3.4 Законодательство в сфере трансграничного природопользования в Азовском регионе

Распад СССР и образование новых государств, в частности в Черноморо-Азовском регионе, приводит к необходимости формирования нового правового поля, интеграции и сближения правового регулирования хозяйственной деятельности в бассейне. Для Украины и России в настоящее время является исключительно актуальной проблема улучшения системы управления использованием ресурсов Азовского моря и Черноморского шельфа.

Современное экологическое законодательство как Украины, так и Российской Федерации, несмотря на значительное количество нормативно-правовых актов, не может в полной мере обеспечить систему эффективного природопользования, особенно в береговой зоне, и охрану окружающей природной среды в Черноморо-Азовском регионе. Одним из важных инструментов согласования нормативно-правовой базы (НПБ) использования трансграничных ресурсов Азовского и Черного морей является кодификация НПБ. Кодификация экологического законодательства выступает как эффективный метод решения данной проблемы, как способ совершенствования существующего законодательства, ликвидации законодательных пробелов, коллизий, дублирования и качественного упорядочения юридических норм с целью обеспечения эффективного ресурсопользования и охраны окружающей природной среды обеими сторонами. В системе кодификации особую роль играет конвергенция – сближение законодательств Украины и Российской Федерации.

Азовское море, несмотря на тот факт, что оно является одним из самых маленьких и мелких морей Мирового океана, о чем свидетельствуют его морфометрические показатели – площадь 39,1 тыс. км² [15], объем – 290 км³ [16], средняя глубина – 7,4 м (наибольшая 13 м), имеет особое геополитическое и геоэкономическое значение как для Украины, так и для Российской Федерации. Данный факт обуславливается прежде всего его высокой удельной рыбопродуктивностью, запасами полезных ископаемых, развитой сетью рекреационно-туристического хозяйства на побережье, транспортно-коммуникационными функциями.

Интенсификация хозяйственного освоения морской береговой зоны Азовского моря негативно воздействует не его экосистему, резко снижает ассимиляционную способность и самоочищающуюся возможность его биоценозов. Основными факторами антропогенного и техногенного давления на экосистему Азовского моря являются значительные объемы сбросов возвратных и сточных вод; чрезмерно высокое содержание минеральных и органических веществ в стоке рек; проведение дноуглубительных работ и дампинга в портах; абразионные процессы в береговой зоне; загрязнение поверхностным ливневым стоком; перенос атмосферных загрязнений в морскую среду; загрязнение морской экосистемы в связи с судоходством и деятельностью портово-промышленных комплексов.

Одним из основных компонентов, загрязняющих морскую среду, остаются нефтепродукты. Постоянное содержание нефтепродуктов в морской воде связано с попаданием их в окружающую среду в результате аварийных ситуаций, промышленной деятельности предприятий, портов, потерями во время бункеровочных операций, выносом в море с речными водами и сточными водами коммунально-муниципальных сетей.

Одной из серьезных проблем, влияющих на экологическое состояние Азовского моря и Керченского пролива, в настоящее время являются аварийные ситуации, связанные с разливами нефтепродуктов с судов, сбросы льяльных вод, сточных вод и мусора. В связи с интенсивным судоходством (до 9 тысяч судопроходов в год в Керченском проливе) морские воды здесь наиболее подвержены антропогенному воздействию. Любая крупная авария в проливе, связанная с разливом нефтепродуктов, наносит значительный экологический ущерб как Украине, так и России [17]. Усиление хозяйственного освоения морской береговой зоны Азовского моря требует рационализации использования ее природно-ресурсного потенциала и комплексного изучения возможностей береговых природных комплексов с целью обеспечения их устойчивого развития всего Черноморо-Азовского региона.

Одним из важнейших документов, демонстрирующим международное признание береговой зоны в качестве важнейшего социально-экономического ресурса, инструмента обеспечения ее сбалансированного развития, является «Повестка на ХХI век», принятая Международной конференцией ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. [18].

