1. Поняття та система функцій Верховної Ради України

Сутність і соціальне призначення органів публічної влади, до системи яких належить Верховна Рада України, розкривається за допомогою функцій. Вони мають об’єктивний характер, обумовлюються потребами суспільства і встановлюються залежно від основних завдань, що стоять перед владними інституціями на певному етапі розвитку. Функції органів публічної влади характеризуються певною стабільністю, зазнаючи змін лише завдяки радикальним політичним, економіко-соціальним перетворенням, зміні державної організації, її пріоритетів. Функції органів публічної влади стосовно функцій держави мають похідний характер. Держава розподіляє їх між органами таким чином, щоб вони працювали узгоджено і являли собою єдиний цілісний механізм, який реалізує ці функції.

Таким чином, функції органів публічної влади - це об’єктивно обумовлені основні напрямки їх діяльності, що забезпечують поділ праці всередині державного механізму і характеризуються певною стабільністю, в яких відображаються завдання і соціальне призначення органів публічної влади [5, c. 45].

Під поняттям «функції парламенту» - слід розуміти основні напрями та види діяльності, що відображають його політико-правову природу та визначають його місце в системі органів публічної влади [7, c. 374].

В той же час, для кращого розуміння сутності функцій Верховної Ради України необхідно розрізняти поняття «функції», «компетенція» та «повноваження» парламенту.

Здійснення функцій будь-якого державного органу залежить від його компетенції. Вона є тим елементом організації роботи, що забезпечує максимальну диференціацію органів публічної влади та унікальність їхнього правового статусу, а також юридичною характеристикою, за допомогою якої точно фіксується положення певного органу у політико-правовому просторі. Компетенція є більш динамічним явищем, ніж функції, бо вона досить часто змінюється, уточнюється, доповнюється у зв’язку із оптимізацією, вдосконаленням державного апарату, що обумовлено постійними процесами державного й суспільного розвитку. Більше того, компетенція, на відміну від функцій, є конкретною та чітко закріплюється правовими нормами, тому функції нерідко виводяться зі змісту компетенції. Таким чином, компетенцію органів публічної влади слід розуміти як сукупність закріплених у нормативно-правових актах предметів відання та повноважень органів публічної влади, шляхом встановлення яких фіксується обсяг та зміст діяльності владних суб’єктів [5, c. 46].

Складовими компетенції є предмет відання, під яким слід розуміти певні сфери загальнодержавного та місцевого життя, в межах яких діють державні органи відповідно до законів та нормативно-правових актів, прийнятих на підставі законів, та повноваження, тобто нормативно закріплені в законах та інших прийнятих на підставі законів нормативно-правових актах права і обов’язки державних органів та їх посадових і службових осіб, що необхідні для здійснення їх завдань і функцій [8, c. 33-34].

Функції Верховної Ради України не є чітко закріпленими у Конституції та законах України, тому вони безпосереднім чином пов’язані з повноваженнями Верховної Ради та витікають з них.

Серед науковців існують різні підходи щодо поділу функцій Верховної Ради України на види за певними критеріями. Слід зазначити, що класифікація функцій парламенту України допомагає уявити загальну картину діяльності Верховної Ради України, виділити пріоритетні напрями її діяльності, з’ясувати головне призначення парламенту України в суспільстві на сучасному етапі його демократизації.

Загальновизнаними класифікаційними критеріями є об’єкти (сфери), суб’єкти, способи (форми) та засоби діяльності. На думку Л. Р. Наливайко та Х. В. Приходько класифікація функцій Верховної Ради України на види може здійснюватися за такими критеріями:

1. за об’єктами (сферами) діяльності Верховної Ради України;

2. за суб’єктами Верховної Ради України;

3. за способами (формами) діяльності Верховної Ради України;

4. за засобами діяльності Верховної Ради України;

5. за терміном реалізації функцій Верховної Ради України;

6. за механізмом реалізації функцій Верховної Ради України [18, c. 6].

За об’єктами (сферами) діяльності Верховної Ради України можна розрізнити внутрішні та зовнішні функції. Йдеться про об’єктні функції, тобто ті, що опосередковують зміст діяльності держави. Про здійснення об’єктних функцій держави Верховною Радою України свідчать положення, закріплені Конституцією України.

