса, поскольку в состав этой формулы входят правила использования указанных избирателем преференций (предпочтений). Примером могут служить нормы ирландского избирательного закона.

В этой формуле нет разделения на нормы, регламентирующие порядок распределения мест между партиями и мест внутри партийных списков. Правила формулы единственного передаваемого голоса, следуя делению на статьи закона Ирландии, можно разделить на следующие структурные единицы²²⁶.

(1) Определения основных понятий (статья 118): "остающийся кандидат", "подсчет", "определение по жребию", "непередаваемый голос", "первоначальный голос", "преференция" ("первая", "вторая", "третья", "последующая"), "излишек", "передаваемый голос". Здесь же определяется, какие бюллетени считаются недействительными (не имеющие отметок, не имеющие первых преференций, имеющие первые преференции напротив более чем одного кандидата или позволяющие идентифицировать личность избирателя).

(2) Первый подсчет состоит в первоначальном распределении бюллетеней в соответствии с первыми преференциями (статья 119).

(3) Правила определения избирательной квоты описывают необходимые математические операции по её вычислению (квота Друпа в рассматриваемом законе – статья 120). Этими же правилами устанавливается, что кандидат, набравший равное или превышающее квоту количество голосов, считается избранным.

(4) Передача излишков (статья 121). Излишек составляют голоса, полученные кандидатом сверх исчисленной квоты. Излишек сравнивается с количеством бюллетеней, которые могут быть переданы следующему кандидату в соответствии с указанными преференциями ("передаваемые бюллетени"). При этом возможны следующие ситуации.

(a) Излишек равен количеству передаваемых бюллетеней. В этом случае передаются в соответствии с указанными преференциями все передаваемые бюллетени.

(b) Излишек больше количества передаваемых бюллетеней. В этом случае передаются все передаваемые бюллетени, а оставшаяся часть излишка признается неэффективной и изымается из дальнейшего подсчета.

(c) Излишек меньше количества передаваемых бюллетеней. В этом случае в соответствии с ирландским законом передача происходит в тех же пропорциях, что и пропорция между излишком и передаваемыми бюллетенями²²⁷. Для того, чтобы определить необходимую пропорцию, количество бюллетеней, подлежащих передаче каждому кандидату, необходимо разделить на излишек, а результат умножить на количество бюллетеней, передаваемых этому кандидату.

Если при этих математических операциях возникают десятые доли, они должны округляться до единицы, начиная с самой большой доли, таким образом, чтобы в сумме составлять число, равное излишку. Если при этом десятые доли окажутся равными, большей должна считаться доля, полученная при делении большей пачки бюллетеней, если они равны, то полученная при делении бюллетеней, подлежащих передаче кандидату, который при распределении первых преференций получил большее число голосов. Если же равно и количество полученных при первом подсчете голосов, большая доля определяется жребием.

Передаются бюллетени, которые находятся сверху в каждой пачке. Излишек не передается, если сумма излишков всех кандидатов меньше разницы между квотой и количеством голосов наименее популярного кандидата.

(5) Исключение кандидатов (статья 122). Данные правила устанавливают исключение из подсчета кандидатов, набравших наименьшее количество голосов, если не осталось излишков, подлежащих передаче, и остаются незамещенные вакансии. Возможно одновременное исключение двух или более кандидатов при условии, что сумма полученных ими голосов вместе с нераспределяемыми излишками меньше количества голосов, поданных за следующего в порядке возрастания кандидата.

(6) Замещение последней вакансии (статья 124). В случае, если после окончания любого подсчета все вакансии остаются заполненными, пересчет голосов прекращается. Если количество остающихся кандидатов на единицу превышает количество незаполненных вакансий и количество голосов у наименее популярного кандидата вместе с излишками, подлежащими передаче, меньше, чем количество голосов у следующего в порядке возрастания кандидата, все, за исключением одного кандидата, признаются избранными. Избранным на последнюю вакансию провозглашается также кандидат, число голосов которого превышает общее количество голосов у других остающихся кандидатов вместе с подлежащими передаче излишками. Эти правила не применяются, если кандидат, избранный на последнюю вакансию, получил количество голосов, меньшее четверти квоты, а для возвращения ему избирательного залога в соответствии с пунктом 1 подпункт "е" статьи 48 необходимо установить, получил ли он голосов больше одной четверти квоты.

(7) Правила передачи голосов (статья 123) устанавливают, куда должны помещаться передаваемые бюллетени (наверх пачки голосов кандидата, которому они передаются). Бюллетени, не подлежащие передаче, должны откладываться в сторону, а не переданные и не отложенные бюллетени, составляющие квоту кандидата, должны быть сложены в отдельную пачку, на которой должно быть написано имя кандидата.

VI. При повторном голосовании (втором туре выборов) происходит повторное применение правил, составляющих компоненты избирательного бюллетеня и избирательной формулы. Измененный характер при этом носят правила некоторых других компонентов избирательной системы – правил выдвижения кандидатов и допуска к участию в распределении мандатов.

