Глава 3 Бюджет как основное звено системы финансов

После изучения материалов этой главы вы сможете:

• определить содержание понятий «бюджет», «бюджетный план», «бюджетный фонд»;

• дать характеристику роли бюджета в перераспределении ВНП, развитии экономики и социальной сферы; перечислить функции бюджета, пояснить их содержание;

• охарактеризовать структуру бюджетной системы РФ, назвать принципы ее построения и организации бюджетного процесса;

• проанализировать структуру и динамику доходов и расходов федераль­ного бюджета, а также территориальных и местных бюджетов;

• дать определение бюджетного федерализма и изложить его принципы;

• перечислить состав и определить социально-экономическое значение государственных внебюджетных фондов.

3.1. Содержание бюджета и его роль в социально-экономическом развитии государства

В настоящее время роль бюджета в развитии экономики и социальной сферы страны существенно возрастает. На бюджетную систему возлага­ются ответственные задачи по регулированию темпов и пропорций эконо­мического развития, финансированию национальных проектов и целевых программ, обеспечению приоритетов экономической и финансовой по­литики. На практике разрабатываются и реализуются новые подходы к бюджетному процессу — с акцентом на результативность использования бюджетных средств. Такая значимость бюджета как важнейшего финан­сового документа страны предопределяет необходимость четких терми­нологических трактовок в определении его современного содержания и выполняемых им функций.

Термин «бюджет» в экономической литературе одновременно исполь­зуется для определения различных понятий: «основной централизованный фонд денежных средств»'; «по экономической сущности — денежные отношения, складывающиеся у органов государственной власти и мест­ного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично — и национального богатства) в связи с необходимостью удовлетворения экономических, социальных и политических интересов общества и его граждан. Как сово­купность объективно обусловленных денежных отношений бюджет — это экономическая категория, имеющая различные организационно-правовые формы проявления»²; «основной финансовый план государства»³; «...сово­купность... денежных отношений... как основной финансовый план... как важнейший финансовый регулятор...»⁴.

Таким образом, в данном случае часто не соблюдается правило фор­мальной логики — придание каждому рассматриваемому объекту (отно­шению, предмету, документу) своего собственного, только ему присущего определения и, соответственно, термина. При этом ни один из авторов не называет, например, «финансами» одновременно и финансовый документ и финансовые ресурсы. Определяющая роль бюджета в социально-эко­номическом развитии страны предполагает, повторим, необходимость строго аргументированной характеристики его содержания. Сложность выяснения этого понятия обусловлена прежде всего тем, что данный термин, как это уже было показано, употребляется для обозначения раз­личных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокупность особой сферы финансовых отношений, обусловленной существованием основного централизованного денежного фонда страны. Другое же связано с формой практической реализации бюджетных отношений, законодатель­ным оформлением соответствующего финансового документа, а потому относится к надстроечным отношениям⁵.

Авторы настоящего учебника достаточно логичной считают следую­щую схему:

I Бюджет Бюджет Бюджет

_{I I I}

отношения документ денежный фонд

^! _{I ! !}

II Финансы Финансовый Финансовые

план ресурсы

Если следовать правилу, сформулированному выше, то бюджетом не следует называть документ, так как для последнего уже с давних пор ис­пользовали следующие термины: «роспись государственных доходов и расходов», «государственная роспись», «смета доходов и расходов госу­дарства», «баланс доходов и расходов» и др. Правильнее было бы называть этот документ «бюджетный план», в котором бюджет как система денеж­ных отношений выражен количественно. Следовательно, составляется, рассматривается, утверждается и исполняется именно бюджетный план, важнейший финансовый документ страны.

