9.1. Концепция преобразований в жилищно-коммунальном комплексе

В СССР жилищно-коммунальное хозяйство отличалось наи­большей устойчивостью. В этой жизненно важной сфере десятиле­тиями ничего не менялось, государство выполняло все необходимые функции, не привлекая население к решению задач ЖКХ. У людей была лишь одна забота — ждать, когда подойдет очередь на получе­ние квартиры.

Преобразования в жилищно-коммунальном комплексе начались в конце 1980-х гг. В 1989 г. принято постановление Правительства РФ «О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозяйствен­ный расчет и самофинансирование».

Другим шагом явилась передача в соответствии с постановлени­ем Верховного Совета РСФСР (1991, № ЗОЮ) из ведения местных советов и разгосударствляемых предприятий в муниципальную соб­ственность государственного и ведомственного жилищного фонда, объектов инженерной инфраструктуры, ремонтно-строительных организаций. Создавалась основа децентрализованной муниципаль­ной системы управления жилищным фондом.

К началу 1990-х гг. стала проявляться несовместимость прежней организации жилищно-коммунального комплекса с новыми усло-виями хозяйствования. Господство государственной собственности, высокая централизация управления, дотационность предприятий сдерживали, как казалось, мотивацию поведения граждан и хозяй­ствующих субъектов, перед которыми открывались возможности предприимчивости, быстрого и неограничиваемого ничем, кроме конкурентов, зарабатывания денег.

Основные концептуальные подходы к реформированию ЖКХ определены Законом «Об основах федеральной жилищной полити­ки» (1992) и принятыми в последующие годы нормативными пра­вовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Рыночное хозяйствование априори представляется как более эффективное; все, что функционировало до него, попадает в разряд методов, подлежащих замене на основе реформирования. Больше всего подкупает надежда на расставание с доминировавшим затрат­ным механизмом, так как рынок объективно нацелен на минимимизацию затрат. Хотя убедительных доказательств эффективности нет, кроме ссылок на зарубежный опыт развитых стран, перестройка сферы ЖКХ активизируется.

Приватизация государственного и муниципального жилищного фонда позволила многим гражданам оформить квартиры в собст­венность в качестве дара, благотворительной акции власти, с правом полного распоряжения, включая его куплю-продажу на рынке жилья. Снятие ограничений, расширение прав по распоряжению жильем, развязывание узлов, возникавших при переходе жилья из рук в руки, предоставили возможность некоторым семьям улучшить жилищные условия, купить или построить жилье за счет собствен­ных средств.

Жилищный фонд теперь подразделяется на приватизированный, неприватизированный и введенный в эксплуатацию на рыночной основе после 1992 г. Каждая из этих частей обеспечивается разны­ми методами жилищно-коммунального обслуживания.

Приватизация сама по себе как правовая норма не влечет пря­мых экономических последствий, не имеет отношения к жилищной проблеме и качеству жилищно-коммунальных услуг. Разделение государственного и муниципального жилищного фонда породило лишь рынок потенциально емкого, вначале первичного, а затем частично и вторичного жилья. Жилье и жилищно-коммунальные услуги перестали быть просто общественным благом и стали таким же товаром, как хлеб или колбаса, за потребление которого надо платить.

Однако не определены четко отношение и ответственность соб­ственников жилых помещений к общему имуществу и содержанию мест общего пользования в многоквартирных домах. Функции вла­дельца, собственника в целом по-прежнему выполняет местное са­моуправление, на чьем балансе находятся дома, а интерес к прива­тизации жилья угасает по мере обострения проблемы обслуживания и ремонта частных квартир.

Концепция дальнейшего реформирования сводится к тому, что рыночные методы вводятся на всех стадиях жизненного цикла жи­лищно-коммунального комплекса, а государство прекращает его финансирование и не вмешивается в процессы решения граждана­ми жилищных проблем, за исключением адресной поддержки ма­лоимущих.

Конституционное право на жилище трансформируется в созда­ние условий доступности жилья, удовлетворения потребности в нем в зависимости от платежеспособности нуждающихся в нем граждан через куплю-продажу на свободном рынке. Реализация данного подхода означает соединение в одном лице собственника и нанима­теля жилья в противовес модели разделения собственника и нани­мателя.

