18.3. Оспаривание прокурором правомерности правовых актов в арбитражных судах

Одним из основных направлений участия прокурора в арбитражном судопроизводстве является оспаривание правомерности вынесения и принятия нормативных и ненормативных актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основаниями для прокурорского реагирования в этом случае будут:

1. несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту;

2. нарушение прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» особо подчеркивает, что основанием для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органам местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение им прав и интересов гражданина и организации.

Несоответствие закону выражается: в неправильном применении или толковании закона при принятии акта; в издании акта с превышением полномочий; в нарушении процедуры (порядка) принятия акта; в привлечении к ответственности, не предусмотренной действующим законодательством.

Нарушение прав, как правило, выражается в том, что в результате издания акта создаются препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, незаконно возлагаются какие-либо обязанности или причиняются убытки.

Принимая решения об оспаривании в арбитражном суде указанных актов, прокурор должен учитывать, что легальное определение предпринимательской деятельности дается ГК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 2 ГК РФ, предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Вместе с тем действующее законодательство оставляет открытым вопрос, какую деятельность следует относить к экономической. В этой связи, необходимо исходить из того, что экономика – это, как правило, совокупность производственных, финансовых и имущественных общественных отношений. Поэтому права и законные интересы организаций и граждан, возникающие в этой сфере, будут относиться к экономическим.

Обращение в суд в данном случае является самостоятельной формой прокурорского реагирования, применение которой не обусловливается реализацией иных прокурорских полномочий. Это означает, что прокурор вправе оспорить в судебном порядке акт независимо от того, опротестовывал ли он его или нет.

Формой обращения прокурора в арбитражный суд по делам о признании недействительными нормативных и ненормативных актов является заявление.

В качестве суда первой инстанции выступают арбитражные суды субъектов РФ.

В арбитражный суд субъекта РФ исковые заявления направляет прокурор субъекта Федерации или его заместитель, а также приравненные к ним прокуроры и заместители.

Правом обращения в Высший Арбитражный Суд РФ обладает Генеральный прокурор РФ или его заместитель. При этом Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции следующие дела:

1. об оспаривании нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2. об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, обеих палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 29 АПК РФ прокуроры должны обращаться с заявлениями о признании недействительными нормативных актов, затрагивающими права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов.

Юридической наукой и судебной практикой сформулированы основные признаки (критерии) нормативного правового акта.

1. Нормативно-правовой акт должен быть издан в установленном законом порядке, т.е. зарегистрирован, если эта процедура предусмотрена законом, и опубликован для всеобщего сведения.

2. Правовой акт признается нормативным, если издан органов государственной власти, органом местного самоуправления или их должностными лицами.

3. Нормативно-правовой акт должен устанавливать правовые нормы, т.е. обязательные для соблюдения и исполнения правила поведения.

4. Он должен распространять сове действие на неопределенный круг лиц, а не на конкретное лицо.

5. Он рассчитан на неоднократное применение, действует определенный период времени.

6. Нормативно-правовой акт действует, независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, им предусмотренные.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении № 11 особо подчеркнул, что не каждый нормативный акт в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности может быть оспорен в порядке арбитражного судопроизводства. В соответствии с указанным постановлением три федеральных закона устанавливают подведомственность арбитражного суда по делам об оспаривании нормативных актов:

1) согласно ст. 138 НК РФ, судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов производится путем подачи исковых заявлений в арбитражный суд в соответствии с арбитражным законодательством;

2) согласно ст. 3 ФЗ РФ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», споры, связанные с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию (т.е. соответствующими нормативными актами), в том числе разногласия, не разрешенные Федеральной энергетической комиссией, подлежат разрешению в арбитражном суде;

3) согласно ст. 43 ФЗ РФ «О рынке ценных бумаг», постановления федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг могут быть обжалованы физическими и юридическими лицами в суд или арбитражный суд.

Таким образом, требования указанных законов ограничивают деятельность прокурора по оспариванию нормативных актов в арбитражном суде.

Принятие решение о вступлении в арбитражный процесс по конкретному делу принадлежит исключительно прокурору. Пункт 2 Приказа Генерального прокурора РФ № 20 ориентирует органы прокуратуры на обеспечение обязательного участия по делам об оспаривании нормативных правовых актов. В развитие этого положения Высший Арбитражный Суд РФ рекомендует арбитражным судам извещать органы прокуратуры о назначенных делах по оспариванию нормативных актов.

Вторую категорию актов, могущих быть предметом прокурорского оспаривания в арбитражном суде, составляют ненормативные акты, затрагивающие права организаций и граждан в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Прокурор вправе обращаться с заявлением в арбитражный суд об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления в этой сфере.

Ненормативный акт, в отличие от нормативного, адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица предписания, влекущие определенные правовые последствия. Ненормативная природа акта определяется методом исключения: если акт не относится к нормативному, он является ненормативным.

Формой обращения прокурора в арбитражный суд по делам о признании недействительными нормативных и ненормативных актов является заявление. Требования к заявлению сформулированы в ст. 125, 193, 199 АПК РФ.

В заявлении прокурора должны быть указаны:

1) наименование суда;

2) наименование заявителей;

3) наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт;

4) название, номер, дата принятия оспариваемого акта;

5) законы и иные нормативно-правовые акты, которым не соответствует оспариваемый акт;

6) права и законные интересы, которые нарушаются оспариваемым актом;

7) требование о признании нормативного (ненормативного) акта недействительным;

8) перечень прилагаемых документов.

Форма и последовательность изложения в тексте заявления обстоятельств свободная.

Несмотря на то, что п. 3 ст. 189 АПК РФ возлагает обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, прокурор, тем не менее, должен принимать к подтверждению указанных в заявлении требований. К примеру, если в заявлении указано, что принятием акта нарушено какое-либо вещное право лица, то к нему должны прилагаться документы, подтверждающие наличие этого права у лица (свидетельства, договоры, акты передачи и т.п.).

В этой связи к заявлению прокурора прилагаются:

1) текст оспариваемого акта (согласно ст. 193 АПК РФ, в обязательном порядке);

2) документы, подтверждающие статус и полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый акт (в обязательном порядке, если правовое положение субъекта определяется локальными нормативно-правовыми актами (уставами, положениями и т.п.);

3) учредительные документы организации, права которой нарушены;

4) документы, подтверждающие несоответствие акта закону (письма, справки, акты, заключения, экспертизы и т.п.);

5) документы, подтверждающие факт нарушения прав и интересов (заявления граждан и юридических лиц о нарушении их прав, переписка, правоустанавливающие документы, бухгалтерские документы и т.п.);

6) протест прокурора и ответ на него, если на оспариваемый акт приносился протест;

7) иные документы.

В соответствии со ст. 75 АПК РФ письменные доказательства представляются в арбитражный суд в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии. Если к рассматриваемому делу имеет отношение только часть документа, представляется заверенная выписка из него.