1. Организация территориальных избирательных единиц – избирательных округов;

2. выдвижение кандидатов на выборные должности, связанные в том числе с порядком участия в выборах политических партий;

3. определение структуры и формы избирательного бюллетеня;

4. допуск кандидатов или избирательных объединений (политических партий) к участию в распределении мандатов, в том числе в части признания выборов действительными или недействительными в зависимости от такого участия;

5. распределение между кандидатами и избирательными объединениями, которые участвовали в выборах, мандатов (мест) в представительном органе в зависимости от итогов голосования;

6. организация повторного голосования (второго тура выборов);

7. замещение вакантных мандатов (мест) в представительном органе.

Классификация (типологизация) и описание избирательных систем должны строится на учете всех возможных модификаций каждого компонента избирательной системы, а не на политическом эффекте их применения.

Источниками закрепления норм избирательной системы служат конституции, органические и обычные законы.

Глава III. Содержание правового регулирования отношений, складывающихся в рамках избирательной системы

§ 1. Регулирование на уровне норм-принципов

Переходя к анализу законодательного механизма закрепления избирательной системы, необходимо следовать делению норм избирательной системы на виды, о котором шла речь в последнем параграфе предыдущей главы. Нормы избирательной системы делятся на нормы-принципы и нормы, регламентирующие отношениях в рамках избирательного процесса. Нормы-принципы, в свою очередь можно разделить на: (1) нормы-принципы организации и проведения выборов и (2) нормы-принципы избирательной системы.

Принципы организации и проведения выборов служат основой правового регулирования не только отношений избирательной системы, но и всего избирательного права. Как уже отмечалось выше (см. §1 Главы II), включение правового института в состав подотрасли права распространяет на него действие принципов и общих положений этой отрасли. Какие же принципы избирательного права служат для регулирования отношений избирательной системы?

Среди принципов организации и проведения выборов (и одновременно – принципов избирательного права) можно условно выделить две группы: (а) принципы предоставления и реализации субъективного избирательного права (это формула всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании) и (б) собственно принципы организации и проведения выборов¹⁹¹.

По поводу того, чтó следует включать в состав принципов организации и проведения выборов, уже высказывались позиции в российской научной литературе. Так С.Д.Князев отмечал, что "принципы избирательного права в их формально-правовом выражении вынужденно тяготеют к определению форм участия граждан в выборах и гарантий их избирательных прав"¹⁹². В связи с этим он отнес принцип участия граждан в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании к одному из принципов правовой регламентации и подготовки и проведения выборов, наряду с обязательностью, периодичностью, свободой, альтернативностью и допустимостью различных избирательных систем.

Из перечисленных принципов подготовки и проведения выборов многие отражаются в содержании избирательно-правовых норм, но не закрепляются нормативно – как упоминаемый С.Д.Князевым принцип допустимости различных избирательных систем. Хорошим примером нормативно не закрепленного принципа может служить и принцип альтернативности выборов. Он является одной из особенностей современного содержания правового регулирования выборов в России, в отличие от советского избирательного права. В составе последнего принцип безальтернативности низводился до уровня правовой нормы. В работах советских исследователей утверждалось, будто "выдвигать в каждом одномандатном округе одного кандидата – правовой обычай, который сложился в борьбе за укрепление представительных органов как выразителей воли народа"¹⁹³. Очевидно, что выявление подобных особенностей правового регулирования, растворенных в общей массе правовых норм, составляет одну из задач правовой науки для упрощения их законодательного закрепления и перехода в разряд нормативно установленных принципов подготовки и проведения выборов.

Поскольку автор настоящего исследования полагает необходимым включать в состав принципов подготовки и проведения выборов лишь нормативно закрепленные положения, к таким принципам можно отнести:

1) обязательную разумную периодичность проведения выборов;

2) свободный доступ всех политических партий и групп к участию выборах, в том числе к возможности выдвигать свои кандидатуры, иметь доступ к средствам массовой информации, свободно излагать свои взгляды, не опасаясь преследования;

3) отсутствие административных барьеров для избрания, то есть возможность быть избранным в случае необходимой поддержки избирателей и соблюдении закона;

4) отражение в результатах выборов действительных итогов голосования;

5) организация и проведение выборов независимыми органами;

6) осуществление избирательных процедур в атмосфере гласности и открытости.

Источником закрепления этих принципов служат в первую очередь международно-правовые акты (перечисленные выше – см. §4 предыдущей главы), однако многие из принципов закрепляются нормативно и в национальном законодательстве, в том числе на конституционном уровне.

Проблема классификации принципов избирательного права не раз освещалась в научной литературе. В работах отражалось деление этих принципов на основные (всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании) и дополнительные (пропорционального представительства, ответственности депутатов, проведения выборов избирательными комиссиями, равенства возможностей кандидатов)¹⁹⁴.

