1.5. Понятие прокурорского надзора

Термин «прокурорский надзор» в современной литературе используется в нескольких смыслах. Во-первых, этим термином обозначается одна из основных функций современной российской прокуратуры. Во-вторых, некоторые ученые под ним понимают отдельную самостоятельную отрасль права. Наконец, понятие «прокурорский надзор» означает отрасль юридической науки и учебную дисциплину.

Прокурорский надзор является отдельным направлением государственной деятельности, представляющим собой одну из форм реализации правоохранительной функции, стоящей перед государством в целом. Содержанием прокурорского надзора является так называемая надзорная деятельность, заключающаяся в осуществлении прокуратурой от имени РФ наблюдения за соблюдением Конституции РФ, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, а также единообразным и точным исполнением законов, действующих на территории РФ. Данный вид государственной деятельности имеет ряд признаков:

1. Осуществляется исключительно прокуратурой от имени государства на всей ее территории РФ.

2. Имеет свой предмет – осуществление надзора за проведением в жизнь требований, содержащихся в Конституции РФ, и законах, действующих на территории РФ.

3. Основной формой его осуществления является надзор, т.е. «наблюдение за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности, привлечению виновных к надлежащей ответственности»³².

4. Основным методом осуществления прокурорского надзора является проверка исполнения требований, содержащихся в Конституции РФ и законах, действующих на территории РФ, государственными и негосударственными органами и учреждениями.

5. Ему присущи своеобразные правовые средства реализации: вынесение актов прокурорского реагирования; проведение различных проверок; осуществление прокурорских полномочий, основанных на государственном принуждении (например, принудительные приводы, изъятие документов, использование помощи сотрудников милиции); привлечение к ответственности за неисполнение прокурорских решений (к примеру, ст. 17.7 КоАП устанавливает, что умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет административную ответственность).

6. Он распространяется на деятельность всех федеральных отраслевых органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц, органов управления коммерческих и некоммерческих организаций.

7. Осуществление данного вида государственной деятельности имеет исключительно правовой аспект, т.е. всегда влечет за собой правовые последствия (устранение нарушения закона, привлечение виновного к ответственности, отмену и приостановление действия незаконного акта и т.п.).

Некоторые ученые под понятием «прокурорский надзор» подразумевают отдельную отрасль российского права.³³ В литературе она именуется «прокурорско-надзорным правом»³⁴ или «прокурорским правом»³⁵. По их мнению, прокурорский надзор как совокупность правоотношений обладает достаточными признаками для признания его самостоятельной отраслью российского права, а именно: отдельным предметом и методом правового регулирования. К числу сторонников признания прокурорского надзора отдельной отраслью права относятся такие ученые, как С.Г. Березовская, В.Н. Галузо, В.К. Звирбуль, И.И. Мартинович, М.Н. Маршунов, В.Г. Мелкумов, В.С. Тадевосян и др.

По их мнению, предмет прокурорского надзора как отдельной отрасли права составляет определенная область общественных отношений, складывающихся в ходе осуществления надзорной деятельности, и отличающаяся от отношений, являющихся предметом других отраслей права³⁶. Иногда предметом считают деятельность прокуратуры как совокупность общественных отношений³⁷. В последнем случае общественные отношения, складывающиеся в ходе прокурорского надзора, не исчерпывают предмета правового регулирования прокурорского права, а составляют лишь его часть. Прокурорское право, считают они, обладает специальным – субординационным методом правового регулирования, заключающимся в позитивном и негативном обязывании участников прокурорских правоотношений, а также принадлежностью прокуратуры как участника этих отношений к публичным органам. По своему характеру оно является комплексной отраслью права, тесно взаимосвязанной с другими отраслями российского права.

Противники признания прокурорского надзора в качестве отдельной отрасли права опровергают данные аргументы, указывая, что, во-первых, он не обладает самостоятельным предметом и методом правового регулирования. Общественные отношения, якобы составляющие его предмет, в действительности принадлежат другим отраслям права. К примеру, конституционное право определяет место прокуратуры в системе органов государственной власти; процессуальные отрасли – полномочия прокурора как участника различных видов судопроизводств; административное, уголовно-исполнительное и иные материальные отрасли права – прочие правовые возможности прокурора. Соответственно, те или иные отношения определяют и метод правового регулирования. Во-вторых, признание прокурорского надзора самостоятельной отраслью права является искусственным, т.е. в его основу кладется только одна сторона деятельности прокуратуры – надзор, при этом, игнорируются другие аспекты и направления прокурорской деятельности. Определить прокурорское право в качестве комплексной отрасли также довольно сложно, т.к. у него затруднительно выделить какую-либо первичную, основную отрасль права. Среди противников признания прокурорского надзора отдельной отраслью права можно назвать имена таких видных ученых, как С.С. Алексеев, А.Я. Вышинский, О.С. Иоффе, М.С. Строгович и др.