У свою чергу, за об’єктами внутрішньої діяльності автори виділяють політичну економічну, соціальну та духовно-культурну функції. Зокрема, важливим аспектом політичної функції Верховної Ради України визначається прийняття Конституції, законів України та інших конституційно-правових актів, які закріплюють принципи політичної системи суспільства, регулюють суспільно-політичні відносини, визначають політичні права, свободи та обов’язки громадян України, регламентують конституційно-правовий статус усіх суб’єктів політичної системи суспільства, зокрема політичних партій, громадських організацій та об’єднань тощо.

На думку В. Ф. Погорілко за сферами діяльності парламенту України слід розрізняти такі його функції: політичну, економічну, соціальну, культурну (духовну, ідеологічну), екологічну та зовнішню (зовнішні).

Політична функція українського парламенту випливає із того, що Верховна Рада України виступає в якості центральної ланки політичної системи України. Саме через цю інституцію знаходить свій прояв політична воля народу, яка приймає закони та інші акти, що регулюють найбільш важливі питання державного та суспільного життя України, визначає основні засади внутрішньої та зовнішньої політики держави, виступає інструментом досягнення злагоди у суспільстві, політичного компромісу.

За умов становлення ринкової економіки в нашій країні однією з пріоритетних виступає економічна функція Верховної Ради України, яка проявляється у: 1) затвердженні загальнодержавних програм економічного розвитку; 2) законодавчому визначенні правового режиму власності; 3) правовому регулюванні засад зовнішньоекономічної діяльності України; 4) законодавчому визначенні правового режиму підприємництва, створення і функціонування фінансового, кредитного та інвестиційного ринків, правил конкуренції; 5) визначенні порядку створення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний режим, відмінний від загального, та ін.

Соціальна функція Верховної Ради України виражається в затвердженні нею концепції державної соціальної політики, законодавчому визначенні основ соціального захисту населення, створенні законодавчих умов для забезпечення людині достатнього життєвого рівня, охорони здоров’я, материнства і дитинства, визначенні форм і видів пенсійного забезпечення, засад благодійницької діяльності тощо.

Екологічна функція – життєво важлива діяльність будь-якої сучасної держави. На національному рівні сьогодні розроблено та прийнято цілий ряд нормативних актів, спрямованих на врегулювання діяльності різноманітних суб’єктів у галузі природокористування. Об’єктивною необхідністю такої роботи є розвиток науково-технічного прогресу і такі його негативні наслідки, як забруднення повітря, підвищення рівня радіації, забруднення озер, річок, морів і т. ін. Тому держава вимушена займатися захистом екології і важлива роль при цьому відводиться Верховній Раді України, яка відповідає за ефективну законодавчу базу у цій сфері та здійснює контроль за виконанням законів [17, с. 150-152].

Аналіз правової літератури дозволяє зробити висновок про існування окремих видів зовнішніх функцій, як одного з різновидів об’єктних функцій Верховної Ради України. Серед них можна виділити такі: зовнішньополітичну, зовнішньоекономічну та інші функції. Для реалізації зовнішньої діяльності Верховна Рада наділена колом законодавчих та установчих повноважень. У компетенції парламенту – прийняття законів та інших актів, що регулюють різноманітні аспекти зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності Української держави. Найчисельнішою є група законів зовнішньоекономічного характеру. Так, основні засади здійснення зовнішньоекономічної діяльності держави Верховна Рада визначила в Законі України «Про зовнішньоекономічну діяльність».

Для розвитку зовнішньоекономічних відносин парламент України прийняв також закони у сфері іноземного інвестування; в сфері відносин, пов’язаних із вступом України в міжнародні організації; а також закони, що регламентують порядок ратифікації та денонсації міжнародних договорів тощо.

Верховною Радою України визначаються й основні засади зовнішньополітичної діяльності держави. Згідно з Конституцією України зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.

Роль Верховної Ради у формуванні та здійсненні зовнішньої політики визначається її місцем у системі органів державної влади як вищого законодавчого органу.

Стаття 85 Конституції України закріплює широкий обсяг повноважень у сфері зовнішньополітичної функції Верховної Ради України. Зокрема, Верховна Рада має право: 1) визначати засади зовнішньої політики держави; 2) заслуховувати щорічні та позачергові послання Президента України про зовнішнє становище України; 3) оголошувати за поданням Президента стан війни і укладення миру, схвалювати рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; 4) схвалювати рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України; 5) надавати у встановлений законом строк згоду на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсувати міжнародні договори України.

