1. Поняття, зміст, та види управління в сфері охорони довкілля та використання природних ресурсів.

Управлiння в галузi охорони довкiлля є складовою частиною соцiального управлiння. Якщо розумiти управлiння в широкому значеннi, то його можна визначити як дiяльнiсть державних органiв, органiв мiсцевого самоврядування i громадських органiзацiй по здiйсненню заходiв охорони довкiлля.

Вiдповiдно до ч. 5 ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» метою управлiння в галузi охорони навколишнього природного середовища є реалiзацiя законодавства, контроль за додержанням вимог екологiчної безпеки, забезпечення проведення ефективних i комплексних заходiв щодо охорони навколишнього природного середовища, рацiонального використання природних ресурсiв, досягнення узгодженостi дiй державних i громадських органiв у галузi охорони навколишнього природного середовища.

Управлiння в галузi охорони довкiлля — це пiдзаконна виконавчо-розпорядча дiяльнiсть уповноважених державних органiв i органiв мiсцевого самоврядування, спрямована на забезпечення рацiонального використання природних ресурсiв, збереження та вiдновлення довкiлля, забезпечення екологiчної безпеки.

Це управління здійснюється на засадах, передбачених Консти­туцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», природоресурсними та іншими актами екологічного законодавства, а також законодавства, яким регу­люється діяльність органів державного управління в цілому.

Органiзацiя управлiння у галузi охорони навколишнього природного середовища має свої особливостi, якi зумовленi специфiкою об’єкта впливу. Управлiння в цiй галузi повинно здiйснюватись з урахуванням об’єктивно iснуючих законiв природи, специфiки природних процесiв, тобто повинно мати справдi екологiчний (природоохоронний) характер. Необхiдно також враховувати взаємозв’язок i взаємодiю природних ресурсiв, передбачати, що негативний вплив на один компонент природи прямо чи опосередковано може вiдобразитись на iнших, тобто управлiнська дiяльнiсть має носити комплексний характер. Разом з тим при здiйсненнi управлiння вiдбувається його диференцiацiя за видами природних ресурсiв з метою врахування специфiки охорони i використання кожного з них.

Методом вирішення перелічених завдань управління є регулювання співвідношення екологічних та економічних інтересів суспільства при обов'язковому пріоритеті права людини на безпечне для життя і здоров'я довкілля, що закріплено ст. 50 Конституції України, та інших екологічних прав громадян. Методами управлiння виступають методи примусу, обов’язкових вказiвок, в тому числi прямих заборон, дозволiв, економiчнi (через матерiальну зацiкавленiсть суб’єктiв), iдеологiчнi (екологiчне виховання, освiта) та iншi способи та засоби вирiшення поставлених завдань.

Управлiнська дiяльнiсть може виражатись в правових (правотворчих, правоохоронних, правозастосовчих) та органiзацiйних (технiчних, фiнансових, регламентних) формах.

Правовими формами державного управління, які виділяють у сфері охорони довкілля, є правотворча (ухвалення нормативно-правових та інших актів у галузі охорони довкілля); правозастосувальна (ухвалення правозастосувальних актів, через які здійснюється реалізація нормативо-правових актів) та правоохоронна (застосування санкцій правових норм у разі їх порушення).

З-поміж правових форм управління виокремлюють оперативно-господарську (ухвалення рішень господарського характеру, які не мають правової природи) та матеріально-технічну, або організаційну (забезпечення виконавців необхідними засобами для здійснення ними своїх функцій).

Під функціями управління у сфері природокористування та охорони довкілля слід розуміти види діяльності державних органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та громадських організацій по забезпеченню організації раціонального використання природних ресурсів, їх відтворення та захисту і охорони навколишнього природного середовища.

Функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля доцільно об'єднати в кілька окремих груп.

До групи організаційних функцій управління належать: облік природних ресурсів; екологічне планування; прогнозування використання природних ресурсів та охорони довкілля; просторово-територіальний устрій об'єктів природи.

Група попереджувально-охоронних функцій управління включає: спостереження (моніторинг) за використанням природних ресурсів та охороною довкілля; екологічну експертизу; екологічний контроль.

Інші функції управління — це інформування про стан навколишнього природного середовища; стандартизація і нормування у сфері природокористування і охорони довкілля; вирішення екологічних спорів.