На наш взгляд, вопрос о существовании отдельной отрасли прокурорского права разъяснил проф. А.Ф. Смирнов: «В 70-е годы прошлого столетия аргументировалась точка зрения точка зрения о существовании самостоятельной прокурорско-надзорной отрасли права. Представляется, что сейчас достаточно трудно найти какие-либо доказательства существования самостоятельной отрасли прокурорско-надзорного права. Аргументированных современных научных исследований на эту тему нет. Оставаться на прежних позициях тоже невозможно»³⁸.

Прокурорский надзор как самостоятельная научная дисциплина сформировалась в 50-х годах прошлого столетия. Становление и развитие науки прокурорского надзора связано с именами таких видных теоретиков прокурорского надзора, как С. Г. Березовская, А.Д. Берензон, В.К. Звирбуль, А.Ф. Козлов, М.П. Маляров, В.Г. Мелкумов, В.М. Савицкий и многие другие.

Прокурорский надзор как отрасль юридической науки представляет собой совокупность знаний о социальных закономерностях, обусловливающих возникновение и дальнейшее развитие законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры по осуществлению надзорной деятельности, формах, средствах и методах ее осуществления. Наука систематизирует и излагает знания о прокурорском надзоре, объясняет процессы и явления, возникающие в ходе прокурорской деятельности, занимает прогнозированием развития прокурорского надзора.

Прокурорский надзор является самостоятельной юридической научной дисциплиной, имеющей свой строго очерченный предмет исследования - прокурорскую деятельность как отдельную форму государственной деятельности, выполняемую самостоятельной системой государственных органов – прокуратурой РФ.³⁹ Система научных знаний о прокурорском надзоре включает в себя общую и особенную части. Прокурорский надзор как отрасль науки активно использует различные методы исследования – правовые, социологические, науки управления и иные. Среди правовых методов превалирующее положение занимают такие, как формально-юридический, сравнительно- и историко-правовой.

Значение науки прокурорского надзора заключается в выработке теоретического обеспечения прокурорской деятельности, оказании научной и методической помощи прокурорским работникам в повышении эффективности осуществления возложенных на прокуратуру функций.

Прокурорский надзор можно рассматривать как учебную дисциплину. Как учебная дисциплина прокурорский надзор является частью образовательных программ высших и средних юридических учебных заведений, имеет свою систему, предмет и методы познания.

Для определения предмета курса существуют традиционно два подхода: функциональный и институциональный. Функциональный подход предполагает изучение содержание деятельности прокуратуры, т.е. основные направления деятельности, функции, компетенцию, полномочия отдельных прокурорских работников и т.п. Институциональный подход рассматривает прокуратуру как систему органов, определяет ее место в системе других государственных органов, предполагает изучение возникновения и развития отечественного института прокуратуры, а также органов прокуратуры зарубежных стран. Современная учебная дисциплина «Прокурорский надзор в РФ» основывается на обоих методах.

Предмет курса «Прокурорский надзор» включает в себя:

1. изучение правовых норм, регулирующих деятельность прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора, определяющих принципы деятельности, функции и задачи прокуратуры;

2. изучение системы и структуры современных органов прокуратуры;

3. изучения возникновения и развития отечественного института прокуратуры;

4. основные теоретические положения науки прокурорского надзора;

5. ознакомление студентов с практической деятельностью прокуратуры.

Помимо предмета курса также принято выделять его методологическую базу, представляющие собой правовые, нравственные и теоретические основы деятельности прокуратуры

Система курса делится на общую и особенную части.

В общей части, как правило, изучаются:

1. содержание общественных отношений, возникающих в процессе прокурорской деятельности;

2. содержание норм права, регулирующих эти отношений;

3. сущность и принципы прокурорского надзора, его место в системе форм государственной деятельности и в системе права;

4. структура и система органов прокуратуры;

5. специфика прав и обязанностей прокуроров;

6. история возникновения и развития прокуратуры;

7. а также многие другие вопросы.

В особенной части рассматриваются вопросы осуществления прокурорского надзора в отдельных отраслях; изучается деятельность органов специализированных прокуратур; показываются особенности прокурорского надзора на отдельных участках (например, надзор за исполнением законов о несовершеннолетних); раскрывается специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений и иные вопросы.