43. Сочетание форм прямой и представительной демократии в местном самоуправлении.

Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.

Местное самоуправление, являясь одной из главных основ демократического строя, обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной.

Данные институты муниципальной демократии призваны обеспечить тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления, решение всех вопросов местной жизни в интересах местного сообщества. Это гарантируется прежде всего выборностью населением органов местного самоуправления. Выборные органы местного самоуправления — обязательный атрибут муниципального образования. Согласно ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Европейская Хартия местного самоуправления отдает приоритет в реализации функций местного самоуправления советам или собраниям, состоящим из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные или исполнительные органы (ст. 3). Развивая положения Хартии, Закон закрепляет приоритет представительных органов в нормативном регулировании по предметам ведения муниципального образования, устанавливая перечень их исключительных полномочий (ст. 15).

Приоритет представительного органа в структуре местного самоуправления обеспечивается его правом осуществлять контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Реализация рассматриваемого принципа создает необходимые условия и предпосылки для осуществления эффективного контроля населения за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления. Формы такого контроля должны быть установле­ны уставом муниципального образования. К ним относятся: отче­ты выборных лиц местного самоуправления перед населением; вы­ражение недоверия населением выборным лицам местного самоуп­равления и др.

Принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения. Это участие обеспечивается прежде всего такими формами прямой де­мократии, как: местный референдум, муниципальные выборы, со­брание (сходы) граждан, обращения граждан, народная право­творческая инициатива и др.

Данный принцип предполагает гарантированность равного права граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущест­венного и должностного положения, отношения к религии, убеж­дений, принадлежности к общественным объединениям. В ст. 3 Закона закреплены основные гарантии этого права, в котором от­ражается взаимное проникновение форм и институтов муници­пальной демократии: прямой и представительной.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., изданный на основе и в развитие положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, по-новому решает вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления муниципального образования.

Закон, закрепляя статус представительного органа местного самоуправления, определяет основы его компетенции. Ядро ком­петенции представительного органа составляют его исключитель­ные полномочия.

Конкретный перечень полномочий, относящихся к компе­тенции представительного органа местного самоуправления, ус­танавливается в уставе муниципального образования, регламенте представительного органа местного самоуправления на основе федеральных законов, законов субъектов Российской Феде­рации.

Вопрос о компетенции иных органов местного самоуправле­ния Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от ранее действовавшего закона, в котором закреплялась компетен­ция местной администрации, оставляет по существу открытым. Иные органы местного самоуправления - глава муниципального образования (глава местной администрации), орган управления муниципального образования (местная администрация) и его структурные подразделения - определяются муниципальным об­разованием самостоятельно и закрепляются в его уставе.

Власть народа связана с развитием форм непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления следующим образом:

Во-первых, волей народа, выраженной на референдуме в 1993 году, когда принята Конституция РФ, содержащая нормы, закрепляющие формы непосредственной и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления: «Народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления» (ст. 3 Конституции РФ). Это означает, что весь народ на всей территории страны имеет право на местное самоуправление в различных формах.

Во-вторых, при широком участии народа сформирован законодательный орган страны – Федеральное Собрание РФ, принявший законодательство о местном самоуправлении, гарантирующее осуществление форм непосредственной и представительной демократии в муниципальных образованиях.

В-третьих, Конституция РФ и федеральные законы о местном самоуправлении наделяют субъекты Федерации правом принимать свои законодательные и иные нормативные правовые акты, обеспечивающие становление и развитие форм непосредственной и представительной демократии.

Ч. 2 ст. 130 Конституции РФ подразделяет органы местного самоуправления на выборные и другие. Это означает, что выборные органы местного самоуправления должны формироваться в обязательном порядке, причем только путем прямого волеизъявления жителей соответствующего муниципального образования.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется гражданами самостоятельно. Другие органы местного самоуправления Конституция РФ не называет. Такое право предоставлено федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Федерации и самим муниципальным образованиям без указания таковых.