Необходимость сохранения природно-ресурсного потенциала Черного и Азовского морей в условиях ухудшения общей экономико-экологической ситуации в бассейне, преодоления глобальных вывозов и угроз обуславливает необходимость пересмотра соответствующих методов регулирования хозяйственной деятельности в бассейне. Особое внимание приморскими государствами должно уделяться развитию специализированного морского законодательства и его эффективной реализации.

Формирование и развитие экономико-экологической нормативно-правовой базы природопользования и природоохранной деятельности с точки зрения методологии может рассматриваться по нескольким направлениям, в частности, связанным с принципами дифференциации, а также комплексирования и интегрирования в системе нормативного обеспечения природопользования в береговой зоне. Дифференцированное направление нормативного обеспечения регулирования природопользования и природоохранной деятельности связано с формированием системы отраслевых нормативно-правовых документов. Наиболее важными законодательными актами этого направления, формирующими экологическое законодательство Украины, являются кодексы, законы, постановления:

Кодексы: Водный кодекс Украины, Земельный кодекс, Воздушный кодекс, Лесной Кодекс и Кодекс о недрах;

Законы: «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.); Закон «Об экологической экспертизе» (1995 г.); «О природно-заповедном фонде Украины» (1992 г.); «Об охране атмосферного воздуха» (1992 г.); «О животном мире» (1993 г.); «Об энергосбережении»; «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности»; «Об обращении с радиоактивными отходами» и др.

Кроме упомянутых законодательных актов, деятельность в сфере охраны и восстановления морской природной среды и береговой зоны осуществляется в соответствии со следующими документами: Кодексом торгового мореплавания от 23.05.1995 и законами «О государственной границе Украины» (1991), «Об основах градостроительства» (1992 г.); «Об обеспечении санитарного и эпидемического благосостояния населения» (1994 г.); «Об исключительной (морской) экономической зоне» (1995 г.); «О курортах» (2000 г.); «О планировании и застройке территорий» (2000 г.); «Об утверждении Общегосударственной программы охраны и восстановления окружающей среды Азовского и Черного морей» (2000 г.); «Об общегосударственной программе формирования национальной экологической сети Украины на 2000–2015 годы (2000 г.); «Об основах национальной безопасности Украины» (статья 8) (2003 г.);

Постановления Верховной Рады Украины: от 04.02.1994 «О ратификации Конвенции по защите Черного моря от загрязнения»; от 05.03.1998 «Об основных направлениях государственной политики Украины в сфере охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности»;

Постановления Кабинета Министров Украины: от 10.07.1998 г. «Об утверждении Концепции охраны и восстановления окружающей природной среды Азовского и Черного морей»; от 12.07.2005 «Об утверждении порядка выдачи разрешений на проведение работ на землях водного фонда»; от 13.09.08 «Об утверждении Порядка и условий использования рыбных и других водных живых ресурсов исключительной (морской) экономической зоны Украины»; от 29.02.1996 г. «Об утверждении правил охраны внутренних морских вод и территориального моря от загрязнения и замусоривания»;

Приказы Министерств и инструкции: Приказ Министерства охраны окружающей природной среды от 10.02.2004 «Касательно утверждения Положения о Межведомственной комиссии по экологическим вопросам Азовского и Черного морей»;

Проект «Инструкции по обеспечению предельно допустимых сбросов для объектов, которые осуществляют сброс сточных вод в моря» и Правила поведения природопользователей применительно прибрежных полос Азовского и Черного морей Украины.

