1.1.2 Реорганизация госорганов: структурные императивы и стратегическое значение партнерства

Несмотря на объективность описанных выше процессов и их стратегическое влияние во многих (если не в большинстве) случаев непосредственным начальным фактором, заставившим правительства искать новые пути обеспечения функций государственной службы, стал дефицит правительственных денежных средств.

Это, в свою очередь, привело к острой необходимости упрощения бюрократических систем и передачи ответственности за исполнение большого числа традиционно правительственных программ частному сектору, в большей мере склонному к эффективному управлению затратами и использованию новых технологий.

Вместе с тем, в настоящее время эта тенденция продолжает нарастать и без прямой связи с дефицитом средств; как уже было сказано, дальнейшие сокращения и упрощения бюрократических систем вызываются более глубокими изменениями в окружающей среде (сложность проблем, уникальность ситуаций, требования к скорости реагирования), которые, фактически, требуют еще более фундаментальных изменений в управлении.

Желание многих граждан и групп получать консультации и участвовать в процессах принятия решений государственных органов создало потребность, которая еще не была полностью удовлетворена и может быть удовлетворена только посредством изменения роли тех, кто традиционно принимал эти решения. Вместо просто принятия решений важной частью процесса станет объяснение ситуации, изложение различных вариантов и убеждение всех вовлеченных в обсуждение сторон. Эти долгосрочные тенденции требуют намного большей степени партнерства между теми, кто управляет, и "управляемыми", между политическими деятелями и бюрократией, между обслуживаемыми людьми и различными государственными учреждениями, которые обеспечивают услуги. Те же партнерские отношения все больше требуются для ведения внешней политики и развития государств на международном уровне в силу роста взаимозависимости наций и общих глобальных международных проблем (это реализуется в многочисленных новых международных «клубах», где решения достигаются на основании консенсуса).

С точки зрения реинжиниринга устройства госорганов задача в целом формулируется следующим образом: «перейти от бюрократической модели управления к обучающейся организационной модели органов государственного управления» (Дж. Бургон, президент CCMD, Канада, см. [1]).

При этом бюрократическая модель управления госорганов оценивается так же, как старая индустриальная модель частного сектора, которая основана на четко очерченных повторяющихся задачах, где схожие задачи объединяются в группы, группы - в отделы и так далее. Вся система работает подобно типичной хорошо смазанной машине индустриальной эры. Бюрократическая система повышает свою производительность за счет наращивания мощностей по решению примерно одних и тех же задач примерно одними и теми же способами. И соответственно выдает она предсказуемые и заранее определенные результаты.

Обучающаяся модель организации (частной или государственной), основана на самокоординируемой работе индивидуумов, групп и сетей индивидов и групп. Эта модель должна обладать способностями постоянно развиваться и эволюционировать, искать новые пути для лучшего выполнения поставленных задач. Постоянно выполнять одни и те же задачи – даже довольно эффективно – уже недостаточно, так как реагировать на изменения оказывается слишком дорого, слишком медленно и всегда поздно.

В настоящее время фактически не осталось департаментов (агентств, министерств), которые были бы самодостаточны для решения проблем или где решения не вовлекают более одного традиционного сектора правительственной деятельности. В результате есть большая потребность в новых, горизонтальных методах изучения проблем и обнаружения решений. Департаменты - это по существу вертикальные структуры, задуманные в более простые времена, когда области деятельности типа сельского хозяйства, или лесоводства, или транспорта разумно было рассматривать в качестве отдельных областей. Современные проблемы, с которыми сталкиваются госорганы, требуют новых механизмов горизонтальной координации. К примеру, по этой причине результатом действий, предпринятых в данном направлении в канадском государственном секторе, стало создание горизонтального комитета ICERDC (Межведомственного Комитета по Экономическим Отношениям с Развивающимися Странами), где представители Отдела финансов, Банка Канады, Отдела окружающей среды, Внешних отношений и CIDA обмениваются информацией и совместно принимают решения относительно политики в области международного развития. Установление и укрепление горизонтальных связей между структурами разных традиционных ведомств для формирования политики и выполнения программ будет становиться все более важной частью реформы правительственного и административного управления в ближайшем будущем.

