Правовое регулирование ресурсопользования - Калинин И.Б

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от его заключения.

По результатам лесного конкурса ( аукциона) составляется протокол, в котором, согласно ст.45 Лесного кодекса РФ, должны быть указаны: границы участка лесного фонда; виды лесопользования; объемы ( размеры) лесопользования; размер платы за пользование участком лесного фонда и порядок ее внесения, иные условия лесного аукциона (Приложение 6).

Переход права лесопользования от одного лица к другому возможен в порядке универсального ( общего) правопреемства ( смерть гражданина – лесопользователя или реорганизация юридического лица – лесопользователя), либо на основании договора. В случае смерти гражданина – лесопользователя право пользования участком леса переходит к другому лицу в соответствии с завещанием или законом. При реорганизации юридического лица – лесопользователя право лесопользования переходит к правопреемнику в порядке, установленном законодательством РФ. При переходе права лесопользования должна сохраняться цель использования лесных участков.

Лицо, приобретающее право лесопользования в порядке правопреемства, должно обладать средствами, требуемыми для осуществления лесопользования, а при необходимости – и лицензией на занятие соответствующим видом деятельности.

Оформление перехода права пользования участками леса оформляется путем внесения необходимых изменений в договор, лесорубочный билет, ордер, лесной билет. Переход права лесопользования не допускается, если оно основано на договоре концессии участка лесного фонда.

Ограничение и приостановление права лесопользования, согласно ст.26 Лесного кодекса РФ, допускается в той мере, в какой это необходимо для обеспечения рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью, защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды, историко-культурного и природного наследия, прав и законных интересов граждан. Кроме этого, ограничение и

приостановление права лесопользования допускается в случаях нарушения лесопользователем требований лесного законодательства либо невыполнения лесопользователем условий лесорубочного билета, ордера, лесного билета и условий лицензии. Устранение обстоятельств, послуживших основаниями ограничения или

приостановления права пользования участками лесного фонда влечет восстановление права лесопользования в полном объеме.

221

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

Прекращение права пользования участками лесного фонда и права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, осуществляется в добровольном либо принудительном порядке. Право лесопользования прекращается при отказе лесопользователя от своего права, истечении срока лесопользования, а также в случае прекращения юридического лица и смерти гражданина – лесопользователя.

Принудительное прекращение права лесопользования допускается по основаниям,

предусмотренным ст. 28 Лесного кодекса РФ. К ним относятся:

1)систематическое ( более двух раз) нарушение лесопользователем лесного законодательства РФ;

2)аварии, стихийные бедствия и иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер;

3)систематическое, или более трех месяцев в течение года, невнесение лесопользователем платежей за пользование лесным фондом;

4)нарушение лесопользователем установленных правил пользования участком лесного фонда и участком леса, не входящим в лесной фонд, или условий, предусмотренных лесорубочным билетом, ордером, лесным билетом;

5)невыполнение лесопользователем лесовосстановительных и противопожарных работ, а также несоблюдение правил пожарной безопасности в лесах;

6)изъятие участка лесного фонда и участка не входящего в лесной фонд леса для государственных нужд.

222

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

§ 7. Государственное управление лесопользованием

Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на принципах устойчивого развития; рационального, непрерывного, неистощительного лесопользования, а также несовместимости реализации функций государственного управления в области лесопользования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования.

Субъектами, осуществляющими управляющее воздействие в области лесопользования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов являются Российская Федерация, субъекты Федерации, органы местного самоуправления, компетенция которых определяется в ст.ст.46 – 49 Лесного кодекса РФ. От их имени функции государственного управления реализуют органы, наделенные соответствующей компетенцией.

Основные полномочия Российской Федерации в области использования, охраны,

защиты лесного фонда и воспроизводства лесов:

üвладение, пользование и распоряжение лесным фондом;

üопределение основных направлений государственной политики в области ведения лесного хозяйства, проведение единой инвестиционной политики в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

üустановление порядка разделения лесного фонда по группам лесов и разграничения лесов первой группы по категориям защитности, перевода лесов из одной группы в другую, а лесов первой группы из одной категории защитности в другую;

üустановление правил пользования лесным фондом, определение и утверждение расчетной лесосеки; видов платежей за пользование лесным фондом, а также минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню;

üопределение порядка предоставления участков лесного фонда в пользование, утверждение правил отпуска древесины на корню, рубок леса, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, контроль за их проведением;

üопределение порядка и организация ведения государственного учета лесного фонда, государственного лесного кадастра, мониторинга лесов и лесоустройства;

üприостановление, ограничение, прекращение прав пользования участками лесного фонда, а также приостановление, ограничение и прекращение работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов;

üперевод лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, изъятие земель лесного фонда в лесах первой группы.

