§ 4. Элементы избирательной системы

Рассмотрев компонентную структуру избирательной системы, необходимо перейти на следующий уровень - к анализу элементов избирательной системы. Такими элементами являются правовые нормы, регламентирующие отношения в рамках избирательной системы.

Как уже отмечалось выше, в рамках одной системы возможно выделение структур по различным критериям. Подвергая анализу элементы избирательной системы с точки зрения характера содержащихся в них правовых предписаний, можно выделить три группы элементов: (1) принципы организации и проведения выборов (далее – первый уровень), (2) принципы организации избирательной системы (далее – второй уровень), и (3) нормы, регламентирующие частные вопросы избирательного процесса (далее – третий уровень).

Подробному описанию и анализу норм с точки зрения их содержания между собой посвящена следующая глава. В рамках данного параграфа целесообразно рассмотреть только специфические особенности этих норм и дать им общую характеристику.

Как отмечается в научной литературе, своеобразие избирательно-правовых норм состоит в [1] предмете регулирования, [2] источниках закрепления этих норм и [3] характере содержания, то есть особенностей закрепляемых ими прав и обязанностей участников избирательных правоотношений¹⁷⁸.

Предметом регулирования норм избирательной системы являются отношения, анализ которых был представлен выше, во втором параграфе настоящей главы.

Источниками закрепления норм избирательной системы служат конституции, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, конституционные (органические законы) и обычные законы. Спорным остается отнесение к источникам избирательно-правовых норм решений судебных органов, в том числе органов конституционной юстиции.

В конституциях избирательные системы обычно регламентируются на первом, а иногда и на втором уровне. Так в Конституции Украины (статья 71) закрепляется, что выборы осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании¹⁷⁹; Конституция Нидерландов (статья 53) устанавливает, что члены обеих палат Генеральных штатов избираются по пропорциональной системе¹⁸⁰.

Международные правовые акты либо содержат общие принципы проведения выборов, либо предметно регулируют общие вопросы избирательного процесса; и в том, и в другом случае они содержат лишь регламентацию первого уровня.

Общие принципы проведения выборов установлены во Всеобщей декларации прав человека (ст.21)¹⁸¹, в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст.25)¹⁸², в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (протокол 1, ст.3, 1952 год)¹⁸³, в Итоговом документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 5-29 июня 1990 года (п.7). Актом, осуществляющим регулирование непосредственно в данной области является Декларация о критериях свободных и честных выборов¹⁸⁴.

Наряду с международными договорами избирательные отношения могут стать предметом регулирования внутригосударственных договоров, как правило, принимаемых в федеративных государствах между субъектами или между субъектами и федеральным центром¹⁸⁵.

Конституционные (органические) законы отличаются от иных законодательных актов по своей юридической силе: они обладают большей силой, чем обычные законы, но меньшей, чем конституции. Как правило, такие законы дополняют конституцию или принимаются на основе её отсылочных норм. Важность отношений, связанных с выборами органов публичной власти, и в то же время необходимость подробного законодательного регулирования в большом объеме ведет к практике включения норм избирательного права, и в том числе норм избирательной системы, в органические законы. Например, порядок выборов палат парламента Франции регламентируется, как это указано в Конституции Французской республики (ст.25), органическим законом¹⁸⁶. В Российской Федерации порядок выборов Государственной Думы Федерального Собрания регулируется обычным федеральным законом, однако ссылка на этот закон включена в текст Конституции (ст.96).

Обычные законы, как и конституционные (органические) законы, регулируют отношения избирательной системы на первом, втором и третьем уровне, устанавливая общие принципы избирательной системы, а также закрепляя нормы, регламентирующие вопросы избирательного процесса. Именно законы являются основными источниками закрепления норм избирательной системы, на что указывал Конституционный Суд РФ¹⁸⁷.

Иные источники закрепления правовых норм источниками правового регулирования избирательной системы, по нашему мнению, не являются. Подзаконные нормативно-правовые акты, в том числе нормативные акты органов, осуществляющих подготовку и проведение выборов, если они наделены правом издания таких актов, безусловно, являются источниками избирательного права, но не содержат норм избирательной системы, поскольку особое значение этих норм требует их обязательного законодательного закрепления.

В отношении решений судебных органов, прежде всего органов конституционной юстиции, в том числе Европейского Суда по правам человека, мы придерживаемся точки зрения, которая не разделяется большинством современных юристов: эти решения источником права не являются. Имеющие значение для правоприменительной практики толкования норм конституционных или международных актов, они не создают нового правового регулирования, а лишь определяют содержание и смысл уже существующего¹⁸⁸.