Государство отказывается участвовать в строительном рынке жилья. Строительство жилья практически полностью взяли в свои руки частные компании. Они строят жилье для тех, кто за него за­платил заранее или гарантирует заплатить вскоре, т.е. для инвесто­ров, которые становятся собственниками новых квартир.

Рынок недвижимости делает ставку на куплю-продажу жилья, а не на коммерческий найм, так как это приносит высокие доходы и быструю окупаемость. Он лишает нуждающихся в улучшении жи­лищных условий альтернативы покупке в собственность. Концеп­ция обеспечения нуждающихся жильем на основе соединения r одном лице статусов собственника и нанимателя жилья активно пропагандируется и реализуется.

Однако на рынке жилья проявляется иная тенденция, которая становится особенно заметна на московском рынке недвижимости. Квартиры в новостройках становятся источником выгодного вло­жения средств (цены на жилье неуклонно растут; за год капитал, вложенный в недвижимость, можно удвоить). Ведь свободный ры­нок не допустит, чтобы предложение обгоняло спрос. В состав инвесторов входит крупный олигархический капитал. Таким образом, недалек тот момент, когда собственники начнут сдавать купленные дома в коммерческий наем.

Такой поворот развития событий неизбежен. Поскольку не все нуждающиеся в жилье могут стать собственниками квартир, т.е. купить жилье, будет расти спрос и на арендуемое жилье, что под­нимет плату за наем до достаточно высокого для вложения капита­ла уровня. Следовательно, должны рано или поздно появиться соб­ственники-домовладельцы.

Крупные вложения капитала в недвижимость преобразуют жи­лищные отношения в конфигурацию, когда на одной стороне нахо­дятся крупные собственники жилых домов, а на другой — миллио­ны снимающих у них квартиры. Это не исключает сосуществования с ними других собственников-домовладельцев, в том числе органов государственной и муниципальной власти, товариществ, кооперати­вов. Но государство как практически единственный собственник жилого фонда в городах заменяется множеством собственников до­мов, среди которых несколько крупных компаний или финансовых магнатов, сосредоточивших в частной собственности значительную часть после приватизационного жилищного фонда. Новое жилищ­ное строительство в таких условиях не облегчает нуждающимся гражданам получение жилья, которые по разным причинам теряют возможность его приобретения.

Люди, для которых жилье является основной жизненной по­требностью и не признанные малоимущими, вынуждены противо­стоять тем, для кого оно — источник доходов на вложенный капи­тал. Капиталист, приобретающий жилье для перепродажи или сдачи в коммерческий наем, становится посредником между строителями и гражданами, нуждающимися в улучшении жилищных условий. Расцвет такого бизнеса вряд ли в их интересах, так как он порожда­ет ценовой барьер в приобретении жилья. Если ставка на собствен­ника жилья исчерпает себя, то альтернативой ей останется коммер­ческий наем с собственным механизмом формирования квартирной платы. Не исключается, что для регулирования рынка коммерче­ского найма потребуется или строительство муниципального жилья того же назначения, или предоставление адресных бюджетных субсидий нанимателям коммерческого жилья.

Фактически проблема обеспечения населения жильем, хотя и в урезанном виде, поставлена лишь в 2005 г. в связи с презентацией четырех национальных проектов, в том числе проекта «Доступное жилье». В течение 10 лет решались вопросы финансирования и ор­ганизации жилищно-коммунального хозяйства. Внимание концен­трировалось на том, кто, сколько и как должен платить за жилищ­но-коммунальные услуги и поддержание в нормальном состоянии имеющегося жилищного фонда.

Государство не устраивает прежняя система финансирования ЖКХ за счет бюджетных средств. Это обосновывается тяжестью бремени расходов для бюджета, тем более что он платит и за бога­тых и за бедных. Поэтому взята на вооружение стратегия постепен­ного повышения платежей населения за ЖКУ и их последующего скачкообразного роста в целях выполнения федеральных стандартов платежей. При этом гарантируется адресность государственной по­мощи малоимущим семьям, прекращается дотирование граждан, имеющих доходы, достаточные для оплаты жилищно-коммуналь­ных услуг (ЖКУ). Сейчас бюджет устойчив, как никогда, но курс реформы не меняется.

