§ 2. Научные подходы к изучению избирательных систем в узком смысле

Избирательную систему в узком смысле в современном российском государствоведении обычно понимают как “способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других уполномоченных лиц”⁴⁹. Именно в этом значении понятие избирательной системы используется в ряде решений Конституционного Суда РФ⁵⁰.

Такое определение нельзя признать вполне отражающим все содержание избирательной системы как правового института. По сути дела, большинство определений избирательной системы в узком смысле сводится к тому, что это принцип распределения мандатов – мажоритарный либо пропорциональный. Этот подход неверен, поскольку он не учитывает, что избирательная система состоит из большого количества правовых норм. В нее включаются нормы, регулирующие широкий круг отношений от способа формирования избирательных округов до структуры избирательного бюллетеня. Эти нормы представляют собой систему и могут рассматриваться в качестве таковой. Помимо непосредственно способа распределения мандатов в избирательную систему в узком смысле необходимо включать обеспечение той или иной схемы распределения с помощью соответствующей организации избирательных округов, порядка выдвижения кандидатов и т.п.

На это обстоятельство указывалось в научной литературе. Например, К.В. Арановский в вышедшем в 1996 году Курсе лекций по государственному праву зарубежных стран определял избирательную систему как “принцип организации избирательных округов и порядок определения результатов выборов”⁵¹. А.Г. Орлов включает в избирательную систему “методы установления результатов голосования, подсчет поданных и признанных действительными, а также недействительными, голосов избирателей и выявление победителей на выборах”⁵². Можно упомянуть также работы А.А. Югова и многих зарубежных исследователей, например Д.В. Рэя, A. Рива. Различия в их взглядах сводятся к различному пониманию состава компонентов избирательной системы, что является предметом отдельного анализа в §3 следующей главы, однако все они не сводят структуру избирательной системы к одному только принципу распределения мандатов.

Избирательная система в узком смысле слова (в дальнейшем понятие “избирательная система” будет использоваться только в этом значении) определяет основной принцип формирования состава коллегиального органа власти и включает отношения по реализации этого принципа на различных стадиях избирательного процесса, то есть представляет собой систему юридических норм, регламентирующих особенности определения персонального состава коллегиального органа.

Такое определение в полной мере отражает действительное содержание института избирательной системы. Если ограничиться в понимании избирательных систем только способом распределения мандатов или принципом определения результатов выборов, то будет упущено из виду значительное количество норм, обеспечивающих реализацию этого принципа. В законодательстве, как правило, дело не ограничивается закреплением принципа, а следовательно отношения, регулируемые нормами института, более сложны по структуре. Единственным критерием, объединяющим все нормы в правовой институт, является предмет правового регулирования (более подробному анализу его посвящен один из параграфов главы II). Именно предмет регулирования и положен в основу предложенного нами определения избирательной системы.

Отдельного внимания заслуживает вопрос об ограничении применения норм избирательной системы выборами представительных (законодательных) – коллегиальных органов власти и неотнесение к предмету регулирования данных норм выборов единоличных органов и должностных лиц. Обычное понимание избирательной системы в узком смысле⁵³ не распространяется на правила избрания единоличных органов власти (должностных лиц)⁵⁴.

Такая традиция сложилась не случайно. Не следует охватывать понятием избирательной системы правила избрания неколлегиальных непредставительных и незаконодательных органов власти в связи со следующими обстоятельствами.

Правилами избрания единоличного органа – должностного лица – не представляют из себя столь широкой вариации различных компонентов. Они могут отличаться только в пределах избирательной формулы, правил допуска к распределению мест и избирательного бюллетеня (в случае применения так называемого «альтернативного голосования»). Прочие компоненты не могут варьироваться: возможен только один способ выдвижения кандидатов, один тип избирательного округа и т.д.

Исключение составляют случаи непрямого («косвенного») избрания, однако в этом случае фактически осуществляется формирование коллегиального органа в составе выборщиков и в отношении избирательных систем возможно применение всего того анализа и всех тех выводов, которые делаются нами в отношении правил формирования законодательного органа.

Подобный же вывод можно сделать и в отношении правил формирования коллегиального исполнительного органа власти, избираемого непосредственно населением. Эти правила не анализируются нами при исследовании общих функций избирательной системы и функций выборов в связи с тем, что такая ситуация скорее составляет исключение из правил, подобные схемы мало распространены в мировой практике. Как правило, правительство формируется парламентом, это является одним из составляющих системы разделения властей и служит одним из элементов государственного механизма, основанного на данном принципе.

