§ 3. Концепция представительной демократии и функции избирательной системы

Избирательная система не может рассматриваться отдельно от выборов – общественного института, порождением которого она является и на обеспечение функционирования которого направлена. Выборы представляют собой сложное социальное явление. В правовом значении это один из способов формирования органов публичной власти и в то же время – способ непосредственного осуществления власти в обществе. Выборы – это обязательное условие и непременный атрибут демократической формы правления, которая рассматривает народную волю в качестве единственного источника власти. Создание механизма реализации этой власти занимало умы ученых едва ли не со времен появления самой идеи демократии: “искания лучшего избирательного права служат свидетельством того, что развитие представительных учреждений сопровождается неизменным стремлением найти правильную форму представительства, при которой воля народа получалась бы в наиболее чистом, неискаженном виде”⁷¹.

Демократия как политико-правовая концепция устройства государственной власти заняла доминирующее положение в сознании западноевропейского общества начиная с конца XVIII века. Демократический способ осуществления власти упоминался еще в трудах античных авторов, хотя их понимание несколько отличалось от того содержания, которое вкладывают в понятие демократии современные ученые и государственные деятели. Демократия ни Аристотелем, ни Платоном не признавалась в качестве наилучшей формы правления. Под демократией они понимали демократию афинского полиса, где избрание на многие ведущие государственные посты осуществлялось с помощью жребия. Кроме того, афинская демократия была в гораздо большей степени непосредственной, нежели современное демократическое государство. Каждый мог занять по жребию ту или иную магистратуру, а наиболее важные решения принимались народным собранием, которое включало всех граждан полиса⁷². Именно эти черты, в первую очередь отсутствие у магистратов каких-либо специальных знаний, умений и навыков, выставлялось в упрек демократии⁷³. По сути дела, дальнейшее развитие и усложнение государства, которое требовало для устройства государственных дел все больших знаний и навыков, повлекло специализацию на государственном управлении как форме общественной деятельности и появление профессиональных управленцев.

Современная наука рассматривает демократию только как представительную, и лишь по немногим вопросам допускает отступление от делегирования полномочий. Если следовать терминологии, сложившейся в юридических учебниках и монографиях⁷⁴, то характеризуя форму правления, нужно говорить не о демократии, а о республике. Однако эти понятия чаще всего теперь отождествляются, понятие демократии распространяется не только и не столько на политический режим (что оно на самом деле должно обозначать), сколько на систему формирования высших органов законодательной и исполнительной власти. В результате авторы-неюристы приходят к выводу о тождественности понятий республика и демократия, различие между которыми они видят исключительно в происхождении этих слов из разных языков⁷⁵.

В настоящее время демократия повсеместно признается в качестве наилучшей формы государственного устройства, что в некотором смысле носит сакральный характер: “демократия стала альтернативой теократической теории происхождения государственной власти; как обоснование властных полномочий воля народа пришла на смену Божьей воле”⁷⁶. Философские корни демократии можно обнаружить в теории народного суверенитета, которая возникла в трудах средневековых авторов – Марсилия Падуанского, Иоанна Альтузия, Бенедикта Спинозы в противопоставление божественному происхождению власти. Народный суверенитет предполагает население, избирательный корпус в качестве единственного источника власти; государственные органы осуществляют власть от имени народа и в его интересах. Необходимость подчинения воле народа стала той основой правопорядка, «основной нормой» (если пользоваться терминологией Г. Кельзена), которая выступает в качестве иерархической вершины всей системы права и в качестве основного принципа устройства государственной власти.

Дальнейшее развитие теория народного суверенитета получила в основном в направлении разработки механизма её реального воплощения в работах Нового времени и, прежде всего, в учении об общественном договоре, представленном в работах Дж. Локка и Ж.-Ж. Руссо. Со времен этих философов единственным следствием и единственным способом реализации народного суверенитета стал признаваться демократический образ правления. “В свободном государстве всякий человек, который считается свободным, должен управлять собою сам, законодательная власть должна… принадлежать… всему народу”⁷⁷. “Народ как нельзя лучше может судить о том, какие законы ему вредны и какие полезны, что право, а что неправо”⁷⁸. Идея самоуправления – центральная идея демократии, в ней видится источник легитимности любого правительства и любого закона как общеобязательного правила поведения. Это является точкой отсчета для всех рассуждений о демократическом правлении, различия в понимании которого кроются в разном понимании механизма реализации народом принадлежащей ему власти.

