9.5. Субсидирование жилищно-коммунальных платежей

Переход на 100%-ную оплату стоимости ЖКУ повышает значи­мость социальной защиты малоимущих граждан. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг для всех категорий потребителей едины, в том числе для всех слоев населения независимо от их имущественного положения. Население в целом оплачивает 100% тарифных ставок, но платежи могут разделяться на две части:

• оплата собственными деньгами;

• оплата бюджетными деньгами через механизм субсидий и льгот.

Выделение субсидий (компенсаций) основано на принципе, согласно которому семья за проживание в жилище, определенном как социальное по площади и набору жилищно-коммунальных услуг, должна платить не более определенного процента от семей­ного дохода. Жилищная субсидия есть разница между платежом за жилищно-коммунальные услуги по нормам и нормативам и уста­новленным максимально допустимым процентом платежа от се­мейного дохода.

Субсидии предоставляются в обезличенной и индивидуальной (персонифицированной) формах. Обезличенные субсидии пред­ставлены перекрестным субсидированием, которое резко сокраща­ется ввиду того, что сказывается на развитии экономики, уменьшая конкурентоспособность отечественных производителей.

Индивидуальные субсидии назначаются на все виды услуг, ука­занные в платежном документе. Для жителей частного сектора суб­сидия назначается на те виды услуг, которыми они пользуются. Субсидии тесно связаны с платежеспособностью населения, поэто­му проводятся социальные исследования для определения реальной потребности в них.

Субсидия выплачивается тем, у кого расходы на оплату услуг ЖКХ в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг выше 22% общего дохода семьи (федеральный стандарт).

Право на субсидии имеют:

• пользователи государственного и муниципального жилья и наниматели жилого помещения по договору социального найма;

• наниматели по договорам найма в частном жилом фонде;

• члены жилишных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья;

• собственники жилых помещений (квартиры, жилого дома).

Субсидии не предоставляются семьям, трудоспособные члены ко­торых не работают и не состоят в Центре занятости населения на уче­те как ищущие работу, кроме женщин, имеющих детей до 7 лет, инва­лидов 3-й группы, трудоспособных граждан, которые ухаживают за детьми-инвалидами до 16 лет, инвалидами 1-й и 2-й групп, людьми старше 80 лет, временно нетрудоспособных по состоянию здоровья с предоставлением медицинской справки.

Не имеют права на получение субсидии граждане:

• проживающие в жилом помещении на основании договора найма, заключенного с собственниками жилых помещений частно­го жилого фонда, или договора поднайма, заключенного с нанима­телями;

• проживающие в общежитии;

• проживающие в государственном жилищном фонде, закрепленном за федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба;

• заключившие договор безвозмездного пользования жилым помещением.

Субсидии предоставляются на оплату услуг по электроснабже­нию, газоснабжению (в том числе в баллонах), водоснабжению, водоотведению (канализация), горячему водоснабжению, отоплению, приобретению и доставке твердого топлива, вывозу бытовых отходов.

Новые нормативные правовые акты внесли в действующую сис­тему социальных льгот отдельным категориям граждан значитель­ные изменения. Основная их суть заключается в замене мер соци­альной поддержки, предоставляемых в натуральном виде, на ежеме­сячные денежные выплаты и компенсации. В то же время не преду­смотрено изменений в предоставлении мер социальной поддержки гражданам в части, касающейся жилищно-коммунальных услуг. Они по-прежнему предоставляются в натуральном виде.

Льготы по оплате жилья и коммунальных услуг на получение субсидии не влияют. При предоставлении льгот в виде денежной компенсации расходы на оплату жилья и коммунальных услуг уменьшению не подлежат. Но размер предоставляемой субсидии не может превышать фактических расходов семьи на оплату услуг ЖКХ в пределах социальной нормы площади жилья (для отдельных категорий граждан — с учетом имеющейся дополнительной жилой площади, предоставляемой по состоянию здоровья) и нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг.

Субсидии населению на оплату услуг ЖКХ введены в 1998 г. С 2005 г., после монетизации льгот, они остаются наиболее значи­мой формой финансовой поддержки социально незащищенных слоев населения. Субсидии не зависят от уровня тарифов и связаны только со стандартом, ограничивающим платежи населения. Созда­на универсальная и гибкая система защиты пенсионеров, инвали­дов и низкооплачиваемых работников.

С учетом других льгот по платежам за услуги ЖКХ субсидиями пользуются 42% населения. В 1998 г. субсидии получали 3% граж­дан, в 2004 г. — 13,5% (прогноз на 2007 г. — 17%). Сумма выплат составила 36 млрд руб., в том числе из федерального бюджета — 3,5 млрд руб., а 16 млрд руб. бюджеты недоплатили предприятиям ЖКХ в порядке компенсации субсидий и льгот.