Кроме того, со значительной долей условности можно утверждать, что в случае избрания единоличного органа – должностного лица нормы «избирательной системы» не имеют столь решающего значения для результатов выборов, как при формировании парламента. Целью в любом случае будет являться избрание того лица, которое пользуется наибольшей поддержкой избирателей, хотя необходимый минимальный уровень поддержки может отличаться при использовании правил относительного и абсолютного большинства.

Таким образом, правила избрания единоличного органа составляют совершенно иной по структуре правовой институт, который следует обозначать другим термином, а его нормы не включать в состав избирательной системы.

Подходы к изучению избирательных систем. Поскольку избирательная система является не только правовым, но и политическим институтом, исследованию избирательных систем посвящены многие политологические работы. “Изучение избирательных систем относится к приоритетным направлениям современной политологии, <которая> позволяет производить оценку эффективности избирательных систем, измерять их качество, соотносить их с партийными системами, определять характер влияния избирательных систем на электоральное поведение”⁵⁵. В связи с этим чрезвычайно важно разграничить предмет политологического исследования и исследования правового характера.

Предмет политической науки обычно определяется как “политическая жизнь…, выявление её основных компонентов, закономерностей, тенденций, изменения и связей с другими сферами общественной жизни”⁵⁶. Следовательно, избирательные системы интересуют политологов с точки зрения политических последствий их применения. Это могут быть как ситуационные последствия, “выгодность” использования конкретной избирательной системы для политических институтов, структур, общественных групп, организаций, в том числе политических партий, так и оценка влияния на долгосрочные общественные процессы – на развитие системы политических партий, например. Ситуационную оценку проводят многие современные политологи – например, Г.В. Голосов, Г.Я. Гельман⁵⁷, долгосрочному и теоретическому осмыслению политических процессов в обществе посвящены многие классические работы, такие, как уже упоминавшийся труд М. Дюверже “Политические партии”.

Именно политологическая справочная литература дает подробнейшие описания избирательных систем⁵⁸ как инструмента политического воздействия на политические общественные процессы. Однако средство такого воздействия – закон – не подвергается необходимому анализу. К сожалению, многие юристы также ограничиваются оценкой политического эффекта избирательных систем и не затрагивают собственно правовую проблематику⁵⁹.

Поскольку избирательная система является не только политическим, но и правовым явлением, следовательно, она подлежит анализу в качестве таковой. Этот анализ может осуществляться в двух направлениях.

Во-первых, это анализ избирательных систем на предмет соответствия демократическим принципам государственного устройства вообще и системы народного представительства в частности, а во-вторых, анализ законодательных средств закрепления избирательных систем.

Принципы демократического государственного устройства, появившиеся как политико-правовая идея, в ходе исторического развития государства были закреплены в праве. Например, действующая Конституция РФ в статье 1 устанавливает, что Российская Федерация является демократическим государством. Будучи закрепленным в правовом акте, демократический принцип государственного устройства из общефилософского становится правовым и может подвергаться правовому анализу: может определяться его содержание, из него могут выводиться более частные принципы устройства системы органов государственной власти, в том числе их функций и порядка формирования, включая и те, на которых строится организация избирательной системы. К примеру, может оцениваться в точки зрения демократичности принцип принятия решения большинством. При этом, однако, никакие принципы не могут оцениваться безусловно и без взаимосвязи с другими принципами, например, с принципом обеспечения формирования эффективно функционирующего органа государственной власти и т.д. Юридическая наука помимо выявления буквального содержания понятия демократии может оценивать соотношение и соответствие таких принципов принципам государственного устройства.