Государственная поддержка ЖКХ увязывается с фискальными целями реформы. Так, в соответствии с реализуемым в масштабе страны проектом Всемирного банка регионы получают гранты на развитие ЖКХ при условии выполнения ими определенных обяза­тельств. Регионы, в которых стоимость ЖКУ превышает федераль­ные стандарты, в качестве претендентов на гранты не рассматрива­ются. Преодолевается также стремление местных органов занижать тарифы под предлогом заботы о населении. Так, Минфин Москов­ской области приостановил предоставление средств на капитальные вложения, дотаций из фонда финансовой поддержки муниципаль­ных образований и бюджетных кредитов на покрытие сезонных разрывов в расходах бюджетов тем муниципальным образованиям, которые не приняли решение о переходе на 90%-ную оплату стои­мости услуг населением. При этом вопрос о модернизации ЖКХ фактически не ставится, тарифы на ЖКУ повышаются за счет доли платежей потребителей и относительно сокращается бюджетное финансирование.

Фискальная часть преобразований ЖКК практически выполне­на. Государство на минимальном уровне участвует в жилищном строительстве и модернизации коммунальной инфраструктуры, на­селение полностью оплачивает стоимость жилищно-коммунальных услуг по экономически обоснованным нормативам, при этом мало­имущим предоставляются для этого бюджетные субсидии. Пред­приятия ЖКХ получают деньги за оказанные услуги по тарифным ставкам, прямые дотации из бюджетов исключаются. Все это спо­собствует оздоровлению государственных и муниципальных финан­сов, хотя не освобождает полностью бюджеты от финансирования ЖКХ (остаются субсидии, льготы, капитальные вложения).

Простая замена источника финансирования (бюджетного фи­нансирования платежами населения) глубинных проблем ЖКК не решает и, более того, отрицательно скажется, если фискальные усилия приведут к абсолютному сокращению финансовых ресурсов в ЖКХ из-за урезания бюджетных поступлений, которые прежде направлялись в виде дотаций предприятиям ЖКХ. При критиче­ском состоянии отрасли вряд ли разумно экономить бюджетные средства по этой статье и направлять их на другие нужды.

Хотя замена источников финансирования ЖКХ не принесла существенной экономии бюджетам и не привела к модернизации, тем не менее эта мера вместе с монетизацией льгот рассматривается и качестве завершающего этапа стабилизации, полной подготовки ЖКХ к рынку в 2008-2010 гг.

Поэтому направления преобразований не выходят за рамки тезисов об углублении рыночных отношений по всей цепочке ЖКК, хотя и включают некоторые элементы регулирования рынка: стиму­лирование государством предложения и платежеспособного спроса на жилье, демонополизацию обслуживания и ресурсообеспечения жилищного фонда, реструктуризацию государственных и муници­пальных организаций ЖКК, выбор способа управления жилыми помещениями, привлечение подрядных исполнителей работ незави­симо от форм собственности, а также частных инвестиций в ком­мунальную инфраструктуру. Но истинно рыночное реформирова­ние связывается с окончательным приходом частных операторов в ЖКХ.

К настоящему времени уже созданы некоторые предпосылки для рыночного хозяйствования. Осуществлено деление общества на классы по имущественному признаку, что позволяет капиталу легче ориентироваться в конъюнктуре рынка. Элитное жилищное строи­тельство и коммунальное обслуживание отделено в территориально-географическом и финансовом отношении от социального жилья

для малоимущих с иным уровнем обслуживания. Даже земля под домом делится на крохотные доли, чтобы усилить чувство частной собственности.

Введена система социальной защиты потребителей ЖКУ в це­лях обеспечения их платежеспособности.