Найбільше специфіка управління у сфері природокористування та охорони довкілля проявляється у його змісті, який повністю можна з'ясувати через систему функцій управління, що йому притаманні. Вони полягають у здійсненні відповідними органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування виконавчо-розпорядчої діяльності, що має свій зміст, мету та порядок здійснення. Такими функціями управління довкілля є: державний облік, у тому числі ведення державних кадастрів природних ресурсів; просторово-територіальний устрій об'єктів природи; екологічний моніторинг; планування екологічної діяльності; екологічне прогнозування; інформування про стан довкілля; ліцензування у сфері охорони довкілля; стандартизація і нормування в галузі охорони довкілля; екологічна експертиза; екологічний аудит; екологічний контроль і нагляд; розподіл та перерозподіл природних ресурсів; вирішення спорів про право користування природними об'єктами тощо. Усі ці функції різняться між собою системою органів, що їх здійснюють, місцем і значенням в управлінні та юридичними наслідками.

Управління природокористуванням і охороною довкілля базується як на основних принципах державного управління в цілому (плановість, компетентність, законність, участь громадськості), так і на специфічних принципах, властивих природокористуванню в цілому (науковість, комплексність, платність спеціального природокористування та ін.).

Узагальнюючи ці засадничі положення, можна виділити основні принципи державного управління в цій сфері суспільних відносин, а саме: забезпечення законності при здійсненні державного управління; поєднання комплексного та диференційованого підходів в управлінні охороною навколишнього природного середовища; поєднання державного управління із самоврядним управлінням в цій сфері; впровадження басейнового управління; програмно-цільове забезпечення розробки і реалізації заходів у галузі охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання природних ресурсів.

Ґрунтуючись на цих принципах, суб'єкти управління — державні органи, органи місцевого самоврядування та громадські об'єднання — повинні проводити діяльність, спрямовану на забезпечення ефективного використання природних ресурсів, охорону довкілля, екологічну безпеку.

Чинне законодавство розрізняє державне та громадське управління природокористуванням. Основна питома вага управлінської діяльності в даній галузі належить центральним органам державного управління, місцевим органам державної виконавчої влади, виконавчим органам місцевого самоврядування в межах їх компетенції, визначеної законодавством.

Поява, крім державних, інших суб'єктів права власності на окремі природні ресурси не зменшує, а, навпаки, піднімає на якісно новий рівень роль і значення держави та її органів як організаторів та гарантів відносин природокористування. При цьому не має значення, на яких правових підставах здійснюється використання — на праві власності на природний об'єкт чи на праві користування ним. Слід погодитися з думкою Ю. О. Вовк, висловленою задовго до цього процесу, що управління не є специфічною ознакою власника землі. Управлінську діяльність (наприклад, облік природних ресурсів, контроль за їх раціональним використанням тощо) держава здійснює і тоді, коли вона не є виключним власником природного об'єкта, тому що в цьому випадку подібна діяльність базується на праві суверенітету держави — верховенстві державної влади.

Громадське управління в галузі екології здійснюють громадські об'єднання та організації, і його основним завданням є всіляке сприяння органам державної влади, місцевого самоврядування в забезпеченні процесу раціонального природокористування і збереження природного середовища.

Крім визначених законом державного та громадського управління у сфері охорони довкілля, подекуди намагаються виділяти також виробниче (внутрішньогосподарське) та відомче (галузеве) управління. Перше здійснюється в межах відповідного підприємства і регулюється переважно локальними нормативно-правовими актами. Натомість друге — відомче управління є підвидом державного управління і здійснюється відомствами (міністерствами, державними комітетами, загальнодержавними службами тощо) для управління діяльністю, що пов'язана з природокористуванням чи шкідливим впливом на довкілля.

Окремі управлінські дії зобов'язані виконувати також власники природних ресурсів і користувачі ними, оскільки так зване виробниче управління природокористуванням є продовженням державного, а при виконанні ряду функцій (наприклад, облік природних ресурсів) навіть передує управлінню державному. Деякі нормативні акти містять пряме закріплення правоздатності природокористувачів з виробничого управління природним об'єктом, що використовується (ст. 12 Закону «Про природно-заповідний фонд України», ст. 29 Закону «Про охорону атмосферного повітря»).

2. Система та повноваження органів управління в сфері охорони довкілля та використання природних ресурсів

Органами державного управління, які здійснюють ці функції, є: Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та їх територіальні підрозділи, місцеві державні адміністрації, а також органи виконавчої влади сільських, селищних та міських рад, яким делеговані певні повноваження органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Ці суб'єкти відрізняються один від одного масштабом, напрямами, характером діяльності, з урахуванням чого здійснюється розмежування їх повноважень.