223

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

Полномочия субъектов Российской Федерации в области использования, охраны,

защиты лесного фонда и воспроизводства лесов:

üразработка, утверждение и реализация территориальных ( региональных) государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

üразработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ;

üучастие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом на территориях субъектов Федерации;

üучастие в разработке и реализации федеральных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

üпринятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду,

безвозмездное пользование и краткосрочное пользование в соответствии с Лесным кодексом РФ;

üустановление границ участков лесного фонда с особым режимом ведения лесного хозяйства и лесопользования на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов и этнических общностей;

üустановление ставок лесных податей и ставок арендной платы ( за исключением минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню), а также платы за перевод лесных земель в нелесные земли;

üосуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;

üприостановление, ограничение и прекращение работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов;

üорганизация выполнения мероприятий по охране лесов от пожаров и защите лесов от вредителей и болезней леса;

üперевод лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, изъятие земель лесного фонда в лесах второй и третьей групп;

üиные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с лесным и иным законодательством РФ.

Сравнительный анализ функций и задач, осуществляемых Российской Федерацией, федеральным органом управления лесным хозяйством России, его территориальными органами, органами государственной власти субъектов Федерации позволяют сделать

224

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

заключение о том, что государственный контроль за лесопользованием и воспроизводством

лесных ресурсов является составной частью государственного управления в этой сфере (области). Задачей государственного контроля является обеспечение соблюдения всеми лесопользователями порядка пользования лесным фондом, правил отпуска древесины на корню, рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования и прочих рубок, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Порядок реализации контрольно-

надзорных функций при осуществлении лесопользования установлен Постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998г. “Об утверждении порядка осуществления Федеральной

службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов”203. Названным Постановлением определены должностные лица федерального органа управления лесным хозяйством России, его территориальных органов, их компетенция, права и обязанности. Особенности государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на

территориях режимных военных и оборонных объектов установлены Постановлением Правительства РФ от 24 января 1998г. № 77204.

Ведущее место среди государственных органов, осуществляющих управление использованием, защитой, охраной и воспроизводством лесов, занимает федеральный орган управления лесным хозяйством, осуществляющий возложенные на него полномочия непосредственно и через свои территориальные органы. Федеральный орган управления

лесным хозяйством является специально уполномоченным государственным органом в области государственного управления использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания. Федеральный орган управления лесным хозяйством в целях рационального использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов создает специализированные организации по авиационной охране лесов от пожаров, по борьбе с вредителями и болезнями леса, лесоустроительные и другие организации. Его функции и задачи определены Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1998г. “Об утверждении “Положения о Федеральной службе лесного хозяйства России”205.

203СЗ РФ, 1998, № 23, ст.2547.

204Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 77 “ Об утверждении “ Положения об

осуществлении государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов // СЗ РФ, 1998, № 5, ст.617.

205 СЗ РФ, 1998, № 8, ст.945. Основными задачами федерального органа управления лесным хозяйством являются: реализация основных направлений государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны, защиты лесов и ведения лесного хозяйства; организация и обеспечение рационального, многоцелевого, непрерывного и неистощительного лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, оздоровительных, санитарно-гигиенических и иных полезных природных свойств

225

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

Территориальные органы федерального органа управления лесным хозяйством включают в себя органы управления лесным хозяйством в субъектах РФ и лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством, в том числе лесхозы-техникумы, опытные и другие специализированные лесхозы. Правами лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством наделены его национальные парки, осуществляющие государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов на территории лесного фонда.

Лесхоз, лесхоз-техникум, опытный и другие специализированные лесхозы

федерального органа управления лесным хозяйством являются его территориальными органами206. Лесхоз подчиняется органу управления лесным хозяйством субъекта Федерации.

Лесхоз, в соответствии с возложенными на него задачами в границах участков лесного фонда:

лесов; обеспечение сохранения природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение, биологического разнообразия, а также охраны объектов животного мира

и среды их обитания на землях лесного фонда совместно с другими специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания; обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами порядка пользования лесным фондом.