Итак, большее количество названных выше тенденций можно объединить общим представлением о том, что для органов государственного управления более невозможно анализировать комплексные проблемы или предлагать взаимозависимые решения без объединения усилий с группами людей, которые обладают постоянно обновляемым и более глубоким знанием внешней и внутренней окружающей среды.

Одним из следствий этого становится приватизация и внешнее контрактация для выполнения правительственных программ структурами частного сектора. При этом, как уже было сказано, государственный сектор должен стать более вовлеченным в области консультирования, объяснения, переговоров, убеждения и партнерства, где знания должны разделяться на горизонтальном основании, которое по существу означает подход к решению проблемы на основе работы многопрофильной, неоднородной по составу команды.

В более общем плане, правительственные органы все больше не могут принимать решения без более полного согласия управляемых, в связи с чем правительство должно стать в меньшей степени "источником приказов" и в большей степени арбитром, а высшие правительственные должностные лица должны стать меньше администраторами и исполнителями программ и действий и более советниками (на основе постоянно актуализируемого знания), теми, кто помогает определять и объяснять параметры, в пределах которых решения должны быть найдены.

Это означает, что "дихотомия" субъектов политического уровня и органов госслужбы должна развиться в более полное партнерство, то есть в современном правительстве задачи понимания, консультации, объяснение и убеждение должны быть разделены между политическими деятелями и чиновниками, а также уже упоминаемыми группами обслуживаемых граждан, компаний и представителями других уровней правительства.

Рассматриваемые тенденции изменения организации структуры и функций государственных органов начали реализовываться в Канаде (в течение последних 10 – 15 лет в ходе реализации сначала программы Public Service 2000, а потом La Releve), в Скандинавских странах, таких как Швеция, где достигнуты основные решения в области экономической политики через совместное усилие правительства, частного бизнеса и работников, в Германии, Японии и во многих странах Юго-Восточной Азии, где реализованы так называемые формы корпоративного правительства. Нельзя считать простым совпадением тот факт, что названные страны в последнее время признаются одними из наиболее экономически развитых и социально обеспеченных стран мира.

Как достаточно типичный для стран условно "среднего" масштаба по населению и сложности системы госорганов представим путь реформ Великобритании. (В дальнейшем в занчительном объеме будет представлен опыт США как обладающий рядом характеристик, делающих его важнейшим для России.)

Вопросы улучшения системы оказания государственных услуг населению занимают важное место в политике британского правительства, направленной на достижение более эффективной работы исполнительной власти. Первым шагом в этой области явилось принятие в 1982 году плана “Инициативы в управлении финансами”, вторым – опубликование в 1987 году доклада “Совершенствование управления работой правительства: следующие шаги” с изложением программы развития госслужбы и мер по повышению эффективности и качества государственных услуг. В 1991 году была разработана концепция Хартии граждан - 10-летней программы, целью которой являлось повышение стандартов и полезности государственных услуг, улучшение их организации и распределения. В 1997 году правительство лейбористов пересмотрело данную программу, включив ее в качестве составной части в более широкую инициативу по совершенствованию работы исполнительной власти. Наконец в марте 1999 года опубликована Белая книга “Модернизация правительства”, представляющая долговременную программу реформирования государственного управления. В ней выделено пять приоритетных направлений:

• обеспечение комплексного подхода к разработке государственной политики с ориентацией на общенациональные интересы и стратегические цели, а не только на конъюнктурные факторы;

• повышение целенаправленности и ответственности за распределение государственных услуг за счет тщательного учета интересов различных социальных групп (пожилых людей, женщин, инвалидов, национальных меньшинств), а не потребностей отдельных госструктур за счет использования современных технологий и внедрения новых услуг для развития малого бизнеса;

• улучшение качества государственных услуг путем разработки программы отчетов министерств по этим вопросам; поддержки информационной сети по качеству для обмена прогрессивным опытом; применения в работе госучреждений различных моделей повышения качества (премия “Знак Хартии”, инвестирование в персонал для усиления мотивации и повышения квалификации и т.д.);

• использование информационных технологий для лучшего удовлетворения потребностей граждан и распространения государственных услуг через электронные сети;

• модернизация госслужбы путем изменения системы стимулирования служащих, улучшения оценки показателей работы, более широкого доступа к работе женщин, инвалидов, национальных меньшинств.