В процессе исполнения бюджетного плана образуется и используется бюджетный фонд — основной государственный централизованный денеж­ный фодд. По этому вопросу существуют и другие мнения. Например, в учебнике «Финансы» под ред. А. Г. Грязновой и Е. В. Маркиной написано; «После образования Российской Федерации в условиях разделения едино­го бюджетного фонда по уровням власти правомернее говорить о том, что бюджетные отношения материализуются не в едином централизованном фонде, а в совокупности фондов денежных средств, формируемых органами государственной власти и органами местного самоуправления»¹. Мы не можем разделить эту точку зрения полностью, так как Минфин России, прогнозируя пути и возможности решения экономических и социальных задач государства, оперирует и основывается на параметрах не только фе­дерального, но во многом и консолидированного бюджета РФ, где сводятся воедино все бюджетные ресурсы страны и представлены направления их использования.

Итак, соблюдение единого методологического подхода к определению бюджета можно проиллюстрировать следующей схемой, где трем понятиям соответствуют три термина¹:

I Финансы

Финансовый план Финансовые

ресурсы

₁

II Бюджет

Бюджетный план Бюджетный

фонд

Сущность любой экономической категории, в том числе и бюджета, про­является в ее функциях. Вопрос о функциях бюджета на протяжении многих лет является дискуссионным. Разные авторы предлагают и обосновывают свою точку зрения. Так, в Финансово-кредитном энциклопедическом словаре под ред. А.Г.Трязновой говорится: «...бюджету как экономической категории присущи две функции —распределительная (перераспределение денежных доходов между разными сферами деятельности, подразделения­ми общественного производства, уровнями государственного управления, социальными слоями общества и т.д.) и контрольная (сигнализация обо всех отклонениях в движении бюджетных средств)»². Ряд авторов в своих работах выделяют стабилизационную, регулирующую, стимулирующую, воспроизводственную, организационную, социальную и другие функции. Очевидно, что у каждого из них находятся весомые аргументы по обоснова­нию высказанной позиции. Представим нашу точку зрения, наиболее тесно увязывающую, как мы полагаем, категории «финансы» и «бюджет».

Поскольку бюджет является важнейшей финансовой категорией, то он выполняет функции, присущие финансам: / 1) образования бюджетного фонда (бюджетные доходы); I 2) использования бюджетного фонда (бюджетные расходы); 1 3) контрольную¹.

Первую функцию бюджета выполняют бюджетные доходы, включаю­щие налоги, доходы от государственной и муниципальной собствё~нности~ эмиссии бумажных денег и др. При этом бюджетный фонд формируется за счеТдоходов хозяйствующих субъектов (участников процесса обще­ственного производства — юридических и физических лиц), полученных в результате первичного распределения чистого национального продукта; заработной платы рабочих и служащих; доходов лиц, работающих не по найму; предпринимательской прибыли (в сфере промышленности, тор­говли и других отраслей); ренты и др.

Структура бюджетных доходов непостоянна, она зависит от конкретных экономических условий на каждом этатге^а?вития: страны. Ее изменение" отражают явления, связанные с динамикой экономических процессов. Например, и.яменение_соотнотения между налогами^праймами в сторо­ну увеличения доли последних свидетельствует о спаде производства, в том ч^сде^ изменен!р1ч:оотяошения"уеждудод:ребленцем и накоплением

в ооТцествё². ~^ ^г=^~-\^^.<"^'~

„Вторая функция бюджета связана с конкретными целевыми бюджет­ными^^гоас:шддм11Д]ос5циргд^во₁_вь1ступая как анТшсугшый хоз^ист^~Ю1Ц1»Т' субъект^учитывает экономические интересы других участников воспро­изводственного процесса, в связи с чем бюджетные расходы охватывают практически секторы экономики и упр_авления. Потребность в соблюдении ' макроэкономических пропорций предполагает необходимость регулирова-ния объемов бюджетного фишшглфования отдельных отраслей, социаль-ной сферы, экономических регионов^административно-территориальных образований^ агаельныххозяйствующих субъектов различных форм ■Собственности. Структура бюджетных расходов подвержена еще более частым изменениям, чем бюджетных доходов.