Во властном механизме существуют принципиальные положения, которые признаются всеми сторонниками демократического государственного устройства и закрепляются в законодательстве большинства стран, “традиционно считающихся демократическими”⁷⁹. Среди таких положений, помимо всеобщего избирательного права или свободы политических ассоциаций, необходимо отметить осуществление государственной власти на основе разделения её на законодательную, исполнительную и судебную. Все три ветви власти, в конечном счете, имеют своим источником власть народа, однако наиболее полно это отражается по отношению к власти законодательной, органы которой именуются также органами представительными.

Поскольку современное государство очень сложно по своей структуре и выполняемым функциям, непосредственное участие всего народонаселения в отправлении государственной власти невозможно. Его опосредованное участие сводится к участию в законодательной деятельности. Исполнительная и судебная власти, действуя в рамках ограничений, установленных властью законодательной, по своему характеру представляют собой субъект управляющий, чья деятельность в определенной степени независима от желаний и воли народа-суверена. Основная реализация народной власти происходит путем принятия законодательной властью общеобязательных правил поведения (законов), регламентирующих деятельность самой законодательной, исполнительной и судебной власти.

Поскольку именно законодательные органы власти формируются с помощью выборов, законодательный механизм и представляет для нас интерес с точки зрения предмета и цели настоящего исследования. Цель и характер деятельности представительного органа тесно связан с порядком его формирования: не зная для чего, невозможно ответить на вопрос как. Различные подходы отражают принципиальные разногласия по основным проблемам теории народного представительства: по проблеме характера деятельности законодательных (представительных) органов власти и по проблеме принципов формирования этих органов.

В отношении оценки условий и принципов деятельности законодательных (представительных) органов власти в современной науке сложилось два “архетипа концепций демократии”: коллективистский и либерально-индивидуалистический. “Формально-терминологически оба архетипа концепции демократии базируются на общих принципах: свободы, равенства и человеческого достоинства. Однако интерпретируют их по-разному. Коллективисты определяют свободу через подчинение “правильной” воле, через управление людьми в их “объективно” правильных интересах… Человека, неправильно понимающего свои собственные интересы, не только можно, но и необходимо ради его собственной пользы принудить быть свободным… Со своей стороны сторонники либерально-индивидуалистической концепции демократии полагают, что свобода во всех её проявлениях индивидуализирована” . В связи с этим и “принцип большинства для коллективистов … реализуется в виде правления априори существующей правильной воли, являющейся источником и критерием справедливости и права, … приверженцы либерально-индивидуалистического понимания демократии реализацию принципа правления большинства связывают с юридически регламентированной процедурой согласования индивидуальных воль”⁸⁰.

Принципиально различны критерии оценки деятельности законодательного органа: для сторонников коллективистской теории демократии превыше всего объективные интересы граждан, а для либералов – их субъективная воля, собственные желания. В целом обе концепции признают, что народ не может желать себе зла, однако первая отказывает народу в возможности ясно осознавать, в чем состоят его интересы, а вторая воспринимает понятие народной воли буквально.

Воля плохо представима в силу своего субъективного характера, а, следовательно, сторонниками представления воли или желаний, но не объективного интереса, прямая (непосредственная) демократия рассматривается как более предпочтительная, нежели представительная. На этом строилась концепция Руссо, который последовательно отвергал саму идею представительства⁸¹. Схожим образом подкреплялась позиция сторонников демократии участия (появившейся в начале XX века в США в работах Ч.Мерриама и Г.Воллса⁸²). Вместе с тем у многих теоретиков, например, деятелей Великой французской революции Мабли и аббата Э.Ж. Сийеса высший принцип, как и у Руссо, общая или народная воля, но выражать её должно народное представительство⁸³.

По-своему предлагали решение проблемы представления субъективных желаний разные политические мыслители и юристы. Например, Георг Еллинек утверждал, что “воля парламента есть непосредственная народная воля, хотя правовой связи между народом и парламентом, обусловленной полномочием или какой-либо другой юридической категорией, нет”⁸⁴.

Основная цель деятельности законодательного органа – это принятие законов, то есть общеобязательных правил поведения. Существует бесчисленное множество различных точек зрения на природу законотворчества. Ограничимся упоминанием лишь тех из них, которые касаются формирования и деятельности законодательного органа.