Например, в Избирательном кодексе Франции особые условия выдвижения кандидатов перед вторым туром сводятся к требованию набрать не менее 12,5% голосов (а если таких кандидатов менее двух – то относительное большинство голосов) в первом туре (статья L.162).

Особые правила допуска к распределению мандатов во втором туре выборов в национальный парламент Франции заключаются в неприменении обязательного минимума полученных голосов (50% поданных голосов или 25% зарегистрированных избирателей). Фактически никаких особых условий допуска к участию в распределении мандатов для кандидатов во втором туре французский Избирательный кодекс не устанавливает.

В Российской Федерации при выборах депутатов Государственной Думы не предусматривается повторного голосования, а следовательно, ни особой процедуры выдвижения кандидатов во втором туре голосования, ни особых условий допуска к распределению мандатов во втором туре. Однако на выборах законодательных органов субъектов РФ повторное голосование может предусматриваться, причем отдельные вопросы, связанные со вторым туром голосования, были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусмотрен запрет на снятие кандидатуры без вынуждающих к тому обстоятельств в случае, если при этом остается меньше кандидатов, чем число мандатов, которые подлежат распределению в данном округе или остается только один кандидат,. Таким образом, право на участие в выборах превращается в обязанность вопреки закрепленному в статье 3 закона принципу свободного и добровольного участия в выборах. Конституционным Судом РФ было признано не соответствующим Конституции РФ положение Федерального закона, позволяющее включить кандидата в бюллетень для повторного голосования без его согласия²²⁸. Конституционный Суд указал, что нельзя вновь наделить кандидата, утратившего статус зарегистрированного кандидата, правами и обязанностями, связанными с этим статусом, без его согласия. Иное было бы нарушением конституционных критериев свободных выборов. Однако если Конституционный Суд распространил это только на кандидатов, которые по итогам первичного голосования не вышли во второй тур, но были включены в бюллетень в связи с выбытием других кандидатов, мы считаем, что данный принцип следует распространить на всех кандидатов.

Представляется, что в российском законодательстве должно быть предусмотрено выражение воли кандидатов на участие в повторном голосовании. Только такое волеизъявление кандидатов позволяет возлагать на них возмещение расходов на проведение выборов (как это предусмотрено в статье 38 (п.31) Федерального закона), а также предусмотреть ответственность за отказ от депутатского мандата. В этом случае согласие на выдвижение носит более определенный характер, нежели в первом туре. Повторное голосование, несмотря на свою связанность с прочими частями избирательной системы, представляет собой отдельный акт волеизъявления, поэтому определять список кандидатов без их на то согласия при повторном голосовании не следует.

VII. Правила замещения вакантных мандатов, в отличие от предыдущего компонента избирательной системы, обязательно оговариваются в законодательных актах о формировании национального представительного органа. Как уже указывалось выше (во втором параграфе предыдущей главы), возможны два принципиально различных варианта: замещение мест по итогам первоначальных выборов и новые, дополнительные выборы.

Пример первого варианта реализован в статьях W1-W3 голландского избирательного закона: в случае освобождения вакантных мест эти статьи предписывают замещение этих мест следующими в списке соответствующей партии кандидатами из числа неизбранных; если в избирательном списке такие кандидатуры отсутствуют, мандаты передаются для распределения между другими списками в соответствии с требованиями избирательной формулы.

Другой вариант замещения освободившихся мест – путем проведения дополнительных выборов – установлен законом о выборах в ирландский парламент. В соответствии с требованиями этого закона (статьи 2, 29, 40 и 43) в случае освобождения вакантных мест проводятся дополнительные выборы в соответствующем избирательном округе.

Оба варианта замещения вакантных мест отражены в российском законе "О выборах депутатов Государственной Думы РФ" (статьи 92 и 93). В случае выбытия кандидата, избранного в результате распределения мандатов между федеральными списками кандидатов, его мандат передается другому кандидату из его списка с соблюдением требований и норм избирательной формулы. Если в этом избирательном списке не остается неизбранных кандидатов, мандат остается вакантным до следующих выборов. Если досрочно прекращаются полномочия депутата, избранного по одномандатному округу, то по этому округу назначаются дополнительные выборы с применением всех установленных правил и процедур (статья 93).

Особая система замещения вакантных мест предусмотрена французским Избирательным кодексом. Как уже неоднократно упоминалось, одновременно с избранием депутата Национального собрания производится избрание его заместителя. В случае досрочного прекращения полномочий депутата заместитель занимает его место в парламенте, однако только тогда, когда прекращение полномочий произошло в результате обстоятельств, указанных в статье L.176-1 (вхождение в правительство, Конституционный Совет и в других случаях). В иных ситуациях проводятся дополнительные выборы.

Помимо закрепления в законе каждого элемента избирательной системы отдельно, необходимо также оговаривать в необходимых случаях взаимосвязь между отдельными компонентами.

