Глава I. Понятие и функции избирательной системы

§ 1. Понятие «избирательная система» и его содержание

Понятие избирательной системы давно и широко используется в нашей стране. Однако смысл, который в него вкладывают, различен. Впервые в законодательной практике понятие избирательной системы было использовано Конституцией СССР 1936 года. Так называлась Глава XI, посвященная вопросам избирательного права и выборам в СССР. В первой советской конституции, Конституции РСФСР 1918 года, и в соответствующих конституциях других советских республик того периода такое понятие не использовалось. Вместо него применялся термин “избирательное право”, что дало основание некоторым авторам впоследствии считать, будто законодатель вкладывал в эти термины идентичное содержание³. Подобное утверждение оспаривалось в государственно-правовой науке А.И. Кимом. Он определял избирательное право как совокупность норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе выборов органов государственной власти, в противоположность избирательной системе – совокупности общественных отношений, возникающих в связи и в процессе выборов⁴.

В настоящее время в России понятие "избирательная система" используется в широком смысле, обозначая совокупность общественных отношений или норм, которые составляют порядок выборов представительных органов власти, и в узком, когда под ней понимается порядок определения результатов выборов.

Зарубежной наукой различение терминов “избирательная система” в узком и широком смысле слова, как правило, не проводится, несмотря на некоторые отличия в том содержании, которое вкладывается в понятие избирательной системы. Наука зарубежного конституционного права использует термин “electoral system”. В ряде случаев под этим термином понимается система организации выборов парламента, структура которой устанавливается законом и определяет, какая партия получит право управления государством. В этом случае среди “существенных правил” избирательной системы указываются тайное голосование, порядок “нарезки” округов, финансирование политических партий и система подсчета голосов⁵.

В то же время в большинстве зарубежных работ, посвященных избирательной системе, термин “electoral system” понимается только как синоним понятия “система голосования”⁶, при этом имеется в виду прежде всего избирательная формула.

В ряде исследований под избирательной системой понимают “нормы избирательного закона, определяющие результаты избирательного процесса: избирательную формулу, структуру бюллетеня и организацию округов” – то, что обеспечивает перевод голосов избирательного корпуса в парламентские мандаты, получаемые партиями и кандидатами⁷. Структура избирательной системы впервые подробно исследовалась в работе Д.В. Рэя “Избирательные законы и их политические последствия”. Как синоним понятия "избирательная система" этот автор использовал понятие "избирательных законов (electoral laws)", отличая его от понятия иных "выборных законов (election laws)". "Избирательные законы" он определял как "те, которые регулируют процесс, посредством которого избирательные предпочтения выражаются в голосах и посредством которого эти голоса переводятся в распределение правительственной власти (обычно парламентских мест) между соперничающими политическими партиями"⁸. Термин “electoral laws” был использован в зарубежной литературе и позднее⁹.

В работах советских юристов отмечалось, что в государственном праве зарубежных стран принято называть избирательной системой способ определения результатов выборов в той мере, в какой от него зависит порядок распределения депутатских мест между партиями и сам механизм голосования¹⁰.

Зарубежное понимание “избирательной системы” отразилось и в российской научной литературе. Например, А.Е. Постников под избирательной системой в широком смысле слова понимает “способ выдвижения кандидатов, голосования за них и определения результатов выборов”¹¹. Он пользуется формулировкой К. Боуна, согласно которой избирательная система составляет “определение того, что представляет собой один голос (какие действия может предпринять избиратель), порядок суммирования голосов… и правило переведения доли полученных голосов в распределение мандатов”¹². Из подобного изложения можно сделать вывод, что А.Е. Постников практически не отличает избирательную систему в широком смысле слова от избирательной системы в узком смысле слова. Такую позицию поддерживает В.Е. Чиркин, который также не выделяет избирательную систему в широком смысле¹³. Следует отметить, что подобные мнения высказываются главным образом в работах по конституционному праву зарубежных стран¹⁴.

В рамках подхода, не различающего избирательную систему в узком и широком смысле, выдержано определение "выборной (избирательной) системы" А.А. Югова, претендующее на "инновационность" для российского государствоведения. По его мнению, избирательная система – это "совокупность разнообразных организационно-правовых и иных способов, приемов, правил и процедур, обеспечивающих порядок подготовки выборов, проведения акта голосования и определения результатов выборов"¹⁵.

