Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Belov.rtf
Скачиваний:
0
Добавлен:
01.04.2025
Размер:
1.25 Mб
Скачать

Глава II. Избирательная система как институт избирательного права

§1. Место правового института избирательной системы

В системе права

Система права. Общий массив правовых норм традиционно подразделяется правовой наукой на структурные элементы – отрасли и правовые институты. Как правило, для этого используются в качестве критериев предмет и метод правового регулирования. Предметом отрасли считается качественно однородная группа общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли, а методом – способ правового воздействия на общественные отношения, обусловленный предметом регулирования. Устойчивую группу юридических норм, регулирующих в пределах отрасли права отдельную разновидность общественных отношений, теория называет правовым институтом106.

Эта системность традиционно признавалась либо чертой, a priori присущей праву, либо результатом систематизации юридических норм рационально-властной деятельностью государства, либо результатом искусственного препарирования права для познавательных целей107.

В некоторых работах объективный характер системы правовых норм ставился под сомнение на том основании, что система права лишь копирует систему областей социальной деятельности. Традиционные отрасли права "выделены по совершенно различным признакам общественных отношений…, различные критерии дают разноплановые, разноуровневые классификации... Отрасли права – это объективно исторически сложившиеся структурные образования права…, обособившиеся в процессе развития общества определенные области социальной деятельности"108.

Подвергается сомнению в современной науке также обоснованность использования в качестве критерия отраслевой классификации предмета и метода. Предмет отрасли – общественные отношения – не могут быть структурированы достаточно определенно, и в результате классификация отраслей по предмету правового регулирования страдает отсутствием единого классификационного критерия. Методы правового регулирования – предписание, запрет и дозволение – носят общеправовой характер, и особенности правового регулирования в каждой отрасли права заключаются лишь в различном их сочетании109.

По нашему мнению, деление правовых норм на отрасли, подотрасли и правовые институты носит, безусловно, объективный характер. Использование для их разграничения предмета и метода правового регулирования возможно в том случае, если под методом, содержание которого определяется предметом регулирования, понимать не инструментальные средства воздействия права на общественные отношения, а общий "юридический режим правового регулирования"110 или "концепцию правового регулирования"111. Содержание этих понятий сводится к совокупности особых средств правового воздействия на общественные отношения.

С практической же точки зрения структурирование права имеет тот смысл, что правовое регулирование общественных отношений, составляющее правовой институт, не исчерпывается нормами в рамках самого института, а включает также принципы и положения, общие для отрасли или подотрасли в целом.

С одной стороны, теория права требует от любой правовой нормы определенности, а общие положения и принципы той отрасли права, к которой эта норма относится, имеют значение лишь на этапе законодательного закрепления нормы для единства характера правового регулирования. Эта цель может быть достигнута без нормативного закрепления принципов. С другой стороны, применение того или иного нормативного положения требует в ряде случаев толкования нормы. Это толкование, придание норме того или иного смысла, должно быть выдержано в рамках принципов той отрасли права, к которой норма относится. Если же от правоприменительных органов (например, суда) требуется применение аналогии закона или, тем более, аналогии права, то в этом случае норма, применяемая по аналогии, должна быть найдена в пределах той же отрасли права, а использование "общих начал и смысла законодательства"112 осуществляется в рамках той же обособленной совокупности норм.

Положение избирательного права в системе права. Избирательное право традиционно считается структурно обособленной частью государственного (конституционного) права.

Некоторые специалисты по конституционному праву избирательному праву отказывают в статусе даже правового института. Избирательно-правовые нормы распределяются по институтам "прав и свобод человека и гражданина" и "системы государственной власти и местного самоуправления"113.

Вместе с тем "как правило, избирательное право ассоциируется с институтом, подотраслью или самостоятельной отраслью российского права", с "причислением избирательного права к подсистеме конституционного права"114. Многими авторами оно признается в качестве правового института115, наряду, например, с институтом федеративного устройства116, при этом иногда указывается, что возможно и дальнейшее подразделение на более частные конституционно-правовые институты117. Наиболее радикальна позиция В.И. Лысенко, который придает избирательному праву статус самостоятельной отрасли права118.

Существует в научной литературе и мнение, что избирательное право – это подотрасль конституционного права119; в пользу такого утверждения приводится обширность правового регулирования выборов, обилие актов избирательного законодательства и четкая структурированность институтов, входящих в его состав120. Избирательной системе в этом случае отводится роль правового института121.

Высказывается в литературе также мнение о том, что избирательное право – это "межотраслевой комплексный институт, многоуровневая и упорядоченная совокупность правовых норм различной отраслевой принадлежности, регулирующих содержание и процесс реализации политического права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления в форме организации и проведения демократических свободных периодических выборов"122. Межотраслевой характер носят такие разделы избирательного права, как финансовое обеспечение избирательных кампаний, включающее нормы бюджетного права, или статус зарегистрированного кандидата, содержащий нормы трудового.