За територіальним масштабом діяльності суб'єкти державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища поділяють на загальнодержавні та місцеві.

Загальнодержавними органами державного управління є: Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. На ці органи покладається формування та реалізація національної екологічної політики, розробка і здійснення загальнодержавних екологічних програм, прийняття у випадках та в порядку, передбачених законами, нормативно-правових актів з питань охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів.

До місцевих органів державного управління належать: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районні та обласні державні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади (зокрема, підпорядковані: Міністерству екології та природних ресурсів України — державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, Держекоінспекція України; Держземагентство України — обласні, районні, міські управління (відділи) земельних ресурсів;Державне агентство водних ресурсів України— обласні управління по меліорації і водному господарству та басейнові управління водних ресурсів; Міністерству охорони здоров'я України — санітарно-епідеміологічні служби Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст Києва та Севастополя, міст з районним поділом тощо). Ці органи забезпечують реалізацію екологічної політики із урахуванням екологічних інтересів населення областей, районів, міст, селищ, сіл при прийнятті рішень щодо розвитку продуктивних сил, розміщення, реконструкції, будівництва виробничих та інших господарських об'єктів, надання дозволів на спеціальне природокористування і будь-яких інших питань економічного і соціального розвитку відповідних територій.

[3 самоконтроль] За характером, напрямами роботи, повноваженнями розрізняють органи державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища загальної, спеціальної, функціональної та галузевої компетенції.

Органами загальної компетенції, тобто органами, для яких повноваження з питань охорони навколишнього природного середовища є лише складовими загальних повноважень щодо вирішення питань економічного і соціального розвитку держави та окремих регіонів, є Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах делегованих повноважень органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища.

[4 самоконтроль]Органами державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища спеціальної компетенції є центральні органи виконавчої влади та урядові органи державного управління із підпорядкованими їм територіальними підрозділами, для яких забезпечення реалізації екологічної політики на загальнодержавному та місцевому рівнях є єдиним, головним призначенням. Такими органами є:

Міністерство екології та природних ресурсів України:

1) у сфері екологічної безпеки, поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, державної екологічної експертизи:

а) забезпечує нормативно-правове регулювання з питань щодо:

ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами, збирання і заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини (згідно з переліками, що визначаються Кабінетом Міністрів України) та порядків контролю за їх дотриманням;

здійснення операцій у сфері поводження з відходами;

ведення реєстрів місць видалення відходів та об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів;

2) у сфері охорони атмосферного повітря:

а) забезпечує нормативно-правове регулювання щодо:

правил, нормативів, норм, методик у сфері охорони атмосферного повітря;

проведення інвентаризації стаціонарних джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря;

визначення вимог до оформлення документів для отримання дозволів та встановлення форм дозволів у цій сфері;

3) у сфері збереження озонового шару:

а) забезпечує нормативно-правове регулювання з питань видачі погодження для отримання ліцензії на експорт та імпорт озоноруйнівних речовин і продукції, що їх містить;

б) погоджує отримання ліцензії на експорт та імпорт озоноруйнівних речовин та продукції, що їх містить, та видає листи роз'яснення, якщо продукція не містить озоноруйнівних речовин;

4) у сфері регулювання негативного антропогенного впливу на зміну клімату та адаптації до його змін і виконання у межах компетенції вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї:

а) забезпечує нормативно-правове регулювання щодо: національних стандартів та процедур щодо моніторингу, звітності та перевірки даних про викиди та абсорбцію (поглинання) парникових газів;

вимог до підготовки проектів спільного впровадження та їх реалізації;

Держземагентство:1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до компетенції Держземагентства України, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів Мінагрополітики України та в установленому порядку подає їх Міністру;

2) розробляє та подає для затвердження Міністру план заходів щодо реалізації основних напрямів та стратегічних цілей діяльності Держземагентства України;

3) вносить у встановленому порядку пропозиції щодо розпорядження землями державної та комунальної власності, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, регулювання земельних відносин;

4) бере участь у розробленні та виконанні державних, галузевих, регіональних та місцевих програм з питань регулювання земельних відносин, раціонального використання земель, їх відтворення та охорони, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, у проведенні моніторингу земель, територіальному плануванні, впровадженні географічних інформаційних систем, здійсненні топографо-геодезичної і картографічної діяльності;

