§ 2. Розвиток місцевого самоврядування в українських землях під час їх входження до складу інших держав

Після підписання в 1654 р. Договору між Україною та Моско-вією починається процес поступової ліквідації традиційних укра­їнських форм місцевого самоврядування. Ці тенденції посилили­ся за часів правління Петра І та особливо Катерини II. Саме за часів їх правління відбувається бурхливе становлення муніци­пального законодавства. Так, Петро І прагнув досягти дві основні мети — утворити найповнішу адміністративну централізацію за єдиною верховною владою та зміцнення зовнішньої могутності

1 Гошко т.Д. Нариси з історії магдебурзького права в Україні (XVI — початок XVII ст.). — Львів, 2002. — с.42-44.

держави. Можна стверджувати, що саме за Петра І почав утворю­ватися культ бюрократичної організації політичної системи, пре­валювання ролі установ, адміністративних інстанцій. Жодна структура громадянського суспільства — від торгівлі до церкви, від місцевого самоврядування до сім'ї — не могла існувати без управління, контролю, спостереження з боку спеціально утворе­них органів загального або спеціального призначення. Проведені ним на початку XVIII ст. реформи місцевого самоврядування вна­слідок громіздкості утворених структур, бюрократизації, повіль­ності діловодства, орієнтації всього державного механізму на вій­ськові потреби залишилися незавершеними.

Лише за часів Катерини II, незважаючи на ліквідацію у 1764 р. гетьманства, у 1765 р. полкового устрою на Слобідській Україні, а у 1783 р. і на Лівобережній Україні, місцеве самоврядування стало виступати як більш-менш конкретне, реальне утворення, яке мало свій зміст та форми, кількісні та якісні характеристики. Почала складатися особлива форма суспільної матеріально-предметної ді­яльності, яка була пов'язана з функціонуванням територіальних громад¹.

Водночас місцеве самоврядування в Росії мало вузькостановий характер та доволі обмежену компетенцію. Централізація держав­ної влади в Росії часів абсолютизму була несумісна з принципами народності та самоврядування. Ідеї муніципальної влади як одно­го із видів публічної влади фактично заперечувалися. Зберігалися лише окремі її елементи, які перетворилися в органи громадського станового самоврядування: губернські та волосні дворянські збо­ри; збори міських товариств, які складалися переважно з пред­ставників міщанства та купецтва; сільські збори, які були формою селянського громадського самоврядування².

1 Анимица е.Г., Тертышный а.Т. Основы местного самоуправления. — м.,2000. — с. 39.

2 Лимонов a.M. Местное самоуправление в Российской Федерации. — м., 2002. — с. 33.

XIX — початок XX ст. характеризується становленням та зміц­ненням в Україні уніфікованих загальноросійських форм публіч­ної влади та місцевого самоврядування. Цей етап і можна охарак­теризувати як етап активного поступального розвитку. Так, у 1838 р. запроваджується станове самоврядування для державних та вільних селян у формі сільського товариства, яка в 1861 р. була поширена на всіх селян. Варто зазначити, що в основу реформу­вання земського самоврядування в 60-70-ті роки XIX ст. була по­кладена концепція громадівської теорії місцевого самоврядуван­ня. Хоча земські та міські органи міського самоврядування відчу­вали сильний тиск із боку державного апарату, вони не були вклю­чені до системи державних установ та не підпорядковувалися міс­цевим урядовим чиновникам.

Теоретичною основою необхідності проведення змін у системі місцевого самоврядування в 80-90-ті роки XIX ст. послужила дер­жавна теорія самоврядування¹. Введення Городового положення 1892 р. ще більш оживило дискусію з проблем міського самовряду­вання, яка за часом збіглася зі зростанням політизації суспільства, що знайшло своє вираження у відповідній концептуальній орієн­тації дореволюційних державознавців та соціологів. Яскраво ви­ражене опозиційне забарвлення мали праці Г.І. Шрейдера, який уперше застосував термін «контрреформа» щодо Городового Поло­ження 1892 р. Він протиставляв громадське управління «на нача­лах самоврядування» «міському управлінню», яке виникло після 11 червня 1892 р.² Такої ж позиції дотримувалися й інші опозицій­но налаштовані автори³.

Реформи міського та регіонального самоврядування останньої чверті XIX — початку XX ст., незважаючи на його державницьку природу та імперський характер тогочасної політичної системи, можна назвати достатньо прогресивними для свого часу: акумулю­вавши передові муніципальні стандарти тих часів, вони сприяли становленню справжнього місцевого самоврядування на теренах Російської держави. Варто зазначити, що найбільших успіхів ці реформи (зокрема аграрна реформа П.А. Столипіна) набули саме в українських землях, де і завершилися⁴.

¹ Див.: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. — М., 1874; Його ж. Государство и общество. Управление, самоуправление и су­дебная власть. — М., 1874; Головин К. Наше местное самоуправление и местное представительство. — СПб, 1884; Градовский А.Д. Начала рус­ского государственного права. — СПб, 1883 та ін.

² Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История Рос­сии в XIX в. — СПб. — Т. 4. — С. 1-29; Його ж. Городская контрреформа 11 июня 1892 г. // Там же. — Т. 5. — С. 181-228; Його ж. Наше городское общественное управление: этюды, очерки, заметки. — СПб, 1902.

³ Гессен В.М. Вопросы местного управления. — СПб, 1904; Камен­ский Г.А. Реформа местного управления. Наблюдения и заметки прак­тика. — СПб, 1904; Фесенко И.О. Важный вопрос городского хозяйства. Участие квартирохозяев в городском самоуправлении. — СПб, 1900 та

ш.