Функциями федерального органа управления лесным хозяйством являются: разработка проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам, входящим в его компетенцию, проектов федеральных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; управление лесхозами, лесхозами-техникумами, опытными и другими специализированными лесхозами, национальными парками, иными особо охраняемыми природными территориями, находящимися в ее ведении; выполнение лесохозяйственных, лесовосстановительных, гидролесомелиоративных и иных работ по ведению лесного хозяйства; ведение лесоустройства, установление порядка и методики проведения лесоустройства на территории лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, определение состава лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства; установление возраста рубок, определение и утверждение расчетных лесосеки; организация и проведения лесных конкурсов и лесных аукционов; выдача документов на право лесопользования, установление форм лесорубочного билета, ордера, лесного билета; отнесение лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а

также перевод лесов из одной группы лесов или категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию; установление критериев отнесения лесов третьей группы к резервным лесам и перечень особо защитных участков лесов с ограниченным режимом лесопользования; организация и проведение обязательной сертификации древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов; утверждение правила подсочки древостоев, а также зоны их обязательной подсочки по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ; разработка региональных правил ( наставлений) рубок главного промежуточного пользования, санитарных правил, регламентирующих мероприятия по защите лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, перечень видов побочного пользования лесом; государственный учет лесного фонда, ведение государственного лесного кадастра, мониторинга лесов; авиационная и наземная охрана лесов от пожаров и их тушение, защита лесов от вредителей и болезней леса, охрана лесов от незаконных порубок и других противоправных действий; осуществление государственного пожарного надзора в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд; создание и обеспечение деятельности государственной лесной охраны РФ; охрана объектов животного мира и среды их обитания на землях лесного фонда; организация егерской службы и ведение охотничьего хозяйства; определение нормативов финансирования расходов на воспроизводство лесов.

206 Лесхозы действуют на основании Приказа Федеральной службы лесного хозяйства России от 13 ноября 1998 г. № 188 “ Об утверждении “ Положения ( общего) о лесхозах Федеральной службы лесного хозяйства” // Бюллетень федеральных органов исполнительной власти. 1998, № 24.

226

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

üобеспечивает осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесным

фондом;

üведет государственный учет лесного фонда, государственный лесной кадастр, мониторинг лесов;

üучаствует в выполнении федеральных государственных программ, а также в разработке и реализации территориальных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

üучаствует в подготовке представлений органам государственной власти субъектов РФ по передаче участков лесного фонда в аренду и в безвозмездное пользование;

üзаключает договоры аренды участков лесного фонда и договоры безвозмездного пользования участками лесного фонда;

üучаствует в организации и проведении лесных конкурсов и аукционов на предоставление права лесопользования;

üвыдает лесорубочные билеты, лесные билеты и ордера на право лесопользования, разрешения на проведение в лесном фонде строительных работ, добычу полезных ископаемых, прокладку коммуникаций и выполнение иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием, если для этого не требуется перевод лесных земель в нелесные, их изъятие;

üподготавливает материалы по отнесению участков лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, уточнению объема расчетной лесосеки при изменении границ участков лесного фонда, возраста рубок, групп лесов и категорий защитности и других изменений, происшедших в лесном фонде;

üвыполняет мероприятия по переводу лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных и не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом;

üподготавливает материалы по размещению лесосечного фонда по лесопользователям, проводит работы по отводу и таксации лесосек;

üосуществляет охрану лесов от пожаров, незаконных рубок, нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду, а также защиту от вредителей и болезней леса;

üопределяет объемы заготовки древесины при прочих рубках;

üосуществляет контроль за состоянием, использованием, охраной и защитой лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, воспроизводством лесов, за использованием, охраной, защитой древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях различных категорий;

227

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

üвыполняет работы по воспроизводству лесов и улучшению их породного состава, повышению продуктивности и защитных свойств, обеспечивает сохранность и своевременное воспроизводство ценных древесных пород;

üосуществляет рубки промежуточного пользования, если нет иного исполнителя этих

рубок;

üосуществляет строительство дорог лесохозяйственного и противопожарного назначения;

üпринимает участки лесного фонда после завершения работ лесопользователем;

üосуществляет государственный контроль за охраной объектов животного мира и состоянием среды их обитания.

Лесхозы, выполняющие дополнительные специальные функции по семеноводству и селекции древесных пород, осуществлению образовательной деятельности, опытному делу и другие функции, являются специализированными лесхозами. Лесхоз-техникум осуществляет

подготовку специалистов лесного хозяйства и выполняет функции среднего профессионального образовательного учреждения. Лесхозу, на который возложены функции

по проведению опытных работ по отдельным направлениям лесохозяйственной деятельности, присваивается статус опытного лесхоза.