Еще большее развитие получили конституционные нормы в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации. Большинство этих законов предусматривает создание представительных органов местного самоуправления, а также формирование такого института в системе местного самоуправления, как глава муниципального образования.

Наименования представительных органов местного самоуправления не имеют единообразия. В городах это городские думы, в районах, волостях, сельсоветах и иных муниципальных образованиях – собрания представителей, собрания депутатов, советы депутатов, муниципальные собрания, комитеты самоуправления и др. Среди иных органов местного самоуправления наиболее распространены такие названия, как администрация, мэрия, муниципалитет, управа, исполнительный комитет.

Реализация функций органами местного самоуправления осуществляется двумя способами: правовым и организационным.

Правовой способ включает процесс подготовки и принятия решений, организационный предполагает использование структуры органов и их возможностей для выполнения принятых решений и доведения результатов до жителей муниципального образования.

Все функции, возложенные на эти органы законами, уставами муниципальных образований, осуществляются ими самостоятельно, в пределах предоставленных полномочий, без вмешательства государственных органов. Кроме того, в ст. 12 Конституции РФ содержится положение, в соответствии с которым эти органы не входят в систему органов государственной власти.

Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию). Закон больше внимания уделил этой форме непосредственной демократии (ст. 26).

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Важное значение в реализации возможностей граждан участ­вовать в местном самоуправлении имеет закрепленное Конститу­цией Российской Федерации (ст. 33) и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (ст. 26) право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

В настоящее время правовой основой реализации этого права на уровне субъектов Федерации являются законы о местном самоуправлении и об обращениях граждан в эти органы.

По итогам работы с обращениями граждан принимаются решения, содержащие соответствующие выводы и меры в отношении должностных лиц, допускающих факты нарушения законодательства.

Правотворческая инициатива и обращения граждан в органы местного самоуправления как институты прямой демо­кратии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за их деятельностью. Они служат важнейшим ис­точником информации, необходимой органам местного самоуп­равления для выработки задач и направлений своей деятельности, принятия решений, отвечающих интересам населения.

Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуп­равление. Под территориальным общественным самоуправлени­ем понимается самоорганизация граждан по месту их жительст­ва на части территории муниципального образования для само­стоятельного и под свою ответственность осуществления соб­ственных интересов в вопросах местного значения непосредст­венно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Являясь частью общей системы местного самоуправления в Российской Федерации, система территориального общественно­го самоуправления включает в себя упоминавшиеся уже ранее собрания, сходы, конференции граждан и другие терри­ториальные формы непосредственной демократии, а также сове­ты или комитеты микрорайонов, посел­ков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц, дворов и других территорий.

В отличие от общественных объединений органы территори­ального общественного самоуправления действуют исключитель­но в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими-либо условиями (соблюдение ус­тава, уплата членских взносов и т.п.), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслужи­вания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и инте­ресов.

Порядок организации и осуществления территориального об­щественного самоуправления определяется уставом муниципаль­ного образования в соответствии с законами субъектов Россий­ской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

«Так, в соответствии со статьей 77 Устава города Москвы, принятого Московской городской Думой 28 июня 1995 г., Типовой Устав органа территориального общественного самоуправления в городе Москве является законодательным актом города и прини­мается Думой по представлению Мэра с учетом предложений граждан и органов территориального общественного самоуправ­ления».

Органы территориального общественного самоуправления формируются, как правило, путем выборов на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту их жительства на срок полномочий представительного органа местного самоуправ­ления. Однако общие собрания (сходы) или конференции жите­лей могут устанавливать и другой срок полномочий органов территориального общественного самоуправления.

В соответствии с уставом муниципального образования органы территориального общественного самоуправления могут являться юридическими лицами, осуществлять экономическую деятель­ность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресур­сы, которые образуются за счет доходов от экономической дея­тельности, добровольных взносов, пожертвований и других поступлений.

Приближенность органов территориального общественного самоуправления к населению, простота порядка их формирова­ния и, главное, тесная связь их деятельности с повседневными жизненными интересами граждан обеспечивают массовость этих органов, определяют необходимость последовательного повыше­ния их роли в системе местного самоуправления.