Глава 12. Муниципальное образование как объект управления

12.1. Муниципальное образование как социально-экономическая система

Общие свойства и классификация систем

Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, ко­торым в данном курсе является муниципальное образование. Важнейшим инст­рументом исследования муниципального образования как объекта управления является методология системного подхода. Системный подход — это методоло­гия научного анализа объекта в соотношении «система—среда», позволяющая рассматривать объект исследования в органической взаимосвязи с факторами его окружения. Базовыми категориями системного подхода являются:

система — множество взаимосвязанных элементов, которые образуют оп­ределенную целостность, содержащую особое качество, отсутствующее у каждого из них;

• элемент — простейшая часть системы, неделимый (неразложимый) компо­нент. Деление (разложение) системы на элементы определяется целями ее научного анализа;

• структура системы — относительно устойчивая фиксация связей между элементами системы, инвариантная относительно внешних преобразований;

• целостность системы — ее относительная независимость от окружающей среды и других систем;

• эмерджентность — несводимость свойств системы к свойствам ее элементов.

Системный характер представления и исследования муниципальных образо­ваний заключается в необходимости формирования целостности и относитель­ной самодостаточности территорий, в границах которых реализуются принципы местного самоуправления. Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными территориями и общественными институтами, образующими окружающую среду. Муници­пальное образование сохраняет свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воздействиям. Его системный характер выражен тем сильнее, чем жестче связи внутри него. В свою очередь, степень жесткости связей напрямую зависит от его размеров, конфигурации, расстояния до близлежащих территори­альных единиц и пр.

Базовыми подсистемами муниципального образования являются террито­рия, население и экономика. Благодаря внутреннему единству этих подсистем му­ниципальное образование воспроизводит себя в качестве социально-экономиче­ской системы, нацеленной на удовлетворение потребностей формирующих это единство людей.

Структура муниципального образования определяется отнесением его к тому или иному нормативно-правовому или содержательному типу, задающему осо­бые качества и свойства такого образования, характер реакции на внешние фак­торы. Содержательно структуру муниципального образования составляют спо­соб формирования местных органов власти, пространственное размещение жилого и нежилого фонда, морфологические особенности местности и пр.

Особенностью муниципальных образований как социально-экономических сис­тем является их принадлежность к категории целеполагающих, характерной чертой которых является непрерывная генерация целей и обеспечение их ресурсами.

Характеристика муниципального образования как системы

Основными свойствами муниципального образования как социально-экономи­ческой системы являются следующие.

• Целостность — тесная взаимозависимость между подсистемами и элемен­тами муниципального образования, требующая четкой координации действий и функций управления.

• Коммуникативность — признак тесноты связей системы и внешней среды, обеспечивающей режим интенсивного обмена между подсистемами и эле­ментами муниципального образования и внешней среды.

• Устойчивость — способность инфраструктуры функционировать в относи­тельно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней среды. Устойчивость является важным условием нормальной жизнедеятельно­сти муниципального образования. Однако оно не может и не должно быть чисто равновесной системой. Для него важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на изменение и устойчивое развитие. С устойчивостью муниципального образования как системы связано такое его свойство как адаптивность — мобильность, способность приспосабливаться к изменяю­щимся условиям функционирования.

-Самоорганизация — свойство социальных и социально-экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей люди должны договориться между собой, в известной мере ог­раничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является проявлением самоорганизации. Самоорганизация муниципального образования как системы, построенной на принципах местного само­управления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (на- пример, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходи­мыми полномочиями от имени населения.

♦ Слабая структурированность—важное свойство муниципального образо­вания как социально-экономической системы. Это означает, что состав под­систем и элементов муниципального образования, а также взаимосвязи ме­жду ними характеризуются известной долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование.

Структура муниципального образования как системы

Для управления муниципальным образованием как системой необходимо про­вести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер струк­туризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследова­ния и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле он носит субъективный характер. Так, рассмотренная ниже предметная структури­зация муниципального образования отражает основные материально-веществен­ные компоненты системы, их пропорции и внутрисистемные связи. Территори­альная структуризация муниципального образования на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т. д. позволяет осуществлять рациональ­ную планировку и застройку территории. Функциональная структуризация (по функциям или по целям), позволяющая построить «дерево целей» системы управления муниципального образования, будет рассмотрена в главе 3.

В материально-вещественной структуре муниципального образования, напри­мер, имеющего статус городского округа, можно выделить следующие главные подсистемы (рис. 2.1.1):

• градообразующая сфера;

• градообслуживающая сфера, или городское хозяйство;

• социальная сфера;

• население;

• территория.

Градообразующая, градообслуживающая и социальная сфера в совокупности об­разуют экономический базис города. Он определяется соотношением градообразую­щих и градообслуживающих предприятий, динамикой положенных в их основу экономических показателей, емкостью территориального рынка и его структурой.

Под градообразующими понимаются предприятия и организации, продукция или услуги которых в основном поставляются за пределы города. Чаще всего это крупные предприятия. Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделения труда в системе государства и региона. Со­став градообразующей сферы города во многом предопределяет облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения. Специфика ее отрасли или отраслей предопределяет стиль жизни в городе. В градообразующей сфере население получает работу, формируется налоговая база. Население может получать отдельные коммунальные (тепло, вода, электроэнергия, газ) и социальные (здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не являются объектами муниципальной собственности.

Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности город­скую инфраструктуру. Градостроительный кодекс РФ подразделяет ее на инже­нерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную.

Для предприятий, организаций и объектов городского хозяйства и социаль­ной сферы характерно то, что основная часть их продукции и услуг реализуется внутри города. Спрос на продукцию и услуги зависит от численности населения. возрастного, профессионального и квалификационного состава населения, ко­торый, в свою очередь, определяется развитием градообразующей сферы. Пред­приятия градообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищного фонда, предоставляют населению жилищные, коммунальные, транспортные, бы­товые, торговые и другие услуги. Одновременно они оказывают коммунальные и транспортные услуги предприятиям социальной сферы, частично градообразую­щим предприятиям, а также создают рабочие места. Предприятия и организации градообслуживающей сферы могут представлять практически все формы собст­венности. Большинство их являются малыми и средними, однако в целом градо­обслуживающая сфера является серьезным работодателем.

Учреждения и организации социальной сферы предоставляют населению ме­дицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные и другие услуги, создают рабочие места. Значительная часть ее объектов пол­ностью или частично содержится за счет средств местного бюджета, хотя отдель­ные учреждения могут быть частными и самоокупаемыми (лечебно-диагно­стические учреждения, спортивно-развлекательные сооружения и др.), а также государственными (крупные объекты межмуниципального, регионального и межрегионального значения). С развитием рыночных отношений роль частного сектора в оказании социальных услуг населению возрастает.

Таким образом, если первопричиной возникновения города явилось создание градообразующего предприятия, то при расчете численности трудоспособного населения необходимо учитывать потребности не только этого предприятия, но и объектов городского хозяйства и социальной сферы. С учетом неработающего населения соотношение численности жителей города к численности работников градообразующих предприятий (градообразующий коэффициент) может состав­лять 4 - 5 и более, в зависимости от конкретных условий. Этот коэффициент ва­жен при проектировании.

Структура общественного разделения труда, распределение его между градо­образующей, градообслуживающей и социальной сферами служит для органов местного самоуправления основанием для формирования и проведения эконо­мической и социальной политики.