Было предложено также деление принципов на принципы активного избирательного права (всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании) и принципы пассивного избирательного права (всеобщего и равного избирательного права)¹⁹⁵.

Представляется, однако, что подобные классификации не имеют под собой необходимых теоретических оснований, поскольку не демонстрируют четкого критерия, на котором они базируются.

Из состава принципов подготовки и проведения выборов необходимо выделять принципы субъективного избирательного права. Эти принципы субъективного избирательного права относятся к избирательному праву объективному, а не субъективному, как можно было бы предположить, в силу того, что субъективное право (как правомочие) может предоставляться либо реализовываться на основании каких-то общих положений, но не содержать их в своем составе. Для избирательного же права принципы реализации субъективных избирательных прав носят характер основополагающих норм.

Выделение принципов субъективного избирательного права из числа принципов подготовки и проведения выборов необходимо прежде всего потому, что они непосредственно затрагивают право на участие в выборах и характер такого участия каждого отдельного гражданина. В силу этого обстоятельства указанные принципы служат основой наибольшего числа норм избирательного права, в том числе норм избирательной системы. Кроме того, выделение принципов субъективного избирательного права возможно по критерию регулирования отношений избирательной системы. Принципы подготовки и проведения выборов не находят своего отражения в нормах избирательной системы, чего нельзя сказать о принципах предоставления и реализации субъективного избирательного права.

Принцип всеобщего избирательного права определяет круг субъектов отношений избирательной системы, а также необходимость получения установленного минимального числа голосов для допуска к распределению мандатов, чтобы обеспечить по возможности учет максимально широкого круга выраженных мнений.

В соответствии с принципом равного избирательного права избирательные бюллетени во всех избирательных округах должны предоставлять одинаковые возможности для выражения избирателем своего мнения, а правила распределения мандатов по итогам голосования (избирательная формула) должны обеспечивать такое распределение в полном соответствии с поданными голосами и равным учетом каждого голоса.

Принцип прямого избирательного права оказывая наибольшее влияние на содержание правового регулирования отношений избирательной системы, устанавливает: (а) необходимую форму избирательного бюллетеня (с тем, чтобы избиратель голосовал непосредственно за кандидатов, претендующих на получение распределяемых мандатов) и (б) способы распределения мандатов (с тем, чтобы голос избирателя непосредственно учитывался при распределении мест).

Принцип тайного голосования не регламентирует отношений избирательной системы, поскольку относится к правилам процедуры голосования.

Источниками закрепления принципов субъективного избирательного права, как и других принципов организации и проведения выборов, служат международно-правовые акты, а также конституции, конституционные (органические) и обычные законы.

Международно-правовые акты прямо закрепляют принципы всеобщего и равного избирательного права для любых выборов¹⁹⁶ и принцип прямого избирательного права для выборов хотя бы одной из палат национального законодательного органа¹⁹⁷.

В статье 3 Конституции Французской Республики установлено, что голосование может быть прямым или косвенным (в настоящее время в соответствии со статьей 24 Конституции и статьей L1 Избирательного кодекса оно обязательно должно быть прямым для выборов депутатов Национального Собрания), но всегда является всеобщим и равным¹⁹⁸.

В Конституции Нидерландов установлено, что выборы обеих палат Генеральных Штатов должны проводится при тайном голосовании (статья 53), а члены нижней палаты избираются напрямую голландскими гражданами, достигшими 18 лет, за исключениями, установленными законом (статья 54).

"Конституция Соединенных Штатов прямо не оговаривает предоставление гражданам избирательных прав, однако многочисленные поправки к Конституции препятствуют ограничению всеобщего избирательного права. Всеобщее избирательное право в дальнейшем было подтверждено и в законодательных актах, а также в судебных решениях"¹⁹⁹. Среди таких судебных решений можно упомянуть дело Рейнолдс против Симса, где было на конституционном уровне закреплен принцип равного избирательного права²⁰⁰.

Конституция РФ устанавливает принципы всеобщего равного и прямого избирательного права только в отношении выборов Президента Российской Федерации (статья 81). Ссылка статьи 15 Конституции на международно-правовые акты как составную часть российской правовой системы, как полагают некоторые исследователи²⁰¹, вполне заменяет включение этих принципов непосредственно в текст Конституции. Значение конституционных этим принципам придается и в российской правовой литературе²⁰² и российском законодательстве²⁰³. Косвенно основанием к тому служит включение их в текст статьи 81 Конституции. Кроме того, значение конституционных им придал и Конституционный Суд РФ в ряде дел об оспаривании нормативных актов, регламентирующих вопросы избирательного процесса²⁰⁴.