Многие из норм избирательной системы носят характер норм-принципов, то есть норм, которые закрепляют основные начала и направления, общий смысл и характер правового регулирования.

В литературе можно обнаружить мнение, что правовые принципы, закрепленные в законе, "не создают непосредственно прав и обязанностей, но указывают принципиальное направление правового регулирования", представляя собой отражение социокультурных ценностей правовой идеологии и правовой политики государства¹⁸⁹. Действию этих норм, таким образом, придается косвенный, опосредованный характер, они находят воплощение в иных нормах и могут быть реализованы только в тех пределах, которые установлены этими опосредующими нормами.

Мы разделяем позицию, согласно которой принципами права могут считаться только нормативно закрепленные положения; однако мы убеждены, что характер этих положений определяется всей системой правовых норм и не зависит от воли законодателя. Принципы являются составной частью объективированной материи права, изначально растворены в ней, пронизывают и задают её содержание. Вся система правовых норм ориентирована на воплощение принципов в регулировании отношений; их наличие позволяет обеспечивать полноту правопорядка в целом при возможных пробелах в законе. Принципы определяют смысл более конкретных норм, позволяют осуществлять их толкование¹⁹⁰. Лишь комплексное регулирование, осуществляемое как нормами-принципами, так и нормами, определяющими порядок осуществления избирательных процедур, позволяет реализовать полный объем правового регулирования.

Другие нормы, помимо норм-принципов, непосредственно регулируют права и обязанности в рамках отношений избирательной системы. Некоторые из них, прежде всего связанные с избирательной формулой, носят математический характер и выражаются математическими формулами. Отношения, регулируемые такими нормами, сводятся к непосредственному распределению мандатов, обязанной стороной их является избирательная комиссия, которая должна произвести необходимые расчеты и совершить иные действия по распределению мандатов, а управомочены требовать от нее совершения таких действий избиратели, кандидаты и иные участники этих отношений.

Специфика норм-принципов заключается в том, что они, в отличие от иных норм избирательной системы, не входят в какой-либо компонент избирательной системы, но определяют содержание правового регулирования более конкретными нормами в составе компонентов избирательной системы.

Нормы, регламентирующие отношения избирательной системы в процессе подготовки и проведения выборов, непосредственно образуют компонентную структуру избирательной системы. Рассмотрению содержания этих норм, а также норм-принципов посвящена следующая глава.

Изложенное в настоящей главе позволяет сделать следующие выводы.

Избирательное право является подотраслью конституционного права, систему которой составляют правовые институты, не подразделяемые на Общую и Особенную части. Одним из институтов избирательного права является избирательная система.

Предмет избирательной системы – это отношения, возникающие по поводу определения персонального состава представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, формируемого в результате выборов.

Метод избирательного права, а следовательно, и избирательной системы, отличается следующими особенностями.

Во-первых, это обусловленное публично-правовой природой избирательных правоотношений заранее установленное императивное закрепление прав и обязанностей сторон этих правоотношений.

Во-вторых, это [a] обязательное возникновение правоотношений с определенной периодичностью, обычно именуемой избирательным циклом, и [b] свободная и добровольная реализация некоторыми субъектами избирательных правоотношений (в частности, гражданами и избирательными объединениями или политическими партиями) принадлежащих им субъективных прав.

В-третьих, это применение санкций, [a] специфических по своему характеру, – лишающих субъект избирательных правоотношений его правого статуса (в случае отмены регистрации кандидата) и [b] реализуемых как в рамках избирательных охранительных правоотношений (в виде конституционно-правовой ответственности), так и в рамках специальных административных или уголовных правоотношений.

Правоотношения, регулируемые нормами избирательной системы, отличаются следующими особенностями: субъекты правоотношений избирательной системы – граждане, общественные объединения и государственные органы; объект этих отношений – мандаты (места) в представительном органе; особенностями их формы является то, что они могут существовать только в правовой форме, могут быть абсолютными, но чаще являются относительными, частично носят процедурный характер.

Элементами избирательной системы являются правовые нормы. Структура избирательной системы, выделяемая по содержанию регулируемых отношений, состоит из следующих компонентов – групп норм, каждая из которых объединена общей функцией, в рамках функций, выполняемых избирательной системой в целом: