Тема 5 Бюджет и бюджетное право

1. Понятие и значение бюджета для функционирования государства

В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование. Важным средством государственного регулирования является финансовая система общества и входящий в ее состав государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

В официальных источниках понятие «бюджет» стало применяться в начале XIX столетия в Англии. Термин «бюджет» происходит от нормандского «bougette», что переводится как кожаный мешок. Процедура извлечения из кожаного мешка канцлером документа для утверждения суммы доходов и расходов государства на год получило название «budget». Позднее оно было заимствовано во Франции, трансформировавшись в бюджет, и получило мировое признание.

Классическое определение «бюджет» впервые было сформулировано в Декрете Франции «О государственном бухгалтерском учете» от 31 мая 1862 года. Ст.5 этого Декрета определяла: «Бюджет — это акт, предусматривающий и устанавливающий на год расходы и доходы государства и других организаций».

В научной литературе приведены разные определения понятия «бюджет». Так, например, экономисты определяют Государственный бюджет как «одно из звеньев финансовой системы Украины, являющееся экономической категорией, отражающей денежные отношения, возникающие между государством с одной стороны и физическими и юридическими лицами с другой, по поводу формирования централизованного фонда денежных средств государства и его использования на расширенное воспроизводство, повышение уровня жизни и удовлетворения общественных потребностей». Другие авторы, например профессор Соколова О.В., определяют бюджет как закон, разрешающий правительству сбор доходов и их расходование, или как план ведения государственного хозяйства, рассчитанный на определенный период.

В бюджетном кодексе Украины бюджет определяется как план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, осуществляемых органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления в течение бюджетного периода (п. 1 ст. 2 Бюджетного кодекса Украины).

Таким образом, бюджет государства можно рассматривать с нескольких позиций: правовой, экономической, политической и материальной.

Правовое значение бюджета определяет юридическое выражение его как планового акта, принимаемого в установленном законодательством порядке. Утверждается бюджет соответствующим представительным органом государственной власти в форме закона или иного правого акта (на муниципальном уровне). Как юридический акт, он закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.

Бюджет как правовая категория имеет следующие признаки:

1)бюджет — фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных (муниципальных) расходов;

2)бюджет — это финансовый план государства (административно — территориальных единиц), где указаны его доходы и расходы;

3)бюджет — это основной финансовый план государства (административно-территориальных единиц), потому что наряду с ним действуют и другие финансовые планы предприятий, учреждений, организаций. Например: сметы. Как основной финансовый план бюджет характеризуется универсальностью и координацией. Универсальность бюджета проявляется в том, что он, как ни один другой финансовый план, охватывает практически все области и сферы экономического и социального развития. Координирующая роль бюджета проявляется через взаимосвязь показателей бюджета с показателями других финансовых планов.

Экономическая сущность понятия государственного бюджета раскрывается через совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны. Существует три подхода к определению бюджета с экономической точки зрения:

1)по своей экономической сущности государственный бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие у государства с физическими и юридическими лицами;

2)эти отношения возникают по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования экономики, нужд обороны, государственного управления, социально-культурных мероприятий;

3)бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории, так как он является экономической формой существования объективно обусловленных распределительных отношений.

Бюджет является одной из главных экономических категорий, который объединяет другие экономические категории, такие как налоги, государственные расходы и т.д., поскольку через бюджет осуществляется постоянная мобилизация ресурсов и их расходование.

Политическое значение бюджета заключается в том, что законодательный орган своим волеизъявлением утверждает объем доходов и расходов бюджета на текущий год и тем самым ставит деятельность правительства по исполнению норм принятого закона под свой контроль. То же самое можно сказать и о местных бюджетах, которые утверждаются согласно ст. 143 Конституции Украины органами местного самоуправления.

В материальном смысле бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, который формируется, распределяется и используется на протяжении бюджетного периода распорядителями бюджетных средств на выполнение задач, поставленных перед государством. Бюджетные отношения материализуются в бюджетном фонде соответствующего территориального уровня. Материальное содержание бюджета находится в постоянной динамике: изменяется объем аккумулируемых денежных средств; виды доходов и расходов. Величина бюджетного фонда зависит от множества факторов: уровня развития экономики, методов хозяйствования, социально-экономических задач, стоящих перед государством.

Сущность бюджета любой страны определяется ее социально-экономическими задачами и функциями. К экономическим задачам относятся:

• обеспечение финансовой стабилизации;

• укрепление финансово-кредитной и денежной системы;

• стимулирование инвестиционной активности;

• усовершенствование системы налогообложения;

• усиление контроля за величиной государственного долга.

К социальным задачам относятся:

• предотвратить дальнейший спад жизненного уровня населения;

• постепенно внедрить новые элементы социального обеспечения;

• усовершенствовать формы предоставления помощи малообеспеченным гражданам.

Бюджет выполняет распределительную, перераспределительную и контрольную функции.

Распределительная функция бюджета проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей регионов. Таким образом, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, изменять структуру спроса и предложения товаров и услуг.

Перераспределительная функция бюджета заключается в перераспределении внутреннего валового продукта, которое имеет две взаимосвязанные стадии:

1)образование доходов бюджета;

2)использование бюджетных средств (расходы бюджета).

Контрольная функция бюджета действует одновременно с распределительной функцией и предполагает возможность и обязательность государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств.

Следует отметить, что осуществлению функций бюджета препятствуют такие негативные явления как инфляция, бюджетный дефицит, несвоевременное представление и утверждение бюджета, противоречия при распределении средств между бюджетами разных уровней.

Бюджет рассматривается в разных аспектах:

- В материальном: как документ, объединяющий расходы и доходы государства;

- В юридическом: как закон (или законы) или решения местных органов о бюджете, то есть юридические акты различной правовой формы;

- В административном: как предварительный план доходов и расходов;

- В бухгалтерском: как сводная таблица собранных доходов и расходов (по классификации доходов и расходов);

- В политическом: как разрешение парламента правительства на формирование и использование государственных финансов;

- В экономическом и социальном: как инструмент влияния государства на экономическую и социальную жизнь страны.

Сущность бюджета любого государства определяется его социально-экономическим строем, задачами и функциями.

Главная цель экономического развития Украины - преодоление кризисных явлений и прекращение спада производства, укрепление финансово-кредитной и денежной систем. В социальной сфере государство стремится повышение жизненного уровня работающих, постепенного введения новых элементов социального обеспечения, совершенствованию форм оказания помощи малообеспеченным слоям населения. Суверенное государство обеспечивает оборону страны и финансирует расходы, связанные с осуществлением этой функции. Государство финансирует расходы, связанные с содержанием правоохранительных органов, органов государственной исполнительной власти, что и определяет бюджетные расходы. Переход к рыночной экономике делает основным прибыльным источником для финансирования расходов налоговые платежи, которые уплачивают как юридические, так и физические лица, а также все виды неналоговых платежей. Исходя из вышеизложенного, бюджет государства можно определить как установленный нормами закона, принятого Верховной Радой Украины или решениями органов местного самоуправления, план формирования, распределения и использования централизованного (для государства или определенной территории) фонда денежных средств, необходимого для выполнения задач и функций государства в целом и административно-территориальных единиц, возглавляемых органами местного самоуправления.

Основными частями бюджетной структуры есть доходная и расходная части.

Доходная часть - закреплены законом, предполагаемые на разных основаниях поступления в пользу государства. Распределение доходов бюджета проводится преимущественно в зависимости от экономической и правовой природы источника поступления средств. Доходы бюджетов образуются за счет поступлений от уплаты физическими и юридическими лицами налогов, сборов и других обязательных платежей, поступлений от других источников, установленных законодательством Украины. Доходы бюджетов Украины разделяются на доходы Государственного бюджета Украины, республиканского бюджета Автономной Республики Крым и местных бюджетов. Доходы бюджетов соответствующего уровня формируются с учетом положений Конституции Украины, ст.5 Бюджетного кодекса Украины ", другими актами законодательства. Классификацию доходов бюджетов можно осуществлять по различным основаниям.

По социально - экономическим признакам бюджетные доходы можно подразделить на:

• доходы от хозяйственной деятельности,

• от использования природных ресурсов,

• от внешнеэкономической деятельности,

• банковской деятельности,

• от реализации драгоценных металлов из Государственного фонда драгоценных металлов,

• эмиссионные доходы и др.