Считать избирательное право межотраслевым институтом едва ли представляется возможным, поскольку в предмет его регулирования не включаются разнородные общественные отношения. Избирательное право регулирует не трудовые, бюджетные или административные отношения непосредственно, а лишь косвенно затрагивает предмет регулирования этих отраслей – в той мере, в какой это возможно и необходимо для регулирования отношений, составляющих предмет собственно избирательного права. К примеру, определенные требования относительно заключения договоров между зарегистрированными кандидатами и средствами массовой информации в избирательном праве содержатся, однако это не вовлекает в сферу его регулирования гражданские правоотношения, носящие имущественный характер. Неучет данного обстоятельства может повлечь серьезные практические правовые проблемы123.

Избирательное право целиком и полностью относится к области конституционного права, в которое оно включается в качестве подотрасли. Единство конституционного и избирательного права усматривается прежде всего в характере предмета правового регулирования – отношений, связанных с устройством государства и правовым положением личности в государстве124.

В отношении системы избирательного права особого внимания заслуживает позиция С.Д. Князева. Он считает избирательное право подотраслью российского права, поскольку на данном этапе развития системы российского права (1999-2001гг.) осознание социальной значимости регулируемых избирательным правом отношений и объем соответствующих нормативных предписаний не позволяют считать избирательное право самостоятельной отраслью публичного права125.

Охарактеризовать избирательное право как подотрасль конституционного права, позволяет, в первую очередь, наличие собственного предмета правового регулирования – обособленной группы общественных отношений, складывающихся по поводу и в связи с выборами органов государственной власти и органов местного самоуправления. Избирательное право образуют обширный круг нормативных источников, однако в этой массе можно выделить системообразующий для подотрасли нормативный акт – Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Система избирательного права. В системе избирательного права С.Д. Князев, как и А.В.Иванченко, выделяют Общую и Особенную части, то есть используют пандектную систему классификации правовых норм. Общая часть, по их мнению, включает принципы избирательного права, субъектов избирательного права, финансовое обеспечение выборов, избирательный процесс, общий правовой режим осуществления отдельных избирательных действий, а Особенная – институты выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления126.

Разделяя позицию С.Д. Князева и А.Е. Постникова в том, что избирательное право – это подотрасль конституционного права, нельзя согласится ни с доводами, приводимыми в обоснование этой точки зрения, ни с предложенной С.Д. Князевым и А.В. Иванченко системой норм избирательного права.

В пандектной структуре избирательного права избирательная система не выделяется как правовой институт: отнесение избирательной системы ни к Общей, ни к Особенной части не очевидно и представляется спорным. Аналогичное место отводится и другим комплексам норм избирательного права, например, нормам, регламентирующим порядок и условия образования территориальных избирательных единиц – избирательных округов и избирательных участков.

Нормы, выделяемые в Особенную часть, нормативно обособлены в законодательстве, но не обособляются в структуре права. Особенности правового регулирования выборов, например, в органы государственной власти субъектов РФ, сводятся лишь к особенностям регулирования в рамках каждого из институтов Общей части. В избирательном праве нормы, входящие в институты Общей части, не могут применяться для регулирования любых отношений, составляющих предмет части Особенной, как это происходит в других отраслях права, например в уголовном праве, где использование пандектной системы более оправданно.

Вопросы систематизации различных отраслей права ранее освещались в научной литературе. Например, О.С. Иоффе высказывал позицию, что «Общая часть должна основываться на учете общих для всех правоотношений институтов…, субъекты находятся в Общей части потому, что в любом правоотношении участвует какой-то субъект»127. Согласие с такой точкой зрения высказывал и С.Н. Братусь128. Несмотря на иную формулировку, аналогичный взгляд на критерии выделения Общей части высказывались в работах по уголовному праву: «статьи Общей части в совокупности предполагаются каждый раз, когда речь идет о статье Особенной части»129. Представляется, что указанные критерии – применимость всех норм Общей части к каждой из норм части Особенной – универсальны и могут использоваться при систематизации любой отрасли либо подотрасли права.

Видимо, было бы неправильно говорить о принципиальной невозможности выделения Общей части в избирательном праве, поскольку «Общая часть отражает однородность предмета регулирования, служит определяющим началом для всех отраслевых норм, выражает общность их юридического содержания и существует в любой отрасли права»130.

Например, нормы о субъектах избирательных правоотношений вполне отвечают критериям отнесения к Общей части. Однако ни современный уровень систематизации законодательства, ни предлагаемые в научной литературе варианты разделения избирательных норм на Общую и Особенную части не позволяет нам говорить об обоснованности применения пандектной системы в избирательном праве. Вместе с тем более подробное исследование данной проблемы не входит в предмет настоящего исследования.