Для сторонников одной позиции закон – это высшая справедливость, для других – всеобщая воля, выявляемая в результате согласований, компромиссов, устранения крайностей и общественного согласия. В идеале первое и второе должно совпадать: народ, не желая себе зла, закрепляет в качестве правовых те социальные нормы, которые требуются для интересов общества в целом и с этой целью подкрепляются принудительной силой государства. “Закон должен исходить от народа в том смысле, что суверенный народ один может создавать законы или доверять власть создавать их, но неверно то, что закон является прямым и непосредственным выражением общей воли… Закон, прежде всего, есть норма справедливости и общего блага”⁸⁵. Однако решение этой задачи не всегда лежит на поверхности. “Закон, говоря вообще, есть человеческий разум…; а политические и гражданские законы каждого народа должны быть не более как частными случаями приложения этого разума”⁸⁶. У Монтескье исходным основанием политики признается не взаимное согласие, а объективный закон справедливости⁸⁷.

В результате демократических процедур закон вместо незыблемого и постоянного, объективно существующего, общих и абстрактных норм становится средством государственного управления, инструментом решения сиюминутных задач и результатом политического компромисса⁸⁸.

Дабы избежать сведения законодательной деятельности к общему руководству государственным управлением, при организации государственной власти в конституциях некоторых государств, например, в действующей Конституции РФ 1993 года прослеживается тенденция к ограничению возможности влияния законодательной власти на власть исполнительную, что заставляет заново переосмыслять роль избираемого представительного органа в осуществлении государственной власти в контексте разделения властей. В результате возникает вопрос о “взаимном влиянии модели разделения властей и типа избирательной системы (проще говоря, зачем нужны выборы по партийным спискам, когда правительство формируется Президентом с минималистским участием парламента)”⁸⁹. За парламентом при этом сохраняются функции, которые вытекают из его роли в системе разделения властей, но не сводятся к законодательной деятельности – функции по контролю за исполнительной и судебной властью, которые представляют собой реальный механизм воздействия на исполнительные средства реализации государственной политики.

Исполнение функций законодательной власти, как правотворческих, так и иных, вытекающих из системы разделения властей, – дело большой сложности. Задача обнаружения в ткани общественных отношений правовой нормы, её выявления и оформления, требует определенной подготовки и некоторых навыков. Если задачу представительства полагать не в том, чтобы выражать уже готовую и ясную народную волю, а в том, чтобы её находить и истолковывать, то для этой цели необходимы более способные⁹⁰. Следовательно, необходимо избрание в парламент наиболее компетентных и сведущих. Так как депутаты направляются для того, чтобы они обсуждали и решали всеобщие дела, то избрание их имеет тот смысл, что облекаются доверием те индивиды, которые лучше делегирующих их разбираются в этих делах⁹¹.

Такая система была создана для того, чтобы большинство граждан не отвлекались от своих дел и передали функции управления государствам в профессиональные руки. Чем дальше развивается государство, тем сложнее становятся задачи государственного управления, и тем меньше остается места для непосредственной демократии, которая продолжает в определенном смысле оставаться недостижимым идеалом. Наконец, договориться нескольким политическим группам с разными интересами в стенах парламента проще, чем тем же группам на улице. “Большое преимущество избираемых представителей состоит в том, что они способны обсуждать дела.… Нет необходимости, чтобы представители, получив от своих избирателей общую инструкцию, получали от них еще и частные указания… Слова депутата были бы более верным отзвуком голоса нации, но это повело бы к бесконечным проволочкам, дало бы каждому депутату власть над остальными”⁹².

Высказывались, правда, в литературе сомнения в том, что выборы представляют собой, механизм отбора наиболее достойных, “начало аристократическое”, по выражению Аристотеля⁹³. “Демократии всегда не хватает способности выбрать достойных людей”, как утверждали некоторые исследователи американской демократии⁹⁴. Платон, как мы уже напоминали читателю, отвергал демократию именно из-за того, что она не обеспечивала профессионализм в решении государственных дел⁹⁵.