В низовом управлении — местном самоуправлении — набирает силу демуниципализация, которая тоже расчищает поле деятельно­сти для частного капитала. Вначале она проявляется в разделении функций заказчика и подрядчика в рамках местной администрации, затем — в разделении функций между собственниками жилищного фонда (государственного, муниципального и частного), управляю­щими компаниями (заказчиками) и подрядными жилищными орга­низациями (подрядчиками — исполнителями муниципального зака­за на обслуживание и капитальный ремонт жилищного фонда). От лица собственника государственного и муниципального жилищного фонда выступают специализированные подразделения или структу­ры органов власти. Частные собственники могут быть представлены юридическими и физическими лицами, имеющими в собственности жилищный фонд, товариществами собственников жилья, жилищно-­строительными кооперативами или другими организациями, объе­диняющими непосредственно собственников жилых и нежилых по­мещений в жилых зданиях.

Разделение функций управления, представление службой заказ­чика интересов жильцов должно при конкурентном отборе подряд­чиков способствовать снижению затрат на услуги при одновремен­ном повышении их качества.

Наконец, последней стадией демуниципализации становится преобразование муниципальных предприятий в иные организаци­онно-правовые формы, поскольку считается, что в этом статусе они препятствуют созданию конкурентной среды. Одни из них акционируются, другие продаются по конкурсу, убыточные ЖЭК, ДЕЗ

ликвидируются, их имущество передается частным компаниям в управление.

Жилищно-коммунальные услуги выбрасываются на рынок, раз­рушая монополизм МУП, ЖЭК, ГУП. Жильцам предоставлено право самим управлять домами и выступать в качестве заказчиков ЖКУ, они объединяются в товарищества пользователей (или собственников) жилья с тем, чтобы защищать общие интересы при за­ключении договоров с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, вплоть до снижения тарифов на услуги.

Уже 17% жилищно-коммунальных услуг оказываются частными операторами (в том числе водоканализация — 46%, электроснабже­ние — 37, теплоснабжение — 12%), среди них ОАО «РКС», «Меж­региональные коммунальные системы», «Межрегионтеплоэнерго» (дочерняя компания ОАО «Газпром»). Около 1% услуг оказывают компании с иностранным капиталом. Пока объекты коммунальной инфраструктуры передаются частным компаниям в долгосрочную аренду, но четко выраженного запрета на переход жилищно-коммунальных объектов в частную собственность в законодательст­ве нет.

Проведению институциональных преобразований способствуют и бюджетные ограничения. Их давление развивает инициативу мест­ных властей, вынуждает действовать самостоятельно, используя та­кой инструмент, как региональная и муниципальная программа конкретных действий с учетом финансовых и других особенностей и возможностей.

Недалеко то время, когда государство и местное самоуправление полностью оставят хозяйственную деятельность в ЖКК частному бизнесу, что должно обеспечить простор для конкуренции, которая в рыночных условиях считается единственным двигателем прогрес­са. Показателями прогресса применительно к ЖКК служат надеж­ность, качество и цена услуг.

Есть ли основания надеяться на победное шествие конкурен­ции? Есть ли гарантия, что так будет лучше? И кому лучше, кому хуже по сравнению с тем, когда наниматель государственного и му­ниципального жилья освобождался от каких-либо забот по его со­держанию?

Государство утратило культуру реализации масштабных, про­рывных проектов (равных индустриализации, освоению космоса и т.д.). Отсутствуют комплексный и системный подходы, персональная ответственность, национальные проекты реализуются как бы на общественных началах или отдаются на откуп частному бизнесу.

Итоги предыдущих этапов реформирования, реализации задан­ных федеральными органами параметров концепции преобразова­ний вряд ли можно признать утешительными для реально нуждаю­щихся в улучшении жилищных условий. Жилья остро не хватает. Рынок жилья превращен в базар. Цены растут, съедают ипотечные деньги и однажды рухнут, спровоцировав социально-политический кризис. Пока реформирование преуспело в одном направлении — росте тарифов на оплату ЖКУ населением.

Это стало возможным на фоне культивируемых в обществе мифов об ущербности общественной собственности, превосходстве частного капитала, в том числе и по уровню затрат.

Если конкуренцию связывать только с частным капиталом, то для его прихода в ЖКК действительно надо создавать условия. Но почему за счет муниципальных предприятий, которые тоже являют­ся коммерческими? Ведь не доказано, что при прочих равных усло­виях они работают хуже частных. Пусть частный капитал развивает­ся на своей собственной основе и доказывает преимущества в кон­куренции с муниципальными предприятиями. Бизнес пока не спе­шит скупать объекты ЖКХ. Однако приходу частного бизнеса препятствуют не муниципальные образования, а изношенность жилого фонда и инженерных сетей, долги коммунальных предприятий, та­рифное регулирование.