Однако в большинстве работ советской и российской конституционно-правовой науки разделение на избирательную систему в широком и узком смысле слова проводится.

Оригинальностью отличается мнение Н.Г. Путкарадзе, который понимает под избирательной системой в широком смысле “социальную технологию, обеспечивающую воспроизведение и совершенствование отношений между выборными органами и должностными лицами, <с одной стороны,> и избирателями, <с другой>”¹⁶.

Во многих работах от определения того, что есть избирательная система, уходят. Делается это с помощью выводов, похожих на такой: «избирательная система – это система, включающая в себя всех субъектов, участвующих в выборах, которая строится на законодательно установленных между ними правоотношениях»¹⁷.

Анализ прочих мнений приводит к выводу о том, что к содержанию избирательной системы в широком смысле существует три принципиально различных подхода. Они возникли и сформировались в советской литературе, а в дальнейшем нашли свое отражение в российских исследованиях 1990-2000-х годов.

I. Сторонники первой точки зрения понимали под советской избирательной системой “совокупность социалистических общественных отношений, как урегулированных, так и не урегулированных нормами права, посредством которых советское общество формирует полновластные представительные органы Советского государства”¹⁸.

В некоторых работах избирательная система и в настоящее время понимается как совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления¹⁹. Это является самым широким из известных нам определений, поскольку в него включаются отношения, не упорядоченные никакими нормами и носящие эпизодический и случайный характер, которые традиционно не включались в избирательную систему, а также отношения по формированию органов власти не избирателями, а иными органами как путем избрания, так и путем назначения.

Более узко формулирует определение избирательной системы А.Ф. Малый. По его мнению, под этим термином следует понимать “систему общественных отношений, возникающих по поводу проведения выборов в представительные органы”²⁰, причем из дальнейшего изложения явствует, что под этим понимается избирательная система в узком смысле слова.

Можно встретить в литературе и утверждение, что “избирательная система – это совокупность общественных отношений в связи и в процессе формирования властных структур государства и выявления воли избирателей по коренным вопросам общественной жизни, основанной на определенных правовых и демократических принципах”²¹.

Б.А. Страшун понимает под избирательной системой в широком смысле “систему общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти”²², хотя характер такой "связанности" не вполне ясен и под него попадает и порядок регистрации политических партий, и принятие закона о бюджете, предусматривающего расходы на проведение выборов, и многие другие общественные отношения, непосредственно не относящиеся к формированию органов публичной власти путем их избрания. Однако этот же автор в других работах дает определение избирательной системы в широком смысле, которое объединяет первый и второй подход к пониманию этого явления: "избирательная система – это упорядоченные общественные отношения, связанные с выборами органов публичной власти, составляющие порядок выборов"²³.

II. Сторонники второй точки зрения на определение избирательной системы полагают, что избирательная система – это порядок образования выборных органов государственной власти и права граждан на участие в выборах²⁴, либо организация и порядок выборов в представительные органы власти²⁵, либо порядок образования представительных органов (круг лиц, имеющих право участвовать в выборах, нормы представительства от населения, порядок голосования и организации выборов и даже права и обязанности избирателей и депутатов)²⁶.

В современной конституционно-правовой науке эту традицию продолжают работы М.В. Баглая и В.А. Туманова, которые считают избирательной системой “законодательно регламентированный порядок проведения выборов от момента их назначения до объявления результатов голосования”²⁷. Такое же понимание избирательной системы можно встретить в трудах О.Е. Кутафина. По его мнению, это порядок выборов должностных лиц федеральных органов государственной власти, предусмотренных Конституцией РФ и избираемых непосредственно гражданами РФ в соответствии с требованиями закона²⁸.

Как порядок организации и проведения выборов избирательную систему в широком смысле понимают и другие московские ученые²⁹, причем они полагают, что избирательная система лишь частично является предметом правового регулирования.

При подобном определении избирательной системы остается неясным отличие избирательной системы от другого понятия избирательного права – “избирательного процесса”. Последний обычно понимается в научной литературе как “технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур”³⁰.