Сторонники другого подхода настаивают на разумности и компетентности самого народа. Дабы его воля не была подменена произволом в интересах самих власть имущих, чтобы народ не был обманут под предлогом непонимания своих интересов, от представителей требуется буквальное выполнение данных им наказов и пожеланий, их функции не предполагают самостоятельности, они должны отражать чаяния и воззрения самого электората, быть похожими на него. Можно позволить не консультироваться с избирателями только тем представителям, которые считаются “членами высшей элиты разума и мудрости”⁹⁶. Неясным, правда, остается вопрос о том, как быть с неоформленностью воли избирателей. Даже голосование за партийную программу дает лишь общее направление действий, но не выбор того или иного государственного решения. Как же обойти тот факт, что представительный орган в целом и каждый депутат в отдельности представляют не только проголосовавших за них, но всех избирателей в целом, иначе можно говорить о сведении его функций “скорее к полномочию, нежели к представительству”⁹⁷.

Замена представителем избирателя возможна лишь в той мере, в какой возможен учет и представление объективных интересов. Чем большую силу приобретает предположение о необходимости решения поставленных проблем не рационально, а на основании личного мнения (вкуса) избирателя, тем меньше становится оснований для самостоятельных действий представителя⁹⁸. Из обобщения этой позиции вытекает концепция “микрокосма” (о ней пойдет речь чуть ниже), основанная на том, что принадлежность к социальной группе влечет отождествление с её интересами.

Следует отметить, что полное и последовательное воплощение ни той, ни другой концепции на практике невозможно, и проблема сводится лишь к степени соотношения этих двух принципов. Во многом их воплощение связано с институтом свободного или императивного депутатского мандата, однако избирательная система в не меньшей степени содержит возможность воплощения того или иного подхода. В частности, пропорциональная система в значительной степени подменяет конкуренцию личностей конкуренцией политических программ, давая избирателю возможность выразить мнение по основным вопросам государственной политики и обеспечивая более или менее адекватное представление в законодательном органе интересов различных социальных групп.

Одним из наиболее сложных и неоднозначных вопросов теории народного представительства является принцип большинства в принятии решений. Исследования существующих в мире систем государственного устройства показывает, что этот принцип не везде принимается a priori как безусловный, очевидно, в силу особенностей социума в той или иной стране. В некоторых странах влияние меньшинства настолько сильно и играет настолько существенную роль, что вместо механизма подавления мнения меньшинства большинством в этих так называемых консесусных⁹⁹ демократиях для принятия государственных решений создаются механизмы поиска общественного компромисса.

Небезосновательно и вполне справедливо высказывались сомнения в приемлемости принципа большинства: “во всякой стране, где существует народовластие, страной от имени народа управляет большинство, но мысль о том, что в области управления обществом большинство народа имеет неограниченные права, кажется кощунственной и отвратительной”¹⁰⁰. Тем не менее принцип большинства получил настолько широкое признание в общественном сознании, что игнорировать это становится невозможным: “что такое демократия? Правление большинства”¹⁰¹.

Изложенные концепции формирования и деятельности законодательного органа отражаются, по мнению Э.Маклина, в теории народного представительства с помощью двух подходов: “микрокосм” и “начальник-агент”. Первый делает акцент на составе представительного органа, требуя, чтобы представительный орган был слепком социальной структуры: “классы принадлежат нации, как карта – своей физической протяженности: будучи целым или частью, копия всегда должна иметь те же пропорции, что и оригинал”¹⁰². Эта теория основывается на том, что депутаты, будучи представителями тех или иных социальных групп, призваны отражать интересы этих социальных групп.

Второй подход, определяющий отношения между народным представителем и избирателями по схеме “начальник-агент” придает отношениям политического представительства характер, схожий с представительством гражданско-правовым, устанавливая обязательность исполнения представителем данных ему наказов. Механизм последних представляется весьма неопределенным в силу многочисленности представляемого субъекта.

Приведенная классификация взглядов на политическое представительство представляется не вполне обоснованной, поскольку в ней не выдержан единый классификационный критерий: один подход ориентирован на определенный состав представительного органа, другой – на содержание его деятельности. Кроме того, если представительный орган, сформированный по принципу "микрокосма", стремится отражать не только объективные интересы избирателей, но и их волю, будучи “плоть от плоти” своих доверителей, то депутат-агент в состоянии выражать либо специально оговоренное субъективное мнение (что невозможно в силу различия в мнениях многочисленного представляемого субъекта), либо исключительно объективное в их интересах.

Вместе с тем такая классификация позволяет при определении схемы представительства делать акцент либо на личности представителя, либо на политической программе.