Согласно Конституции РФ все формы собственности равны и защищаются государством. Президент РФ неоднократно заявлял, что передела собственности не будет. Видимо, чиновники приватизацию не считают переделом и демонстрируют к государственной и муниципальной собственности уничижительное отношение. Большинство муниципальных предприятий давно приватизировано, но никакой революции не произошло, об успехах новых собственни­ков ничего не известно. Тем не менее подготовлена новая програм­ма приватизации: продавать сети, трубы, водоканалы нельзя, а все остальное можно. Но как продать котельную без труб и сетей?

Второй миф повествует об эффективности частного обслуживания, которое приведет к снижению затрат. Действительно, такой стимул характерен для бизнеса. Но это не ведет к автоматическому снижению тарифов для потребителей. Может быть все наоборот: монополист — частный собственник заменит монополиста муници­пального и, используя ослабление государственного контроля, не­медленно поднимет тариф, шантажируя власть и население отклю­чением горячей воды или отопления.

Третий миф связан с масштабами участия государства своими средствами в модернизации ЖКХ. Отчетливо видна тенденция обойтись малыми вложениями, переложить бремя расходов на на­селение и частный капитал. Похвально, конечно, если производст-во не зависит от бюджетов, где всегда нет или не хватает денег (да­же при наличии огромных накопленных за счет недофинансирова­ния резервов). Но почему частник представляется богаче государства, откуда у него деньги? В немалой степени от эксплуатации при-ватизированного народного имущества, а в большей мере за счет продажи продукции и услуг по ценам без учета социальной значи­мости. Государственное и муниципальное жилищно-коммунальное обслуживание базировалось все же несколько на ином принципе. Каким же должен быть уровень тарифов, чтобы частные собствен­ники безбоязненно вкладывали свой капитал в ЖКК?

Изношенность жилого фонда к настоящему времени составляет около 70%. а коммунальных систем — 65%. Вряд ли их модерниза­ция возможна без государственного финансирования. Бюджет сей­час устойчив, что создает предпосылки для корректировки курса реформирования. Необходимо реально оценить сложившуюся си­туацию. От передела собственности и роста рыночного оборота ко­личество квадратных метров жилья не прибавляется, сколько бы раз они не перепродавались. Объявлять о доступности комфортного жилья и сносе «хрущевок», высмеивая опыт советского массового жилищного строительства, ничего пока не сделав для среднестати­стического гражданина, нуждающегося в жилье, есть чистый популизм. Вместо того чтобы ждать прихода частных инвесторов, лучше заняться модернизацией ЖКК, не откладывая это на будущее, ко­гда окончательно победит непредсказуемый рынок. В развитых странах коммунальное хозяйство находится в общественной собственности и от этого не становится ущербным или неполноценным.

Сама по себе финансовая стабилизация ни о чем не говорит. Важно, на каком уровне она устанавливается, какие материальные ресурсы вовлекаются в оборот. Если речь идет о временных горизонтах, то только на реорганизацию управления городскими службами и коммунальными сетями нужно не менее пяти лет, на мо­дернизацию и реконструкцию инженерной инфраструктуры потре­буются десятки лет и миллиарды долларов. Чтобы население платило в полном и достаточном объеме, необходимо поддерживать прирост доходов на уровне 10—15% в год, а с учетом роста цен на электро­энергию и газ — не менее 20%.

Для решения более сложных проблем, которые имеются в ЖКК, фискальные методы ничем помочь не могут. Нужен учет

объективных и субъективных интересов всех участников жилищных отношений, превращение жителей из объектов и жертв реформы в ее равноправных субъектов.

Эффект можно получить при условии, что все факторы будут использованы во взаимосвязи: управление, финансирование, инве­стиции, тарифная политика и т.д. А в конечном счете только разви­тие экономики, рост доходов населения и местных бюджетов пpи социально ориентированной государственной политике спасут ЖКК от дальнейшей деградации.