III. Наконец, существует точка зрения, согласно которой избирательная система представляет собой совокупность норм, устанавливающих избирательные права граждан, организацию и порядок выборов в органы государственной власти, а также взаимоотношения депутатов с избирателями³¹. Впрочем, в некоторых работах еще советского времени из этого состава исключались взаимоотношения депутатов с избирателями³², а иногда вместо конституционного закрепления избирательных прав граждан в состав избирательной системы включались принципы выборов³³. А.А. Мишин и Я.Н. Уманский разделяли позицию, что избирательная система – это совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования³⁴. Эти правила и принципы носят наиболее общий, базовый характер и потому закрепляются в конституции.

Н.А. Теплова, позднее перешедшая на позиции понимания избирательной системы как порядка образования представительных органов, в своих ранних работах сужала понятие избирательной системы только до конституционных норм, регулирующих выборы³⁵.

В государственном праве некоторых социалистических государств под избирательной системой понимали “совокупность принципов, регулирующих участие… граждан в выборах представительных органов, а также порядок организации и проведения выборов”³⁶.

Последняя традиция понимания избирательной системы в широком смысле также сохраняется у некоторых современных авторов. Так, А.В. Зиновьев в статье “Избирательная система России нуждается в радикальной реформе” в 1994 году выступил с критикой одновременно как и определения “избирательной системы” в советской государственно-правовой науке, которая, по его мнению, не делала необходимого акцента на роли правовых норм, регулирующих избирательные отношения, так и зарубежного понимания термина “избирательная система”. По мнению А.В. Зиновьева, делающего вывод о содержании этого понятия на основе работ отечественных исследователей³⁷, такое понимание “важнейший политико-правовой институт сводит к технико-процедурным нормам, которые, по существу, не имеют никакого отношения ни к политике, ни к праву”³⁸. Как полагает А.В. Зиновьев, избирательная система представляет собой “совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, права граждан избирать и быть избранными, устанавливающих ответственность депутатов и других выборных должностных лиц за свою деятельность перед избирателями, определяющих порядок организации и проведения выборов и регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти, а также в процессе осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами”.

Избирательное право А.В. Зиновьев определяет как “совокупность юридических норм, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также право отзыва избирателями избранных ими лиц, не оправдавших доверия”³⁹, то есть избирательное право в объективном смысле понимается только как совокупность норм, регулирующих субъективные избирательные права. Избирательная система, считает А.В. Зиновьев, состоит из упорядоченной совокупности институтов, предполагает включение в неё и норм права, и отношений, и порядка определения результатов выборов.

Изложенные мнения с достаточной убедительностью свидетельствуют о том, что единого общепризнанного взгляда на понятие избирательной системы в отечественной науке государственного права не сложилось. Более того, из приведенных позиций ни одна не представляется нам достаточно убедительной.

Понятие “избирательной системы” нельзя свести к урегулированному правом порядку избрания органов публичной власти, поскольку это общественное явление охватывается понятием “избирательный процесс”.

Избирательную систему нельзя понимать как совокупность норм, поскольку в таком случае её невозможно будет отграничить от понятия "избирательное право".

Понимать под избирательной системой совокупность общественных отношений по поводу выборов не следует, так как избирательная система в качестве правового института, безусловно, должна включать правовую составляющую. Она не должна охватывать весь круг общественных отношений по поводу выборов, многие из которых носят случайный характер либо не регулируются правом ввиду отсутствия в них публичной составляющей. Эти отношения, “связанные с поиском партнеров для политической коалиции и объединения в избирательные блоки, выявлением неформальных лидеров избирательных компаний и предварительной социологической апробацией их выборного рейтинга и др.” выпадают из сферы правового регулирования⁴⁰.

Если избирательная система представляет собой всю совокупность общественных отношений по поводу выборов, то она и должна в качестве таковой изучаться общественной наукой, а правовую науку интересовать лишь в качестве составляющей предмета правового регулирования избирательного процесса. Установление правовых принципов для всех общественных отношений невозможно, иначе следовало бы признать, что все они регулируются правом, пусть даже в самом общем виде. В этом смысле поиски правового содержания избирательной системы будут сколь бесконечны, столь и безрезультатны.