Однако реальное воплощение этих двух концепций путем применения того или иного классического (мажоритарного или пропорционального) типа избирательной системы невозможно. Мажоритарная система в большей степени ориентирована на личность представителя (то есть концепцию начальник-агент), но при этом не позволяет давать наказы, то есть высказывать мнения по вопросам государственной политики. Пропорциональная система, напротив, позволяет не только обеспечивать представление социальной структуры в законодательном органе, но и определять политические предпочтения избирателей и представлять им на выбор вариант политической программы. Социальное структурирование для обеспечения воплощения "микрокосма" и высказывание избирателями своего мнения по вопросам политики происходит с помощью политических партий и их программ.

Основной ролью системы политических партий в государственном механизме является дифференциация общества на политические группы. Истории развития западноевропейской цивилизации в эпоху Средневековья известна попытка достичь этой же цели путем деления общества на сословия и сословного представительства населения в парламенте. Сословно-представительный способ участия населения в осуществлении государственной власти был отвергнут еще в XVI-XVII вв., в то время как российское общество в силу консервативности государственных учреждений получило такую систему только в начале XX века в виде куриальных выборов в Государственную Думу.

Западная демократия, отказываясь от проведения выборов по принципу сословного представительства, прибегла к помощи политических партий. Система политических партий предоставляла избирателю самому определять свое место в социальной структуре общества путем голосования за ту или иную партию; тогда стало возможным путем обеспечения равного представительства политических партий получать в представительном органе “слепок нации”. Такой способ был воспринят как наиболее удачно вписывающийся в контекст принципов защиты прав человека, равенства прав граждан и народного суверенитета.

Политические функции политических партий не исчерпываются опосредованием формирования представительного органа государственной власти: партии – это “постоянно действующий институт политической системы, роль которого отнюдь не ограничена участием в выборах”¹⁰³. В связи с этим выделяются политические функции партий (участие в формировании и деятельности государственных органов, разработка политического курса, рекрутирование политических кадров, содействие осуществлению политических прав граждан, осуществление связи между обществом и государством, мирное разрешение социальных конфликтов), их идеологические функции (агитационно-пропагандистские) и воспитательные – содействие патриотическому и гражданскому воспитанию¹⁰⁴.

Функции выборов также можно рассматривать более широко. Вне политико-правовой функции выборы могут выполнять роль института, обеспечивающего ротацию политических элит и институционализации власти на макросоциальном уровне, а равно воспитательную функцию и функцию политического участия на социально-психологическом уровне¹⁰⁵. Как политико-правовой механизм формирования законодательного (представительного) органа власти выборы выполняют иные функции. Представленный выше теоретический анализ позволяет отнести к таким функциям следующие:

(а) формирование органов публичной власти легитимным способом, то есть путем реализации народом принадлежащей ему власти и

(б) формирование и выражение политической воли, то есть выражение политических предпочтений.

Исходя из изложенных функций выборов функции избирательной системы сводятся к:

(1) определению персонального состава представительного (законодательного) органа;

(2) политическому структурированию этого органа;

(3) обеспечению влияния на его политическую структуру (i)политической структуры общества и (ii)приоритетов общественного мнения в отношении направлений государственной политики.

Подводя итог сказанному в первой главе, можно придти к следующим выводам.

Избирательная система в широком смысле – это общие принципы предоставления избирательных прав и организации выборов. Правовое понимание термина избирательная система в широком смысле традиционно сложилось в правовой науке, однако его дальнейшее использование малоперспективно в связи с международной унификацией избирательных процедур и принципов предоставления гражданам избирательных прав.

Избирательная система в узком смысле – это система юридических норм, регламентирующих особенности определения персонального состава коллегиального органа.

Возможно исследование избирательной системы с точек зрения:

• анализа обоснованности и политической целесообразности использования избирательной системы для конкретного государства;

• оценки соответствия избирательной системы общим принципам демократического устройства;

• анализа правовых средств закрепления избирательной системы в законодательстве.

В рамках третьего подхода, реализуемого в настоящем исследовании, рассмотрение избирательной системы осуществляется не как простой механической совокупности правовых норм, но как совокупности, обладающей свойствами системы. Подобный анализ предполагает определение общих функций, выявление элементов избирательной системы, а также их взаимосвязей (структуры системы).

Функции избирательной системы, выполняемые только всей совокупностью норм – это:

(1) определение персонального состава представительного (законодательного) органа;

(2) политическое структурирование этого органа;

(3) обеспечение влияния на его политическую структуру (i)политической структуры общества и (ii)приоритетов общественного мнения в отношении направлений государственной политики.