Сказанное позволяет сделать вывод о нецелесообразности структурирования избирательного права на Общую и Особенную части. Из этого, однако, вовсе не следует, что недопустимо использовать такое деление при организации законодательного материала и структурировании законодательства131.

По нашему мнению, для описания структуры избирательного права более приемлема не пандектная, а институциональная система, принятая для структурирования правовых норм частного права в романской правовой системе. Институциональная система не исключает наличия общих принципов, относящихся к области правового регулирования в целом, но основную часть норм подразделяет на отдельные правовые институты, не разграничивая их на Общую и Особенную части132.

Подобная структура присуща не только российскому избирательному праву, но и избирательному праву других стран, относящихся как к романской, так и германской системам права133.

Избирательная система в такой структуре приобретает статус правового института, структурно выделяемого в избирательном праве, хотя и не обособленного в законодательстве.

Особенностями избирательной системы как правового института в рамках подотрасли избирательного права и отрасли конституционного права является предмет правового регулирования, тогда как метод используется общий для всего избирательного права.

Предметом избирательной системы являются отношения, возникающие по поводу определения персонального состава представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, формируемого в результате выборов. (Отношения в целом по поводу формирования органа путем выборов составляют предмет избирательного права.) Более подробному исследованию предмета избирательной системы посвящен следующий параграф настоящей главы.

Метод, используемый для регулирования отношений, составляющих предмет избирательной системы, не отличается какой-либо спецификой, по сравнению с методом характерным для избирательного права в целом. Описанию особенностей этого метода посвящены некоторые исследования, рассматривающие избирательное право как подотрасль российского права134.

Например, А.Е.Постников, определяя избирательное право как часть публичного права, делает вывод о том, что избирательному праву, как и другим публично-правовым отраслям, свойственен императивный метод регулирования135. С.Д. Князев критикует эту позицию и, в целом разделяя понимание метода отрасли как концепции правового регулирования, среди особенностей метода выделяет (1) приоритет электоральных прав граждан, (2) ориентированность на создание действенного механизма юридического гарантирования избирательных прав, (3) преобладание законодательного регулирования над подзаконным, (4) наличие специально-юридических принципов(!), (5) выстраивание с помощью этого метода юридических полномочий и обязанностей участников электоральных отношений, производных от объективных социально-политических процессов, и наконец, (6) определение форм и методов защиты электоральных отношений136.

С приведенными мнениями относительно метода избирательного права сложно согласиться. Если метод, описанный А.Е. Постниковым, не учитывает специфики не только избирательного, но даже конституционного права по отношению к другим публично-правовым отраслям, то особенности метода, предложенные С.Д. Князевым, либо сводятся только к принципам избирательного права /(1) и (2)/, либо выявляют особенности, слабо отражающие специфику правовых средств и инструментов избирательного права /(3)–(6)/.

Специальное рассмотрение метода избирательного права увело бы в сторону от основного предмета нашего исследования, поэтому мы попытаемся лишь кратко описать свое видение этого вопроса.

Метод избирательного права, а следовательно, и избирательной системы, отличается следующими особенностями.

Во-первых, это обусловленное публично-правовой природой избирательных правоотношений заранее установленное императивное закрепление прав и обязанностей сторон этих правоотношений.

Во-вторых, это [a] обязательное возникновение правоотношений с определенной периодичностью, обычно именуемой избирательным циклом, и [b] свободная и добровольная реализация некоторыми субъектами избирательных правоотношений (в частности, гражданами и избирательными объединениями или политическими партиями) принадлежащих им субъективных прав.

В-третьих, это применение санкций, [a] специфических по своему характеру, – лишающих субъект избирательных правоотношений его правого статуса (в случае отмены регистрации кандидата) и [b] реализуемых как в рамках избирательных охранительных правоотношений (в виде конституционно-правовой ответственности), так и в рамках специальных административных или уголовных правоотношений.

Являясь структурным компонентом системы избирательного права, избирательная система взаимодействует с другими компонентами этой системы: институтом избирательных округов, выдвижения кандидатов, избирательных комиссий, организации голосования и т.п.. Например, в предмет избирательной системы включаются отношения по поводу организации избирательных округов – территориальных избирательных единиц. Нормами избирательной системы определяется, будут ли избирательные округа одномандатными или многомандатными, однако процедура оформления избирательных округов, правила их организации и требования, предъявляемые к избирательным округам, относятся к институту территориальных избирательных единиц. В таком взаимодействии и состоит связь избирательной системы с другими компонентами избирательного права.

Более подробному рассмотрению состава предмета избирательной системы посвящен следующий параграф.