19.2. Система самоуправления в сельской местности

Исторические традиции сельского самоуправления

Сельское самоуправление относится к числу исторических и культурных тради­ций российского общества. Неотъемлемыми атрибутами общинного (земского) самоуправления были демократические собрания, «сходы» (волостные, сельские и селянские), которые проводились под руководством выборного сельского старосты. Значительным влиянием пользовались «советы старейшин» — лиц с большим жизненным опытом и репутацией. В зависимости от практических за­дач самоуправления могли формироваться другие выборные органы (комиссии).

Для решения практических организационных и хозяйственных задач сельско­го самоуправления создавались артели — добровольные товарищества работни­ков, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки.

Уникальным явлением не только в России, но и во всем мире является казаче­ство. Наряду с общими выборами на посты умных, смелых и ничем не опорочен­ных людей существовал обычай подчинения старшим и строгий спрос за поведе­ние.

Основные функции дореволюционной российской сельской общины показа­ны на рис. 10.2.1.

Фактически сельская община руководила всей жизнью крестьян, выступала перед государственными органами защитницей их интересов. Она являлась не только самоуправляемой организацией, но и административно-политическим институтом, при помощи которого государство взимало с крестьян налоги, по­винности, набирало рекрутов и т. д.

Община, с одной стороны, была демократической организацией, сложившейся для удовлетворения коллективных потребностей сельских жителей, а с другой — официальной местной структурой, которую центральная власть использовала в своих целях. Конечно, цели государства и крестьян совпадали далеко не всегда, что характерно и для современного общества.

Анализ функционирования дореволюционной сельской общины обнаружива­ет следующие главные принципы, которыми она руководствовалась в своей дея­тельности и элементы которых можно было бы внедрять в сельское самоуправ­ление в наши дни:

• «коллективный демократизм» — соблюдение интересов всей общины, вза­имная ответственность;

• допущение инициативы со стороны отдельных членов общины в рамках традиций и обычаев;

• право всех членов общины на собственность и труд, равенство прав и обя­занностей крестьян, обеспечение всех участников средствами к жизни и поддержание платежеспособности каждой крестьянской семьи;

• право на участие в общественных делах (сходы, выборные должности, кре­стьянский суд);

• право отдельных семей на помощь общины в кризисных ситуациях;

• невмешательство общины во внутрисемейные и личные дела своих членов до тех пор, пока они совершаются в пределах обычаев, традиций и не нару­шают интересов общины в целом.

Эти принципы были неписаными законами общинной жизни. Альтернативу ей находила лишь немногочисленная часть крестьянства, занятая предпринима­тельством или продажей своей рабочей силы в городах.

Долговечность и прочность российской общины объясняется тем, что она была рациональной социальной, хозяйственной и правовой организацией. Недостатки правового регулирования деятельности общины компенсировали и уравновешивали ее положительные, с точки зрения большинства крестьян, стороны: преобладание неформальных отношений между людьми, объедине­ние и защита сельских жителей, сдерживание всех видов неравенства, обеспе­чение необходимыми средствами к существованию, стремление к самоуправ­лению.

Сельское самоуправление в современной России

Система управления и хозяйствования в сельской местности в СССР функцио­нировала на основе колхозно-совхозного строя. Формально колхозная собствен­ность считалась не государственной, а коллективной. Органами местной власти были выборные районные и сельские советы депутатов трудящихся и их испол­нительные комитеты. Однако на деле все решения по развитию сельскохозяйст­венного производства решались партийными органами. Подлинного самоуправ­ления в сельской местности (как и в городской) не было.

После распада СССР в 90-х годах прошлого века в различных субъектах РФ сложились разные системы местного самоуправления в сельской местности, опирающиеся на одну из трех моделей (территориальную, поселенческую или двухуровневую), охарактеризованных в главе 1. В соответствии с этими моделя­ми сложились следующие типы организации местного самоуправления на сель­ских территориях:

• сельские административные районы, являющиеся муниципальными обра­зованиями;

• сельские административные районы, входящие в состав объединенного му­ниципального образования «город-район»;

• сельские административные районы, в которых функционируют террито­риальные органы государственной власти субъекта РФ;

• сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.) или отдельные крупные сель­ские населенные пункты, входящие в состав административных районов и являющиеся муниципальными образованиями. Статус этих территорий мало зависит от того, какой тип власти (местное самоуправление или госу­дарственная) существует на уровне района. Многие такие муниципальные образования существовали формально, не имели объектов муниципальной собственности, местных бюджетов и финансировались по сметам расходов;

• сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.), не являющиеся муниципаль­ными образованиями. Как правило, на таких территориях действовали администрации, являющиеся территориальными органами районных адми­нистраций; их главы назначались главой администрации района. Финанси­рование деятельности территориальных администраций осуществлялось по сметам расходов;

• сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образова­ниями, входящие в состав сельских округов (волостей, сельсоветов) и не имеющие органов административного управления. Среди них необходимо особо выделить малочисленные (менее 100 жителей) населенные пункты и населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных ме­стностях. В них обычно избираются старосты и могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

Очевидно, что возможности населения перечисленных сельских территорий при осуществлении местного самоуправления различаются весьма существенно. Наибольшая эффективность самоуправления и наибольшая степень ресурсной самообеспеченности достигается именно в малочисленных, удаленных и трудно­доступных сельских населенных пунктах, однако на крайне низком, иногда при­митивном уровне. Серьезной ошибкой при реформировании системы управле­ния в сельской местности были попытки сселения сельских жителей из малочисленных населенных пунктов в крупные, пусть даже более благоустроен­ные. Опыт показал, что в этом случае начинался процесс крестьянской деквали­фикации, запустения плодородных земельных участков, разрушения личных подсобных хозяйств, невосполнимой потери природной связи сельского жителя с сельским ландшафтом и желания вести сельский образ жизни.

Важное место в системе местного самоуправления в сельской местности зани­мают районные центры — города (особенно малые), рабочие поселки, крупные села. В них располагаются основные предприятия по переработке сельскохозяй­ственной продукции и объекты социальной инфраструктуры (школы, больницы, библиотеки, кинотеатры и т. п.). Они объединяют органы государственной вла­сти субъектов РФ с сельским населением. Наличие городов и рабочих поселков на сельской территории требует учета эффекта урбанизации и оттока сельских кадров в другие отрасли народного хозяйства, часто с невозможностью обратной адаптации к сельскому труду. В этом случае важно обеспечить комплексное, пропорциональное развитие социальной сферы как районного центра, так и бо­лее мелких сельских населенных пунктов.

Органы местного самоуправления в сельской местности (в основном районно­го уровня) участвуют в осуществлении как местных, так и ряда важных государ­ственных функций (рис.).