К примеру, при использовании смешанной несвязанной избирательной системы (подобной применяемой на выборах депутатов Государственной Думы) необходимо оговаривать взаимосвязь применения пропорциональной и мажоритарной частей избирательной формулы. Отсутствие подобных правовых установлений может привести к неопределенности и возникновению судебных споров.

В 2000 году Верховный Суд РФ²²⁹ рассмотрел жалобу гражданина Масарского Р.А., в которой жалобщик требовал признать недействительными итоги выборов в Государственную Думу в 1999 году в части избрания депутатом одного из кандидатов, набравших в одномандатном округе меньше голосов, чем было подано против всех кандидатов, но избранного по партийному списку. По мнению заявителя, это противоречило волеизъявлению избирателей, фактически проголосовавших против этого кандидата.

В данном случае коллизия заключалась в отсутствии нормы о несвязанности двух частей избирательной системы, одна из которых предполагает персональную оценку кандидатов, а другая – программу, олицетворением которой выступает избирательное объединение и выдвинутый им список кандидатов. В такой ситуации суд был вынужден констатировать, что “закон допускает избрание одного и того же лица одновременно по одномандатному и федеральному избирательным округам…, а те кандидаты, которые не были избраны депутатами в одномандатных округах, сохраняют право на участие в распределении мандатов в рамках федерального списка кандидатов”. Доводы заявителя “противоречат результатам выборов по федеральному избирательному округу”. В данной ситуации Верховный Суд РФ фактически дополнил закон, установив отсутствие взаимосвязи между двумя частями избирательной системы.

Из анализа приведенных примеров законодательного закрепления избирательных систем можно сделать следующие выводы.

Принципы избирательного права, состоящие из принципов организации и проведения выборов а также принципов предоставления и реализации субъективных избирательных прав, регулируя отношения избирательной системы на уровне общих положений, в состав избирательной системы не входят.

Закрепление на уровне норм-принципов типа избирательной системы малоэффективно, так как использование различных сочетаний элементов избирательной системы может значительным образом исказить применение этого принципа.

В подсистемах (компонентах) норм избирательной системы должны содержаться следующие правовые предписания.

1. В компоненте избирательных округов должно быть указано, сколько мандатов распределяется.

2. В компоненте выдвижения кандидатов – кто является субъектом выдвижения и какой характер (выдвижение отдельных кандидатов или списков) носит выдвижение.

3. В компоненте структуры избирательного бюллетеня – какие отметки должен сделать в бюллетене избиратель и каков порядок учета этих отметок.

4. В компоненте допуска к распределению мандатов – условия предоставления избирательного мандата по правилам избирательной формулы, выражающиеся в виде минимально необходимого уровня количества голосов, которые необходимо получить.

5. В компоненте избирательной формулы – тип избирательной формулы, а для пропорциональной формулы также порядок (перечислены математические операции, которые необходимо произвести, включая связанные с учетом преференций) распределения мандатов между партийными списками и внутри партийного списка.

6. В компоненте повторного голосования – порядок допуска и регистрации кандидатов во втором туре, бюллетень и условия допуска к распределению мандатов.

7. В компоненте замещения вакантных мест – правила распределения в случае дополнительных выборов (со ссылкой на общий порядок, установленный для генеральных выборов) или условия и порядок распределения вакантных мандатов по итогам генеральных выборов.

Изложенное de lege lata позволяет также сделать выводы в отношении избирательного de lege ferenda.

1. Действующий Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” неоправданно сужает право федерального законодателя и законодателя субъектов РФ по установлению типа избирательной системы. В законе не закреплено такой нормы непосредственно, однако такой вывод можно сделать из содержания правового регулирования различных элементов избирательной системы, входящих в её состав. В связи с этим требуется внесение изменений в следующие статьи этого закона.

1) Необходимо предусмотреть возможность создания многомандатных избирательных округов меньших, чем единый избирательный округ (вся территория представительства), причем норму о максимальном распределении в многомандатных избирательных округов 5 мандатов следует распространить только на округа, где используются мажоритарные избирательные системы.

2) В нормах об избирательном бюллетене необходимо предусмотреть голосование с учетом преференций, а также возможность голосования избирателем за или против каждого кандидата.

2. В качестве гарантии равенства избирательных прав граждан необходимо:

1) разрешить выдвижение кандидатов непосредственно избирателями как по мажоритарной, так и по пропорциональной избирательной системе – с помощью выдвижения списка независимых кандидатов.

2) требование о получении больше голосов, чем подано против всех, такое условие допуска к распределению мандатов, не только для индивидуальных кандидатов, но и для списков кандидатов.

3. В целях обеспечения свободы и добровольности участия в выборах законодательно следует оговорить как обязательное условие согласие кандидатов на включение их в бюллетень для повторного голосования (перед вторым туром).

4. В законодательстве, регулирующем выборы представительного органа власти с использованием смешанной несвязанной избирательной системы (подобной той, что используется для выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ), надлежит определить взаимосвязь или отсутствие взаимосвязи между правилами распределения мандатов по мажоритарной и пропорциональной частям избирательной системы.