Если же принять утверждение А.И. Кима, что избирательная система по природе своей не является правовым институтом, нельзя ответить на вопрос, каков смысл закрепления такого понятия в праве и исследования его правовой наукой.

С позицией А.В. Зиновьева также сложно согласиться.

Во-первых, о технико-процедурных нормах, которые “не имеют отношения ни к политике, ни к праву”, написаны тысячи страниц. Политической наукой доказано, что эти технико-процедурные нормы не только имеют решающее значение для определения, каким будет состав избираемого органа того или иного созыва, но и влияют на развитие системы политических партий, взаимоотношения органов государственной власти, а в конечном счете – на развитие всей политической системы общества⁴¹. Нельзя также признать, что эти нормы не имеют правовой составляющей, хотя бы потому, что они закрепляются в законодательстве и в силу этого приобретают свойства юридического института.

Во-вторых, представляется спорной позиция А.В. Зиновьева, которая разделяется многими другими учеными, например А.Е. Постниковым, А.В. Иванченко, и сводится к тому, что сфера регулирования избирательного права ограничивается отношениями по поводу реализации субъективных прав граждан⁴². С полной и последовательной критикой подобного утверждения выступил С.Д. Князев, который в многочисленных публикациях⁴³ обосновал точку зрения, что “предмет … избирательного права… охватывает собой механизмы воспроизводства представительной государственной и муниципальной власти” в целом⁴⁴. Однако С.Д. Князев демонстрирует в то же время непоследовательность своей позиции по этому вопросу, определяя в тех же исследованиях предмет российского избирательного права как “совокупность общественных отношений, опосредующих осуществление и защиту права граждан… избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и процедуру реализации этого права в процессе организации и проведения выборов и в межвыборный период”⁴⁵.

Если же встать на позицию А.В. Зиновьева относительно понятия “избирательная система”, мы будем вынуждены вступить в противоречие с традицией структурирования права на отрасли, подотрасли и институты, подменяя их понятиями систем. В случае выделения “избирательной системы” как той или иной совокупности норм, столь же справедливым станет выделение “системы органов государственной власти” как совокупности норм, регулирующих их организацию и деятельность, “системы торговли”, “системы судебного разрешения споров” и проч.

В дореволюционной литературе под избирательной системой понимали общие принципы предоставления избирательных прав и организации выборов. В начале ХХ века ни всеобщее, ни равное избирательное право при тайном голосовании не были общепризнаны, также как и основные черты избирательных процедур. В связи с этим для описания особенностей выборов в том или ином государстве использовалось обобщавшее все характерные черты понятие “избирательной системы”. Таким же образом в советской литературе это понятие служило для обобщения описания различий между “буржуазным” и “социалистическим” способами организации и проведения выборов. Поэтому в некоторых законодательных актах советского государства, например, в Конституции РСФСР 1978 года, содержались главы “Избирательная система”, где определялись общие принципы и общий порядок проведения выборов⁴⁶.

В современном мире различия избирательных принципов и правил не носят столь существенного характера. В целом, за некоторыми исключениями, отличия избирательных процедур сводятся к типу избирательной системы в узком смысле. Закрепленными в международно-правовых актах и общепризнанными являются принципы предоставления избирательных прав и основные принципы организации выборов. Следовательно, использование понятия избирательной системы в широком смысле для обозначения особенностей выборов в том или ином государстве является не более чем данью традиции. Этим обстоятельством объясняются и те затруднения, которые возникают при определении понятия избирательной системы в широком смысле.

Из сказанного следует вывод о том, что использование в правовой науке понятия избирательной системы в широком смысле, которое охватывает общие принципы предоставления избирательных прав и организации выборов, мало перспективно.

Использование такого понятия в законодательстве (например, в Конституции Республики Беларусь⁴⁷, сохранившей многие рудименты советского права), можно объяснить традиционной структурой Основного закона. Однако предпочтительнее для обозначения особенностей формирования государственных органов использовать понятие “выборы”, как это сделано, например, в более прогрессивной Конституции республики Украина⁴⁸, или вообще не выделять такого раздела, как в действующей Конституции Российской Федерации.