Третья функция бюджета предполагает создание условий для про­ведения контроля. Контрольная функция обусловливает возможность эффективного воздействия государства на экономические процессы. Принтом контроль и контрольная" функция — не идентичные (хотя и ~" взаимосвязанные) понятия. Первое выражает одну из важных сторон де-

ятельности финансовых органов, второе — присущее финансам свойство, создающее объективную основу для осуществления контроля¹.

Бюджет, реализуя возлагаемые на него функции, выполняет важную экономическую, социальную и политическую роль. Финансируя из оюдр " "жётного фонда национальные проекты, развитиеГинфраструктуры, при­оритетные отрасли хозяйства, государство тем самым оказывает влияние на перераспределение национального дохода между сферами экономики и населением. Часть доходов более прибыльных отраслей направляется в отрасли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство). Финансируя^а^чет^бюджЁТНого фонда учреждения и организации социальной сферы, государство способствует воспроиз­водству «человеческого» капитала, решению других социально значимых задач, в частности демографической проблемы. Через бюджет перерас-пр^дрляюугя ттпходы между федеральным уровнем и субъектами РФ, а в последних — между региональными и местными бтпяжетями ""^Стратегические задачи государства по развитию экономики и соци­альной сферы находят отражение в бюджетной политике². При ее фор­мировании государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности, приоритетности решения соци­альных задач. Предсказуемость бюджетной политики — важный фактор общей макроэкономической устойчивости. На среднесрочную перспективу к основным задачам отнесено финансирование в рамках бюджетных целе­вых программ образования, здравоохранения, науки, сельского хозяйства, ^решение вопросов демографии. Распоряжением Правительства РФ_^т 19 января 2006 г. № 38-р утвержде^^а^Д^^р^рамма социально экономиче-с1саго^а^витНя Российскби~Федерации на среднесротщюперспекттау (2006—2008 годы), где названные задачи нашли свое отражение. Рас-поражением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах, реализуется постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению ре­зультативности бюджетных расходов», приняты другие важные документы, направленные на совершенствование бюджетных процедур и результатив­ность использования бюджетных средств.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2007 году» провозглашаются следующие основные задачи бюджетной политики на 2007 г. и на среднесрочную перспективу.

1. Обеспечение сбалансированности бюджетной системы в долгосроч­ном периоде.

2. Продолжение политики аккумулирования «конъюнктурных» до­ходов бюджета в Стабилизационном фонде РФ.

3. Достижение роста результативности бюджетных расходов. Рас­ходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом.

4. Повышение роли среднесрочного бюджетного планирования.

5. Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности глав­ных распорядителей бюджетных средств.

6. Обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государ­ственных и муниципальных нужд.

7. Совершенствование управления государственной собственностью.

8. Неукоснительное соблюдение законодательно определенных сроков установления регулируемых тарифов на услуги организаций жилищно-коммунального комплекса и естественных монополий.

9. Реорганизация и увеличение капитализации специализированных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования крупных инвестиционных проектов.

Итак, бюджетная политика должна формироваться исходя из необ­ходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социаль­ной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

Понимание значимости бюджета в решении поставленных задач пред­определило необходимость совершенствования правового обеспечения порядка его составления, рассмотрения, утверждения и исполнения. В Государственной Думе обсуждается и готовится к принятию новая редак­ция Бюджетного кодекса РФ — фундаментального правового акта, регла­ментирующего бюджетный процесс. Следует также отметить очевидный рост внимания к разработке и развитию теоретических основ бюджета и бюджетного процесса, обобщению и анализу зарубежного опыта в этой сфере. Системное решение методологических и прикладных вопросов бюджета будет способствовать повышению эффективности функциони­рования финансовой системы государства, ее более тонкой настройки к рыночным условиям и влиянию внешнеэкономических условий.

Таким образом, бюджет необходим для обеспечения объективных по­требностей в денежном фонде, служащим для выполнения экономических, социальных и политических задач государства. Значимость бюджета в

макроэкономическом регулировании предполагает проявление особого внимания к реализации принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ, регламентированных Бюджетным кодексом РФ, о чем речь пойдет в следующем параграфе учебника.