⁴ Див. детально: Бочаров В.В. Столипінська аграрна реформа в Катери­нославській і Харківській губерніях (1906-1916 рр.): Автореф. дис. ... канд. іст. наук. — Донецьк, 2000. — 22 с; Власюк І.М. Вплив столипінсь-кої аграрної реформи на соціально-економічний розвиток Правобережної України (1906-1914 рр.): Автореф. дис. ... канд. іст. наук. — К., 2000. — 18 с; Заставская Л.П. Правовые аспекты столыпинской аграрной рефор­мы // Держава і право: 36. наук, праць. — К., 2001. — Вип. 9. — С.62-67; Ігнатова Л.Р. Аграрна реформа П.А. Столипіна та її здійснення в Україні (1906-1914 рр.): Автореф. дис. ... канд. іст. наук. — Одеса, 2002; Май-

На початку XX ст. змінився соціально-політичний статус орга­нів міського самоврядування, відбулися кардинальні зрушення у бік їхньої демократизації. Суттєвим фактором пробудження гро­мадської думки та формування політичної свідомості мас стали «наради виборців» — необхідний елемент виборчої боротьби, де кандидати у гласні висловлювали погляди на завдання, місце і роль органів міського самоврядування у системі публічного управ­ління, оприлюднювали виборчі програми. У міському середовищі окреслювалися риси організації виборчої системи на основі загаль­ної, рівної, прямої і таємної подачі голосів, розширення виборчих прав громадян.

У роки Першої світової війни відбувся перехід від розрізненого, ізольованого життя органів самоврядування до їх загальнодержав­ного об'єднання на ґрунті боротьби за задоволення стрімко зроста­ючих культурно-господарських потреб міст. Важливу консолідую­чу роль відіграли міські з'їзди, організація Всеросійської Спілки міст, а також його обласних відділень, які з 1915 р. почали діяти при міських Думах Києва, Полтави, Катеринослава. Вони об'єдну­вали кращі громадські сили, міських діячів, сприяли розвитку де­мократизації міського самоврядування.

стренко B.C. Столипінська аграрна реформа в Харківській губернії: Авто-реф. дис... канд. іст. наук. — X., 1997. — 17 с; Приймак О.М. Столипін­ська аграрна реформа на Півдні України (1906-1917 pp.): Автореф. дис. ... канд. іст. наук. — Запоріжжя, 2002.

¹ Осташко О.І., Плаксій Т.М. Деякі аспекти муніципальної діяльності міських Дум та Управ Наддніпрянщини на поч. XX ст. // Наукові праці історичного факультету Запорізького державного університету. — Вип. VII. — Запоріжжя: Тандем-У, 1999. — С. 203-206; Плаксій Т.М. Місь­ке самоврядування Середньої Наддніпрянщини в другій половині XIX — на початку XX ст.: Автореф. дис. ... канд. іст. наук. — Запоріжжя, 2001. — С.9-10.

Історичні дослідження вказують, що на початку XX ст. Думи поступово переходили до ведення міського господарства на основі плановості. За рахунок приєднання околиць розширювалися межі міст, здійснювалося районування, впорядковувалися майдани, бульвари, збільшувалася кількість насаджень. При Управах ство­рювалися Статистичні бюро, на які покладалося завдання всебіч­ного обстеження та обліку міського майна. Пріоритетним завдан­ням ставала «муніципалізація» — придбання органами міського самоврядування і перехід до їхньої власності об'єктів міського гос­подарства — каналізації, водогону, трамваю. Значну увагу Думи приділяли реконструкції, розширенню мереж водопостачання, транспорту, зв'язку, переведенню їх на більш високий технологіч­ний рівень. Традиційно важливе місце у діяльності Дум Середньої Наддніпрянщини на початку XX ст. мали питання охорони здоро­в'я, народної освіти¹. Означені тенденції об'єктивно свідчать про поступове становлення об'єктного складу місцевого самоврядуван­ня у його класичному розумінні.

Власне кажучи, саме на цьому етапі розвитку політичної орга­нізації держави і публічної влади деякі дослідники вбачають на­чала сучасної політичної системи України. Адже у період входжен­ня українських земель до складу Російської та Австро-Угорської імперій не лише бурхливо розвивалися соціально-економічні від­носини, а й почали формуватися українські політичні партії та громадські організації, які згодом відіграли вирішальну роль у встановленні і функціонуванні української національної держави (1917-1921)¹. Ідеологічні постулати, напрацьовані ними, значною мірою були сприйняті під час формування політичних платформ сучасних політичних партій відповідного напряму. Значне місце у цих програмах, як на першій хвилі становлення багатопартійнос­ті, так і в сучасній Україні, відводилося муніципальній владі.

Інституціоналізація муніципальної влади була продовжена за часів Тимчасового Уряду в Росії та особливо після утворення УНР. Зокрема, такий історичний документ, як Конституція УНР від 29 квітня 1918 р., вперше на рівні Основного Закону проголо­шувала принцип місцевого самоврядування. Конституція декла­рувала принцип організаційної автономності місцевого самовря­дування (§ 26): «всякого рода справи місцеві порядкують виборні рада і управи громад, волостей і земель. їм належить єдина безпо­середня місцева власть. Міністри Української Народної Респу­бліки тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосе­редньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим радам і управам призначених, а всякі спори в сіх спра­вах рішає Суд Української Народної Республіки»².