Поділ функцій Верховної Ради України на види за суб’єктами її діяльності зумовлений тим, що ці функції здійснюються як парламентом в цілому, так і його посадовими особами, органами та підрозділами, якими є: народні депутати, парламентські комітети, тимчасові спеціальні та слідчі комісії, фракції, депутатські групи, парламентська більшість та опозиція, тобто ті посадові особи й парламентські інституції, що беруть участь у здійсненні функцій парламенту України.

Згідно зі ст. 89 Конституції України Верховна Рада затверджує перелік комітетів. Функції парламентських комітетів визначені Конституцією та Законом України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р.

На підставі аналізу положень зазначених конституційно-правових актів можна стверджувати, що комітети виконують основну роботу з підготовки законопроектів для подальшого розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України; беруть участь у здійсненні установчої та бюджетно-фінансової діяльності Верховної Ради України; у здійсненні об’єктних – внутрішніх та зовнішніх функцій тощо. Комітети також надають можливість обговорення конкретних питань з участю представників виконавчої влади. Парламентські комітети в рамках своєї компетенції здійснюють парламентський нагляд за виконавчою владою. Отже, комітети в межах своєї компетенції беруть участь у реалізації майже всіх функцій парламенту України.

Іншим парламентським утворенням, що здійснює функції Верховної Ради України, є фракції. Про це свідчить глава 11 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» [4].

Фракції обговорюють необхідні умови для реального прийняття рішень в парламенті України, рішень, які відображають позицію великої групи людей і несхитність цієї позиції. Тобто завдяки функціонуванню фракцій у парламенті забезпечується політична стабільність, а тому й стабільність парламентської більшості, що сприяє ефективному функціонуванню Верховної Ради України.

Кожна з фракцій здійснює представництво окремих соціальних груп населення. А в сукупності фракції виражають позиції більшості громадян України, що забезпечує фактичне здійснення представництва народу Верховною Радою.

Таким чином, на конституційно-правовому рівні закріплюються функції, які здійснює Верховна Рада України в цілому, та функції, що здійснюють суб’єкти Верховної Ради – парламентські інституції. Причому зміст функцій останніх обумовлюється змістом функцій парламенту. Залежно від того, яким суб’єктом здійснюються ті чи інші функції Верховної Ради України, їх можна класифікувати таким чином:

• загальнопарламентські функції;

• функції народних депутатів;

• функції комітетів;

• функції тимчасових спеціальних та слідчих комісій;

• функції фракцій;

• функції депутатських груп;

• функції парламентської більшості;

• функції опозиції.

Розрізняють також види функцій Верховної Ради України за засобами її діяльності, під якими слід розуміти ряд організаційних та правових заходів, спрямованих на вирішення конкретних питань або врегулювання певних конституційно-правових відносин.

Отже, за цим принципом функції Верховної Ради України можна поділити на такі види: конституційну, бюджетно-фінансову, інформаційну, територіальну, програмну тощо.

Цей висновок випливає із конституційних положень, згідно з якими Верховна Рада України має ряд повноважень у сфері прийняття та внесення змін до Конституції; у бюджетно-фінансовій сфері; у сфері утворення та ліквідації адміністративно-територіальних одиниць тощо; в інформаційній сфері; у сфері затвердження державних програм і т.д.

За терміном реалізації можна виділити постійні і тимчасові функції Верховної Ради України. Це пояснюється тим, що, з одного боку, Верховна Рада є органом державної влади, що діє на постійній основі, а функції, які вона здійснює, мають постійний характер, з іншого боку, Верховна Рада має право утворювати певні тимчасові органи з метою реалізації її конкретно визначених функцій. Тобто такі парламентські органи здійснюють функції Верховної Ради тимчасово. Ними є, наприклад, тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України.

Тимчасові спеціальні комісії утворюються Верховною Радою для підготовки і попереднього розгляду відповідних питань; для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес. Слід зазначити, що компетенція даних парламентських органів має виключний характер завдяки повноваженням, якими вони наділяються, і свідчить про наявність виключної функції Верховної Ради – функції, змістом якої є проведення заходів, спрямованих на розслідування певних обставин.

За механізмом реалізації функції Верховної Ради України поділяються на складні (комплексні) та прості. Складні (комплексні) функції Верховної Ради – це основні види її діяльності, для реалізації яких парламент періодично проводить комплекс послідовних організаційних та правових заходів. Прості функції Верховної Ради – це види її діяльності, реалізація яких відбувається шляхом здійснення певного акту.

Але найбільш поширеним є поділ функцій Верховної Ради України за способами (формами) її діяльності. Серед них можна виділити наступні функції: представницьку, законодавчу, установчу (державотворчу) та контрольну.