Регионам предоставлено право самостоятельно принимать ре­шения о формах поддержки с учетом федерального законодательст­ва при условии недопущения ее снижения. При этом применяются прямые и косвенные методы: стандарты, сдерживание роста тари­фов, их экспертиза, введение денежных и натуральных льгот по платежам за ЖКУ.

Например, в Московской области доля льготируемого населе­ния составляет 40%. Прежняя система льгот охватывает 2,6 млн чел. на сумму 3,1 млрд руб. (100 руб. на одного человека в месяц). К ней добавляется новая система (субсидии), их получают около 220 тыс. чел. на 800 млн руб. (300 руб. на одного человека в месяц). В соответст­вии с нормативными правовыми актами Московской области мало­обеспеченные жители области, в том числе пенсионеры, имеющие доход ниже установленного прожиточного минимума, оплачивают стоимость предоставленных жилищно-коммунальных услуг за счет собственных средств в размере 50 руб. в месяц за чел. Остальная часть компенсируется за счет средств областного и муниципального бюджетов.

Основными получателями льгот являются ветераны труда и войны, сотрудники силовых ведомств. Объем средств для реализа­ции льгот определяется на основе данных о затратах предприятий ЖКХ по форме статнаблюдения № 26-ЖКХ с учетом стандарта платежей населения для проживающих в муниципальных домах. Средства предусматриваются в федеральном бюджете (фонд компен­саций) для региональных бюджетов. В местные бюджеты эти средст­ва направляются из регионального бюджета в виде субвенций.

Правительство РФ утвердило Правила предоставления средств из Федерального фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ на предос­тавление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также дотаций предприятиям ЖКХ, возмещение прочих региональных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг от­дельным категориям населения по оплате ЖКУ.

Минфин России разработал рекомендации по предоставлению местным бюджетам субвенций на эти цели.

При определении размеров финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов РФ и закрытых административно-территориальных образований за счет средств федерального бюджета, расходы на содер­жание и ремонт жилья, а также на предоставление коммунальных услуг рассчитываются исходя из федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемых ЖКУ в расчете на 1 м² общей площади.

По регионам стандарт дифференцируется (в Тюмени разрешено требовать с жильцов платежи до 63,7 руб. за 1 м² в месяц, в Москве — 40,8 руб., а в Орле — 24 руб.). Региональные стандарты оплаты жи­лья и коммунальных услуг применяются для расчета объема меж­бюджетных трансфертов, передаваемых из бюджетов субъектов РФ бюджетам поселений.

Федеральный стандарт стоимости предоставления услуг ЖКХ на 1 м² обшей площади жилья рассчитывается на основе стандартного набора соответствующих услуг (содержание и ремонт жилья, вклю­чая капитальный ремонт; теплоснабжение; водоснабжение; канали­зация; газоснабжение; электроснабжение) с учетом средних норм потребления, а также средней по экономическим районам стоимо­сти предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства, ин­декса цен на услуги населению к предыдущему году.

В переходный период федеральный бюджет предоставляет жи­лищные трансферты с учетом процента оплаты ЖКУ населением. На основании федеральных стандартов по регионам определяются рас­ходы на ЖКХ, в том числе покрываемые населением (стандарт доли оплаты известен). Регионам с высоким процентом платежей населе­ния размеры финансовой помощи не уменьшаются. Регионам с про­центом платежей населения ниже федеральных стандартов сумма финансовой помощи не увеличивается. Первая группа территорий получает за счет платежей населения дополнительные ресурсы, вто­рая вынуждена отвлекать на содержание жилищно-коммунальной сферы дополнительные средства бюджета.

Более высокие фактические затраты на 1 м² общей площади жи­лья по сравнению со стандартом не признаются и вышестоящим бюджетом не компенсируются, а сэкономленные средства остаются в распоряжении местного самоуправления. Финансово успешные ре­гионы выделяют на поддержку населения больше средств, чем преду­сматривается стандартами, чтобы смягчить последствия перехода на 100%-ную оплату стоимости услуг. Прежде это достигалось доплатой предприятиям ЖКХ до полной себестоимости с учетом средней при­были, теперь — субсидированием населения для оплаты экономически обоснованных тарифов на ЖКУ. Например, Москва¹ доплачива­ет за население 30%, а менее зажиточное население Ингушетии пла­тит 100%.

Расходы региональных и местных бюджетов на услуги предпри­ятий ЖК.Х определяются на основе стандартов предельной стоимо­сти предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 м² общей площади полностью благоустроенного жилья в месяц (с учетом за­трат на капитальный ремонт жилищного фонда), а также льгот и компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг населением.

Региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг — сумма стоимости содержания и ремонта жилого помещения, а также отопления, приходящаяся на площадь, равную региональному стандарту нормативной площади жилого помещения, и стоимости коммунальных услуг исходя из установленных нормативов потребления².

Региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг дифференцируется по муниципальным образованиям одного и того же субъекта РФ. Региональные стандарты нормативной площади жилого помещения и максимально допустимой доли расходов граждан на оп­лату жилого помещения и жилищно-коммунальных услуг в совокуп­ном доходе семьи устанавливаются, как правило, едиными по всей территории субъекта РФ³. Местное самоуправление может применить отличные от региональных стандарты, но без ухудшения положения для граждан, получивших субсидии, и за счет средств муниципального бюджета.

Для семей с душевым доходом ниже прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответст­вии с поправочным коэффициентом, который исчисляется делени­ем среднедушевого дохода семьи на прожиточный минимум. Для граждан, проживающих по иным, кроме социального найма, основаниям, используются те же региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг, что и для нанимателей жилых по­мещений по социальному найму.

Региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг устанавливается исходя из цен, тарифов и нормативов, используемых для расчета платы за содержание и ремонт жилого помещения и коммунальные услуги для нанимателей по договорам социального найма, проживающих в жилых помещениях, расположенных в домах, уровень благоустройства и технические параметры которых соответ­ствуют средним условиям в муниципальном образовании.

Определяется жилой дом, соответствующий средним условиям в муниципальном образовании, и наиболее типичный:

а) уровень благоустройства дома — наличие инженерных систем предоставления коммунальных услуг: холодного и горячего водо­снабжения, водоотведения, электро- и газоснабжения (в том числе газобаллонных установок), отопления (теплоснабжения), в том числе печного отопления; оборудование лифтом и мусоропроводом, а также степень благоустройства придомовой территории;

б) конструктивные и технические параметры дома — степень износа, этажность, материал стен и кровли.

Не допускается определение для муниципальных образований ка­ких-либо «средневзвешенных» жилищных условий, равно как и уста­новление «средневзвешенных» цен, тарифов и нормативов при уста­новления размера стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Для одного муниципального образования может устанавливать­ся региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных ус­луг отдельно для многоквартирных домов, находящихся в различ­ных жилищных фондах, и жилых домов индивидуального жилищ­ного фонда, т.е. в одном муниципальном образовании могут быть установлены один дом (жилой или многоквартирный) или два дома (жилой и многоквартирный), соответствующие средним условиям в муниципальном образовании.

Тем не менее дифференцированные федеральные стандарты не учитывают внутрирегиональных различий, определяемых особенно­стями ЖКХ, набором услуг, технологией систем тепло- и водо­снабжения. По муниципальным образованиям разный состав за­трат, расходы на управление жилищным фондом финансируются или за счет тарифов, или напрямую из местного бюджета. Доля платежей населения зависит от уровня и структуры доходов, тари­фов, которые, в свою очередь, обусловлены объективными факто­рами (климат, места добычи топлива и др.).

Внутрирегиональные различия более существенны, чем межре­гиональные. Однако федеральные стандарты часто без изменений воспроизводятся в виде региональных стандартов на местном уров­не. Это порождает избыточные финансовые потоки, усиливает фи­нансовое неравенство и регионов, и муниципальных образований. В результате одни города безболезненно переходят на 100%-ную оплату, а другие, особенно малые, не могут этого сделать без ущер­ба для местного бюджета.

Объем субсидий устанавливается на основе соотношения расхо­дов на жилищно-коммунальные услуги и доходов населения, рас­считанных исходя из сведений о среднемесячной заработной плате и социальных выплатах работникам крупных и средних предприятий, согласно данным государственного статистического наблюдения (форма П-4), скорректированных на удельный вес нетрудоспособ­ного населения в общей численности населения муниципального образования. Население распределяется по уровню среднедушевых доходов.

Порядок предоставления субсидий непосредственно населению определен постановлением Правительства РФ «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» от 14 декабря 2005 г. № 761, Положением, утвержденным постановле­нием Правительства РФ от 20 августа 2004 г. № 441.

При решении вопроса о субсидии принимаются во внимание:

• расходы граждан на оплату жилья и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из региональных стандартов: нормативной площади жилья, используемой для расчета субсидий, и стоимости жилищно-коммунальных услуг;

• доля расходов граждан на оплату в доходе семьи.

В орган местного самоуправления для назначения субсидии предоставляются:

• заявление;

• документы о составе семьи и правовых основаниях владения и пользования жилым помещением;

• документы, подтверждающие доходы заявителя и всех чле­нов семьи за шесть месяцев, предшествующих подаче заявления;

• документы, содержащие сведения о платежах за жилье и коммунальные услуги, начисленных за последний перед подачей заявления месяц, и о наличии (отсутствии) просроченной задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг;

• копии документов, подтверждающих право на льготы или компенсации по оплате жилья и коммунальных услуг заявителя всех членов семьи;

• копии документов, удостоверяющих гражданство Россий­ской Федерации заявителя и членов его семьи.