Нельзя не согласиться с позицией Конституционного Суда РФ в том, что выбор избирательной системы – вопрос политической целесообразности⁶⁰. Это, однако, не исключает возможности анализа правил той или иной избирательной системы с точки зрения их соответствия базовым правовым нормам-принципам. С точки зрения политолога, “в природе не существует совершенной демократии или совершенной избирательной системы. Политическая среда всегда различна в разных странах. Каждая страна имеет свои проблемы; каждая демократия имеет свои приоритеты… В одной стране на первое место ставится стабильность, в другой – равное представительство всех социальных групп… Избирательные системы отражают эти задачи… Все… системы вполне демократичны и имеют свои достоинства и недостатки”⁶¹.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ в 1998 году принял решение о том, что именно применяемая при формировании Государственной Думы избирательная система соответствует демократическим принципам государственного устройства⁶². При этом, правда, Конституционный Суд РФ привел совершенно неубедительные доводы. Так, в решении по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" сделан вывод, что если подобная избирательная система применяется в странах, традиционно считаемых демократическими, следовательно, она соответствует принципам демократии⁶³. Такая логика демонстрирует, что вопросы соотношения избирательных систем и демократических принципов государственного устройства не получили необходимого исследования и разработки в теории государственного права, иначе Конституционный Суд РФ имел бы возможность воспроизвести иное обоснование своей правовой позиции.

Предмет исследования. Настоящее исследование находится в русле второго направления исследований избирательных систем. Его предметом является рассмотрение избирательной системы с формально-юридических, нормативистских позиций. Этот подход в большей степени носит характер юридического исследования. Он представляет собой рассмотрение избирательной системы как совокупности норм, причем не механической совокупности, а совокупности, обладающей свойствами системного явления.

Целью настоящего исследования является разработка теоретической модели законодательного оформления избирательной системы, наиболее полно отражающей содержание юридических средств этого оформления. Такая задача до сих пор не ставилась в научной литературе. Состав и структура избирательной системы, взаимоотношения её компонентов четко не определены, что в практической законотворческой деятельности может повлечь серьезные затруднения.

Являются ли избирательные системы системными явлениями окружающей нас правовой действительности, точнее говоря (не углубляясь в спор между гносеологическим и онтологическим подходом в теории систем)⁶⁴, могут ли они рассматриваться и анализироваться в качестве таковых? Само по себе использование термина "система" не отвечает на этот вопрос, поскольку “употребление системных понятий еще не дает системного исследования даже в том случае, если объект действительно может быть рассмотрен как система”⁶⁵.

В научной литературе понятие “система” используется по отношению к объектам, представляющим собой “совокупность взаимосвязанных элементов, образующую определенную целостность, которая обладает собственными свойствами, не сводимыми к сумме свойств её элементов”⁶⁶. Элементы – это условно неделимые “структурные единицы, взаимодействие которых и вызывает, порождает присущие целому качественные особенности”. Они находятся в отношениях и связях друг с другом, в результате которых система приобретает свойства, не присущие ни одному из элементов в отдельности, ни простой их совокупности⁶⁷. Элементы, объединяясь, могут образовывать подсистемы (или компоненты) – совокупности элементов, объединенных общими функциями, необходимыми для выполнения общих функций системы⁶⁸.

По нашему мнению, рассматривать избирательную систему именно в качестве системного явления не только возможно, но и необходимо исходя из изложенных ниже соображений.

Правовое содержание института избирательной системы не исчерпывается закреплением в законе принципа распределения мандатов по итогам голосования. Для обеспечения этого принципа необходимо также закрепление определенного количества дополнительных, более конкретных норм, обеспечивающих функционирование принципа на практике.

Избирательная система отвечает свойствам системы гетерогенной, то есть обладающей высокой степенью внутренней структурированности, поскольку её границы четко определяются самой структурой системы, степень внутреннего структурирования достаточно высока, прибавление или изъятие нескольких элементов может существенно повлиять на свойства системы в целом, а реакция на внешние воздействия главным образом детерминирована свойствами системы⁶⁹.

К сожалению, как общая теория права, так и отраслевые юридические науки в настоящее время страдают редукционизмом, то есть стремлением описания сложных систем с помощью описания каждого из их элементов, невзирая на появление в отечественной науке исследований по вопросам системного подхода в праве⁷⁰.

Данная работа посвящена системному анализу избирательной системы как правового института, то есть определенной целостности правовых норм. Для этого необходимо выделить его интегральные качества, определить, что является элементами и образуемыми ими подсистемами (компонентами) избирательной системы, обобщить структуру их взаимодействия, характеризующую интегральные свойства системы, а также определить общие функции избирательной системы и её место в системе более высокого уровня. Исследование последних двух вопросов и составляет предмет рассмотрения в следующем параграфе, на основе выводов из которого будет строиться дальнейший анализ составных частей избирательной системы.