5) бере участь у підготовці міжнародних договорів, вносить пропозиції щодо їх укладення та денонсації, укладає в межах своїх повноважень такі договори у сфері земельних відносин, використання та охорони земель, топографо-геодезичної і картографічної діяльності;

Державне агентство водних ресурсів:

1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністрові для погодження і внесення їх у встановленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України;

2) готує проекти міжнародних договорів України, пропозиції щодо укладення та денонсації таких договорів, укладає міжнародні договори України міжвідомчого характеру, забезпечує виконання зобов'язань, узятих Україною за міжнародними договорами, з питань, що належать до його компетенції;

3) утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи та організації, затверджує їх положення (статути), в установленому порядку призначає на посади та звільняє з посад їх керівників, формує кадровий резерв на посади керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління;

4) виконує у межах повноважень інші функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління;

Державне агентство лісових ресурсів України:

1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів Мінагрополітики України та в установленому порядку подає їх Міністрові;

2) вносить Міністрові пропозиції щодо загальнодержавних і регіональних (місцевих) програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів, мисливських тварин, розвитку мисливського господарства;

3) здійснює міжнародне співробітництво, бере участь у підготовці міжнародних договорів України, готує пропозиції щодо укладення, денонсації таких договорів, у межах своєї компетенції укладає міжнародні договори України, забезпечує виконання зобов'язань України за міжнародними договорами у сфері лісового та мисливського господарства;

4) здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за додержанням законодавства з ведення лісового господарства (окрім державного контролю за шкідливими організмами та захистом рослин);

5) здійснює державне управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду в лісах підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління;

урядові органи державного управління із спеціальними повноваженнями:

Державна екологічна інспекція (Держекоінспекція), основним завданням якої є здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, екологічну безпеку

Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів (Держлісінспекція), яка діє у складі Мінприроди і йому підпорядковується. її основними завданнями є: участь у межах своєї компетенції у реалізації державної політики у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів

Державна служба заповідної справи, яка має сприяти реалізації державної політики у сфері збереження та невиснажливого використання природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів та об'єктів (

Державна гідрометеорологічна служба (Держгідромет), на яку покладено: здійснення управління і контролю у сфері гідрометеорологічної діяльності; організація гідрометеорологічного та кліматичного вивчення території України, функціонування системи гідрометеорологічних спостережень і прогнозування, здійснення в установленому порядку гідрометеорологічного забезпечення та обслуговування, ведення галузевого державного архіву даних спостережень

спеціальні повноваження в галузі охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки мають також:

Міністерство охорони здоров'я України (МОЗ України), яке відповідає за забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення в країні;

Державна санітарно-епідеміологічна служба (Держсанепідемслужба), яка діє у складі МОЗ і йому підпорядковується. Основними завданнями Держсанепідемслужби є: участь у реалізації державної політики у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, безпеки для здоров'я і життя людини середовища життєдіяльності; узагальнення практики застосування законодавства у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, розроблення пропозиції щодо вдосконалення актів законодавства; визначення першочергових заходів щодо профілактики інфекційних хвороб, професійних захворювань, масових неінфекційних захворювань (отруєнь), радіаційних уражень людей, запобігання шкідливому впливу на стан їх здоров'я і життя факторів середовища життєдіяльності тощо;

Державна інспекція ядерного регулювання України, основним завданням якої є забезпечення додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення в межах своєї компетенції державного регулювання безпеки використання ядерної енергії, додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення державного нагляду за додержанням законодавства, норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки;

Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС України) забезпечує реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності.

Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюється також іншими центральними органами виконавчої влади, завданням яких є забезпечення реалізації державної політики в окремих галузях економіки (зокрема, у галузях енергетики, будівництва, промисловості, сільського господарства, транспорту, космічної діяльності тощо) чи сферах управління (зокрема, в сфері інформації, освіти, статистики, стандартизації, фінансів тощо). Для цих органів (Міністерство економіки України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство палива та енергетики України, Міністерство промислової політики України, Міністерство фінансів України, Державний комітет статистики України, ) управління охороною навколишнього природного середовища є складовою основної функції щодо забезпечення реалізації державної політики з певних питань.

У загальних рисах повноваження зазначених центральних органів виконавчої : формування та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, включаючи охорону довкілля, розробку механізму її реалізації; прогнозування розвитку економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, фінансовій та інших сферах; підготовку пропозицій щодо забезпечення екологічної безпеки тощо.