2. Принципы избирательной системы регулируют отношения избирательной системы на уровне менее общем, нежели принципы подотрасли избирательного права, однако они охватывают все нормы избирательной системы, обеспечивая её организационное единство. Нормативно может либо закрепляться мажоритарный или пропорциональный принцип избирательной системы, либо дело не ограничивается указанием на пропорциональный или мажоритарный принцип, но указывается вид избирательной системы в рамках того или иного (мажоритарного или пропорционального) типа.

Примером первого случая служит уже упоминавшаяся Конституция Нидерландов, которая устанавливает, что члены обеих палат Генеральных Штатов избираются по пропорциональной системе²⁰⁵.

В качестве примера указания на вид избирательной системы можно привести статью L.123 Избирательного кодекса Франции, которая устанавливает, что депутаты Национального Собрания избираются по мажоритарной униноминальной (одномандатной) избирательной системе в два тура, в отличие от избрания в департаментах пяти или более сенаторов, выборы которых проводятся на основе пропорционального представительства с правилом наибольшей средней без применения панаширования и преференциального голосования (статья L.295)²⁰⁶.

В Ирландии законом о выборах парламента установлено, что голосование на выборах в Дэйл Эйрейн производится на основе принципа пропорционального представительства при том, что каждый избиратель имеет один передаваемый голос²⁰⁷.

В Российской Федерации Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (статья 3) представлены сразу два примера: пунктом 2 регламентируется, что 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам, а пунктом 3 – что другие 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками²⁰⁸.

При анализе этих законодательных формулировок перед нами встает несколько проблем юридико-технического свойства: (1) цели использования нормы-принципа как законодательного средства регулирования отношений избирательной системы, (2) степени подробности такого принципиального регулирования, а при указании на характер избирательной системы и (3) типологизации избирательных систем.

Целью закрепления нормы-принципа, очевидно, может служить применение её в случае возникновения спорной ситуации или неясности более конкретных норм для непосредственного регулирования отношений или для толкования более конкретных правил. Насколько оправданно использование принципа именно для избирательных систем?

Стремление закрепить в качестве общего принципа тип избирательной формулы (мажоритарной либо пропорциональной) диктуется не сколько объективной необходимостью, вытекающей из характера и средств законодательного регулирования избирательной системы, сколько желанием поставить точку в спорах по поводу того, какую избирательную систему следует применять. Эти споры, как правило, сводятся к тому, принять пропорциональную или мажоритарную избирательную систему и не касаются обсуждения деталей каждой из них, считая эти детали не столь значимыми²⁰⁹. В правовых же целях такое закрепление имеет мало смысла, поскольку не носит достаточно определенного характера, а лишь определяет общий характер, самое общее направление правового регулирования избирательной системы.

Степень подробности законодательного указания на свойства избирательной системы определяется типом избирательной системы. Непосредственное регулирование некоторых компонентов избирательной системы, как будет показано ниже, может отсутствовать. Его заменяет регулирование нормами-принципами. Следовательно, принцип должен быть определенным до такой степени, чтобы из него можно было вывести, хотя бы в общих чертах, характер каждого отдельного компонента избирательной системы. Это, впрочем, не следует понимать как необязательность конкретного правового регулирования.

Проблема обозначения типа избирательной системы теснейшим образом связана с классификацией избирательных систем, о которой уже шла речь выше (§3 Главы II).

Обычно используемое деление избирательных систем на типы и виды не достаточно последовательно. Вот какова обычная классификация избирательных систем в зарубежной научной литературе: (см. след. стр.)

1. МАЖОРИТАРНЫЕ СИСТЕМЫ210

А. Относительного большинства (система "первого, оказавшегося избранным")

Одномандатные избирательные округа

Многомандатные избирательные округа

(голосование блоком)

Б. Абсолютного большинства

1) одномандатные избирательные округа

А) с использованием второго тура голосования

Б) альтернативное голосование

(с использованием преференций)

2) многомандатные избирательные округа

А) с использованием второго тура голосования

Б) альтернативное голосование

(с использованием преференций)

2. ПОЛУПРОПОРЦИОНАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ

А. Ограниченное голосование

Б. Единственный непередаваемый голос

В. Кумулятивное голосование

3. ПРОПОРЦИОНАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ

А. Партийный список

1) без выбора между кандидатами

2) выбор ограничивается одним кандидатом в пределах списка

3) выбор распространяется более чем на одного кандидата в пределах списка

4) свобода выбора кандидатов из разных списков (панаширование)

Б. Совместное использование мажоритарной и пропорциональной систем

В. Единственный передаваемый голос.