В расчет принимаются виды доходов семьи согласно Закону «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающих граждан для признания их мало­имущими и оказания им государственной социальной помощи».

Нормативы потребления и ставки оплаты услуг ЖКХ для расче­та субсидий утверждаются органами местного самоуправления.

Для определения размера субсидии вначале рассчитывается нор­матив оплаты ЖКУ (пример расчета представлен в табл. ).

Размер начисленных платежей за жилье и коммунальные услу­ги, подлежащие оплате получателем субсидии, уменьшается на раз­мер субсидий. С переходом на полное возмещение гражданами экономически обоснованной стоимости жилищно-коммунальных услуг субсидии перечисляются на персонифицированные счета гра­ждан, т.е. за услуги платят сами жильцы.

Субсидии предоставляются из расчета социальной нормы жи­лья, за излишки жилой площади плата осуществляется без льготи­рования. Социальная норма устанавливается решением региональ­ной власти. Если одинокий пенсионер проживает в комнате пло­щадью 30 м², то за 12 м² ему придется платить по полному тарифу. Это вынуждает малообеспеченных граждан переселяться в малога­баритное жилье.

Экономия бюджетных средств от повышения доли оплаты затрат на ЖКУ населением возможна, если выигрыш от повышения тари­фов превысит дополнительные расходы на выплату субсидий насе­лению, прирост безнадежных неплатежей, неизбежно возникающий при каждом повышении тарифов. В противном случае исполнение стандарта приведет лишь к усилению бюджетной нагрузки.

Увеличение числа получающих субсидии свидетельствует, что далеко не всем под силу постоянно растущие платежи.

В связи с этим первостепенное значение приобретает оценка платежеспособности населения по ЖКУ, она важна для реализации программ субсидирования и предотвращения неплатежей. При не­правильной оценке нейтрализуется адресность социальной под­держки, являющейся узловым моментом перестройки субсидирова­ния. Платежеспособность определяется не только доходами граж­дан, но и ставками тарифов за услуги. Платить могут только те, кто имеет для этого средства, несмотря на то что 100%-ная оплата предполагает установление экономически обоснованных тарифов.

Например, в Якутии, Корякии тарифы давно превышают федераль­ные стандарты, а собираемость платежей не превышает 40—50%.

Переход на 100%-ную оплату расходов ЖКХ населением пред­полагает управляемое повышение тарифов. Потребитель обязан платить за все, что предъявляет к оплате поставщик услуг. А удоро­жание услуг может быть обусловлено и более суровыми климатиче­скими условиями, и ростом цен на энергоносители, и ростом по­требности в ремонтах. И это ставит на повестку дня серьезные соци­ально-экономические проблемы.

Эксплуатационные расходы на содержание ветхого жилого фон­да, домов с более высокой плотностью проживающих на один квад­ратный метр значительно выше, чем издержки на содержание ново­го жилого фонда. Соответственно размер платы за проживание на «квадратном метре» оказывается в несколько раз выше, чем за ана­логичную площадь обычных благоустроенных квартир, а в послед­них — соответственно выше, чем в квартирах «элитного» жилого фонда.

Ситуация еще больше обостряется с возложением обязанности капитального ремонта на собственников жилья. Очевидно, что основная тяжесть ляжет на собственников приватизированных квар­тир, а не элитных построек последних лет.

Вместе с тем дома массовой жилой застройки советского перио­да (пятиэтажные «хрущевки») «отработали» уже два срока и нако­пили гигантский амортизационный фонд в качестве источника фи­нансирования. Но за последние 10—15 лет ЖКХ явно недофинан­сировалось, что ускоряло обветшание жилищного фонда. В допол- нение к этому бремя платежей за ЖКУ в связи с переходом на 100%-ную оплату единовременно поднялось на 40% (в 2004 г. доля платежей населения составляла 70%).

Все это означает, что государство должно взять на себя значи­тельную долю оплаты по экономически обоснованным нормативам и тарифам через субсидии населению и по другим каналам. Справед­ливо предложение о том, чтобы за счет бюджетных средств привести жилищный фонд в состояние, соответствующее хотя бы уровню 1990 г. (деньги требуются в основном на капитальный ремонт и ре­конструкцию), а потом в полной мере открыть дорогу экономически обоснованным тарифам.

Кроме того, есть достаточно оснований для использования диф­ференциации тарифов по различным критериям. Она будет способ­ствовать стабилизации финансирования ЖКХ за счет средств насе­ления, повышению инвестиционной привлекательности отрасли.

За рубежом проблемы малоимущих решаются на основе принципа «богатые платят за бедных». Государство перераспре­деляет избыточные доходы через прогрессивное налогообложе­ние (ставки налогов на доходы физических лиц доходят до 35% и выше, в России ставка единая — 13%).