228

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

Лесоустройство является необходимым условием рационального и безопасного лесопользования207, воспроизводства лесов. Ведение лесного хозяйства и лесопользование без проведения лесоустройства запрещается. Работы по лесоустройству предполагают совокупность известных лесотехнических мероприятий. Поэтому лесное законодательство предусматривает понятие “ лесоустройства”. Лесоустройство, согласно ст.72 Лесного кодекса РФ – система мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хозяйстве208. Лесоустройство в Российской

Федерации проводится государственными лесоустроительными организациями федерального органа управления лесным хозяйством.

Лесоустройство предполагает проведение комплекса работ в лесах России. Это обусловливает необходимость составления и ведения лесоустроительных проектов. В них приводится комплексная оценка ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом,

разрабатываются основные положения организации и направления ведения лесного хозяйства. Лесоустроительные проекты, как и иная лесоустроительная документация, утверждаются в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством, являются необходимыми документами технологического процесса ведения лесного хозяйства.

В ходе лесоустройства осуществляется:

1)определение границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда, лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, национальных парков федерального органа управления лесным хозяйством, государственных природных заповедников, лесхозов образовательных учреждений;

2)выполнение топографо-геодезических работ и специальное картографирование лесного фонда;

3)инвентаризация лесного фонда с определением породного и возрастного составов лесов, их состояния, а также определение качественных и количественных характеристик лесных ресурсов;

4)выявление реликтовой лесной растительности и особо защитных участков лесов;

207А.И. Новосельцева к условиям организации рационального лесопользования относит необходимость учета конъюнктуры рынка сбыта лесных ресурсов (Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, 1997. С.121). Такие требования относятся, скорее, к организации сбыта лесных ресурсов, правовое регулирование которого осуществляется нормами гражданского права. Рациональное использование лесных (как и иных природных ресурсов) следует рассматривать в рамках природоресурсного, но не гражданского права.

208Порядок проведения лесоустройства установлен “ Инструкцией по проведению лесоустройства в лесном фонде России”, утвержденной Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 15 декабря

1994г., № 265 // Российские вести, 27.07.1995, № 139.

229

Глава III. Правовое регулирование использования лесов (лесное право)

5)выявление участков лесного фонда, нуждающихся в проведении рубок главного и промежуточного пользования, мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению и других лесохозяйственных мероприятий;

6)обоснование отнесения лесов к группам и категориям защитности лесов первой группы, подготовка предложений по переводу лесов из одной группы или категории защитности лесов первой группы в другую группу или категорию, перевод не покрытых лесом земель в покрытые лесом земли, нелесных земель в лесные земли;

7)определение расчетных лесосек, размеров рубок промежуточного пользования;

8)определение объема мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, объема других лесохозяйственных мероприятий;

9)определение размеров побочного лесопользования и заготовки второстепенных лесных ресурсов, размера пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства и культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей;

10)лесобиологические и другие специальные обследования;

11)надзор за реализацией лесоустроительных проектов.

Лесоустройство проводится не только в лесном фонде Российской Федерации, но и в лесах, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов. Порядок

лесоустройства в них регулируется Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 15 июля 1997 г. № 94 “ Об установлении порядка проведения лесоустройства (парко- и лесоустройства) и о перечне лесоустроительной документации по лесам, не входящим в лесной фонд”209. Военные и иные режимные объекты, городские парки, скверы могут занимать различные по площади участки лесов. Поэтому Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 3 июля 1997 г. № 90 установлены минимальные площади таких лесов, требующие проведения лесоустройства210.

От иных видов ресурсопользования ( недропользования, водопользования и др.), лесопользование отличается тем, что леса могут и должны быть воспроизводимы. Для этого необходим комплекс работ, направленных на их воссоздание в том же ( или лучшем) состоянии, которое определяется количественными и качественными параметрами лесов, существовавшими до начала лесопользования. Целями воспроизводства, согласно ст.87 Лесного кодекса РФ, являются своевременное воспроизводство лесов на не покрытых лесом

209Опубликован не был.

210Приказ Федеральной службы лесного хозяйства России от 3 июля 1997 г. № 90 “ Об установлении минимальной площади лесов, не входящих в лесной фонд, при которых необходимо проведение лесоустройства государственными лесоустроительными предприятиями” ( Опубликован не был). В соответствии с названным Приказом установлена минимальная площадь лесов, устраиваемых объектов: на землях обороны – 200 га; на землях городских поселений (городские леса): городские парки – не менее 15 га, парки районной планировки – 10 га, сады среди жилых районов – 3 га.

230