Схема 3. Классификация избирательных систем²¹¹

Как видно из представленной схемы, критерием деления избирательных систем на типы (первый, самый общий уровень) служит характер избирательной формулы, на втором уровне критерием выступает: для мажоритарных избирательных систем – условия допуска к распределению мандатов, а для полупропорциональных и пропорциональных – структура избирательного бюллетеня. На третьем уровне для мажоритарных систем критерием является характер избирательных округов, а для пропорциональных – снова структура избирательного бюллетеня.

Такая классификация основывается на типологизации наиболее распространенных в мировой практике избирательных систем, однако не учитывает некоторые возможные варианты, например, систему одобрения (с соответствующей структурой избирательного бюллетеня) или иные типы пропорциональной избирательной формулы.

Вместе с тем нельзя не отметить того обстоятельства, что данные терминологические обозначения избирательных систем уже устоялись не только в правовой науке, но даже – как это видно из приведенных выше примеров – в законодательной практике.

Не изменяя традиции, в порядке предложений по совершенствованию законодательной техники диссертант считает необходимым при закреплении в качестве принципа вида избирательной системы указывать на характер всех основных её компонентов, дабы исключить возможную неопределенность. Нет, однако, необходимости указывать: [1] характер избирательных округов, [2] характер выдвижения кандидатов, [3] характер замещения вакантных мандатов. Однако за этим изъятиями должны упоминаться все прочие компоненты и указываться характер (вид) каждого из них.

Примером достаточно полного закрепления могут служить приведенные формулировки, указывающие на вид избирательной системы для выборов Национального Собрания Франции ("мажоритарная избирательная система в два тура"), поскольку указание на тип избирательной системы является вполне определенным.

Примером неудачной формулировки может служить статья 37 Закона о выборах в Дэйл Эйрейн ("на основе принципа пропорционального представительства, при том, что каждый избиратель имеет один передаваемый голос"), где не указан вид пропорциональной избирательной формулы. Другой пример – пункт 2 статьи 3 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", где указывается только на один компонент избирательной системы (одномандатные избирательные округа). По этому компоненту, правда, можно установить характер избирательной формулы, но нельзя определить характер иных значимых компонентов.

В заключение настоящего параграфа хотелось бы вернуться к принципу допустимости различных избирательных систем, выделяемых в качестве одного из принципов российского избирательного права С.Д.Князевым²¹². На рассмотрении этого принципа следует заострить особое внимание. Во-первых, не будучи закрепленным в законодательстве, этот принцип не отвечает в полной мере признакам правового принципа отрасли, которые были изложены нами ранее. Во-вторых, в случае понимания его как избирательно-правовой особенности правого регулирования, мы вынуждены придти к выводу, что такая особенность в рамках действующего российского избирательного законодательства не обнаруживается. Установление рамок правового регулирования каждого элемента избирательной системы в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не позволяет ни федеральному законодателю в рамках закона, регулирующего выборы в Государственную Думу, ни законодателям субъектов РФ при определении порядка выборов в их законодательные органы быть свободными в выборе той или иной избирательной системы.

По нашему мнению, такая ситуация не согласуется с положениями действующей Конституции РФ. Статья 96 (часть 2) Конституции упоминает лишь один закон, устанавливающий порядок формирования Государственной Думы и не предусматривает ограничений правого регулирования этого порядка другими федеральными законами, носящими рамочный характер. Федеральный законодатель остается свободным в определении избирательной системы для выборов депутатов Государственной Думы.

По отношению к ограничению законодателя субъекта РФ такая ситуация также является недопустимой, поскольку неоправданно ограничивает самостоятельность субъектов в вопросах формирования и функционирования их органов государственной власти. Кроме того, очевидно, что федеральный законодатель и не стремился ограничивать законодательное усмотрение субъектов РФ в этом вопросе. Такой вывод можно сделать из того факта, что действующая редакция Федерального закона требует в обязательном порядке распределения не менее ½ мест в представительном органе между партийными списками пропорционально полученным голосам. Это ограничение является единственным. Из положений статьи 11 Федерального закона следует, что в субъекте РФ должны приниматься законы, регулирующие особенности формирования региональных органов государственной власти и, вероятно, используемые при этом избирательные системы.

В целом правовая природа норм избирательной системы не позволяет ограничивать или умалить избирательные права граждан. Различные избирательные системы в равной степени соответствуют Конституции РФ и закрепленным в ней правам российских граждан. Такая позиция была высказана в одном из Постановлений Конституционного суда РФ²¹³. Следовательно, никаких оснований для ограничения федеральным законом прав законодателя на установление типа используемой избирательной системы в Конституции не усматривается.

Какие именно ограничения на использование избирательных систем при определении порядка формирования Государственной думы и представительных органов власти субъектов РФ установлены в Федеральном законе, будет рассмотрено при подробном анализе правовых норм в соответствии с компонентной структурой избирательной системы в следующем параграфе.