В Российской Федерации действующее экологическое законодательство, регулирующее природопользование, в частности, береговой зоны Черного и Азовского морей, включает:

Кодексы: Водный кодекс РФ (2006 г.); Земельный кодекс РФ (2001 г.); Лесной кодекс РФ (1997 г.);

Законы: «Об охране окружающей среды» (2002 г.); «Об особо охраняемых природных территориях» (1993 г., 1995 г.); «О животном мире» (1995 г.);

«О радиационной безопасности населения» (1995 г.); «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1997 г.); «О промышленной безопасности» (1997 г.); «Об отходах производства и потребления» (1999 г.);

«О гидрометеорологической службе» (1998 г.); «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (1995 г.); «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.); «О недрах» (1992 г.);

Указы Президента: № 2144 от 16.12. 1993 г. «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей»; № 236 от 04.04.94 «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»; Указ Президента РФ № 440 от 01.04.96 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»; № 24 от 10.01.2000 г. «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации». Морское законодательство также включает Кодекс торгового мореплавания РФ (1999 г.); Закон о континентальном шельфе РФ (1995 г.); Закон об исключительной экономической зоне РФ (1998 г.); Закон о внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ (1998 г.) и др.

Следует отметить, что, несмотря на большое количество законов, дифференцированный подход приводит к фрагментарности законодательной базы, наличию пробелов и разночтению, отраслевым противоречиям, отсутствию комплексности и целостности. Законодательные акты зачастую слабо связаны между собой и направлены на достижение узких отраслевых задач.

В России, в частности, положения экологического законодательства не подкрепляются соответствующими положениями Административного, Водного, Градостроительного, Гражданского, Земельного, Лесного, Налогового и Уголовного Кодексов и не могут быть реализованы. Законодательство в области водных ресурсов содержит ряд отсылочных норм на законодательство в области охраны окружающей среды, которые в правовом поле не обеспечены.

Другим примером может служить Закон от 14 марта 1995 года № 33–ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», которым установлены категории особо охраняемых природных территорий, их задачи и особенности правовых режимов. Вместе с тем отношения, связанные с использованием природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, регулируются также Земельным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Федеральным законом «О животном мире». Специалисты отмечают, что базовый Закон РФ – Закон «Об охране окружающей среды» (2002 г.) – носит рамочный характер, тогда как в Законе «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), действовавшем в 1991–2002 гг., было много норм прямого действия [19].

При принятии законов, относящихся к использованию отдельных природных ресурсов или регулирующих отдельные виды деятельности, в природоохранное законодательство вносились ослабляющие его поправки (Водный, Градостроительный, и Лесной Кодексы). С другой стороны, при принятии основополагающих законов (Административный, Административно-процессуальный, Бюджетный, Земельный, Гражданский, Гражданско-процессуальный, Налоговый Кодексы) не в полной мере учитывались положения действующего законодательства в области охраны окружающей природной среды, вследствие чего многие экологические нормы не могут быть реализованы [19].

До распада СССР Азовское море имело статус исторических внутренних вод СССР, а Керченский пролив являлся естественным водным путем во внутренние воды и не имел статуса пролива, используемого для международного судоходства. После распада СССР перед двумя государствами встал вопрос определения статуса Азовского моря [20]. 24 декабря 2003 г. в Керчи было сделано совместное заявление Президента Украины и Президента Российской Федерации, в котором они подтвердили «свое общее понимание того, что ... Азовское море и Керченский пролив исторически являются внутренними водами Украины и России, и урегулирование вопросов, касающихся данной акватории, осуществляется по соглашению между Украиной и Россией в соответствии с международным правом» [21], а также подписан Договор между Украиной и Российской Федерацией о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива [22].

К сожалению, за последующие годы Украина и Россия слабо приблизились к компромиссу по вопросам государственных границ. Пока не подписан договор о делимитации Азовской акватории, рыболовство в Азовском море регулируется рамками решений, принятых украинско-российской комиссией по вопросам рыболовства, в частности, «Порядком осуществления контроля за изъятием водных биологических (живых) ресурсов на 2009 год» (24 октября 2008 г.) В настоящее время продолжается решение вопроса определения линии украинско-российской государственной границы в Азовском море, урегулирования вопросов о разграничении акватории Керченского пролива, а также разграничения территориальных морей, континентального шельфа и исключительных экономических зон в Черном море. Рассматриваются также вопросы подготовки проектов двусторонних соглашений о сотрудничестве в сфере судоходства, рыболовства, защиты морской среды и экологической безопасности в Азовском и Черном морях, а также Керченском проливе [23].