Согласно порядка и условий зачисления доходов в бюджеты они подразделяются на закрепленные и регулирующие. Закрепленные - доходы, которые отнесены постоянно действующими законодательными актами в доходную часть соответствующего уровня бюджетной системы полностью в размере территориального поступления или в твердо фиксированном размере (нормативе), который устанавливается на длительный срок. Например, согласно ст. 17 Закона Украины "О налогообложении прибыли предприятий" от 22.05.97 г. суммы налога на прибыль зачисляются в бюджеты территориальных общин по местонахождению налогоплательщика. Регулирующие доходы - доходы, поступление которых в низших бюджетов определяется ежегодно Верховной Радой Украины или (для местных бюджетов) представительным органом местного самоуправления высшего уровня при утверждении своих актов о бюджете. Этим регулирующие доходы отличаются от закрепленных. Из Государственного бюджета Украины в бюджет Автономной Республики Крым, бюджетов областей, городов Киева и Севастополя может передаваться часть доходов в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов, сборов и обязательных платежей, взимаемых на данной территории, или дотации и субвенции. Размер этих отчислений утверждается Верховной Радой Украины в законе о Государственном бюджете Украины на соответствующий год. Разграничения доходов, закрепленных за бюджетами Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя, между республиканским бюджетом Автономной Республики Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими бюджетами и бюджетами районов, городов республиканского подчинения Автономной Республики Крым, городов областного подчинения, районов в городах ( городов Киева и Севастополя) осуществляется соответственно Верховной Радой Автономной Республики Крым, областными, городскими (городов Киева и Севастополя) советами, с учетом экономического, социального, экологического, природного состояния соответствующих районов и населенных пунктов по представлению советов низших уровней. Процентные отчисления от отдельных видов доходов в пределах, определенных законами Украины, утверждаются: в бюджеты районов и городов республиканского (Автономной Республики Крым) и областного подчинения - Верховной Радой Автономной Республики Крым и областными советами; в бюджеты городов, поселковых и сельских бюджетов - районными и городскими (городов областного подчинения) советами; в бюджеты городов, которые находятся в административном подчинении другого города - городскими советами. Просмотр процентных отчислений относительно утвержденного бюджета не может распространяться на прошедший период времени. В Государственном бюджете доходы только закреплены, в местных - собственные и закрепленные. Кроме собственных источников доходов, каждое из звеньев бюджетной системы может иметь и заемные средства. Так, например, согласно ст. 70 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" от 21.05.97 г. совет или по его решению, другие органы местного самоуправления в соответствии с законодательством могут выпускать местные займы, лотереи и ценные бумаги, получать займы из других бюджетов на покрытие временных кассовых разрывов с их погашением до конца бюджетного года, а также получать кредиты в банковских учреждениях, также органы местного самоуправления могут в пределах, предусмотренных действующим законодательством, создавать коммунальные банки и другие финансово-кредитные учреждения, выступать гарантами кредитов предприятий, учреждений и организаций, относящихся к коммунальной собственности соответствующих территориальных общин, размещать принадлежащие им средства в банках, получать проценты от их доходов по закону с зачислением их в доходную часть соответствующего местного бюджета.

В зависимости от юридических форм доходы бюджетов подразделяются на налоговые и неналоговые.

Расходы бюджетов - использование мобилизованных в соответствующие бюджеты денежных средств на предусмотренные в них цели и задачи. Они отражают значительную часть расходов, осуществляемых государством и органами местного самоуправления. Размер возможных расходов определяет степень свободы распорядительных действий органов исполнительной власти за исполнением бюджета. Он устанавливает границу между законом и возможностью использования бюджетных средств для осуществления распорядительных действий. Чем сильнее специализированная система бюджета, т.е. чем подробные ее подразделения, тем глубже и действеннее контроль законодательной (представительного органа местного самоуправления) власти над исполнительной и более специализированный бюджет в правовом отношении. Состав расходов определяется задачами и функциями государства (территориально-административной единицы) и потребностями общества (территориальной общины) на данном этапе его развития. Поскольку доходы любого государства всегда объективно ограничены, то в первую очередь финансируются приоритетные расходы. Приоритетность тех или иных расходов определяется государством (для местных бюджетов - органами местного самоуправления). Такая приоритетность находит свое отражение в законодательстве, и, прежде всего, в нормах Конституции, положениях, которые находят свою дальнейшую детализацию в бюджетных актах. Особенно необходимо обратить внимание на наличие в бюджетных актах защищенной статьи, т.е. статей расходов, перечень которых определяется соответствующим Советом и не подлежат секвестра (пропорциональном сокращению), вместе с другими расходами, в случае превышения установленного уровня дефицита или значительного снижения поступлений от источников доходов. Классический пример видов расходов, приводимый в научной литературе - текущие и расходы развития. Текущие расходы - это затраты бюджетов на финансирование сети предприятий, учреждений, организаций и органов, действующих на начало бюджетного года, а также на финансирование мероприятий по социальной защите населения и других мероприятий, которые не относятся к расходам развития. В составе текущих расходов отдельно выделяются расходы бюджета, обусловленные расширением сети перечисленных выше объектов с указанием всех факторов, которые повлияли на объем расходов. Расходы развития - это затраты бюджетов на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, в частности: финансирование капитальных вложений производственного и непроизводственного назначения; финансирования структурной перестройки народного хозяйства; субвенции и другие расходы, связанные с расширенным воспроизводством. Кроме указанного, в структуре бюджета могут закрепляться размер бюджетного дефицита и порядок его финансирования из внешних и внутренних источников, размер и структура внутреннего и внешнего государственного долга, порядок и условия его ликвидации. Но согласно ст.10 Бюджетного кодекса предусмотрена такая классификация расходов:

1. Функциональная классификация расходов имеет следующие уровни детализации:

1) разделы, в которых определяются расходы бюджетов на осуществление соответственно общих функций государства, Автономной Республики Крым или местного самоуправления;

2) подразделения и группы, в которых конкретизируются направления направления бюджетных средств на осуществление соответственно функций государства, Автономной Республики Крым или местного самоуправления.

2. По экономической классификации расходы бюджета делятся на текущие расходы, капитальные расходы и кредитование за вычетом погашения, состав которых определяется Министром финансов Украины.

3. Ведомственная классификация расходов бюджета определяет перечень главных распорядителей бюджетных средств. На ее основе Государственное казначейство Украины и местные финансовые органы ведут реестр всех распорядителей бюджетных средств.

4. Программная классификация расходов бюджета применяется при формировании бюджета по программно-целевому методу.