§ 3. Підстави конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування

Однією з суттєвих відмінних ознак конституційно-правової від­повідальності у місцевому самоврядуванні є її підстава, яка багато в чому і визначає характеристику конституційно-правової відпові­дальності в цілому. Підстава конституційно-правової відповідаль­ності — це ті обставини, за яких відповідно до конституційно-пра­вових норм вона настає. Традиційно в теорії держави і права роз­різняють нормативні та фактичні підстави юридичної відповідаль­ності. Нормативною підставою є те, на підставі чого особа може нести юридичну відповідальність, тобто відповідна норма права. Фактичною підставою юридичної відповідальності є те, за що осо­ба може нести юридичну відповідальність, тобто вчинення кон­кретного делікту.

Теза про те, що без правопорушення не може бути відповідаль­ності, стала фактично загальновизнаною в літературі. Так, напри­клад, російський дослідник М.Д. Шиндяпіна вважає, що «підста­вою юридичної відповідальності визнається єдність фактичної та юридичної підстави відповідальності. Під фактичною підставою слід розуміти здійснення правопорушення, а в деяких випадкахоб'єктивно протиправне діяння. Юридичною підставою є наявність правової норми, яка встановлює юридичну відповідальність за здійснене діяння»¹. Таку точку зору поділяє велика група вчених-теоретиків². В.О. Лучін, розглядаючи проблеми конституційно-правової відповідальності, вважає, що підставою ретроспективної конституційно-правової відповідальності є конституційний де­лікт. Причому цей автор категорично не погоджується з висловле­ним H.A. Бобровою та Т.Д. Зражевською твердженням, що «на конституційному рівні термін «правопорушення» є занадто вузь­ким, неточним, а говорити про правопорушення тут немає сенсу»³. В.О. Лучін прямо заявляє: якщо немає правопорушення, немає і ре­троспективної конституційно-правової відповідальності⁴. К.С. Шу-грина пише, що підставою будь-якого виду відповідальності є пра­вопорушення, але підставою кримінальної відповідальності є та­кий його різновид, як злочин, цивільно-правової — цивільно-пра­вовий делікт, дисциплінарної — дисциплінарний проступок, а муніципально-правової — втрата довіри⁵.

Аналогічної думки дотримуються і деякі вітчизняні автори, які зазначають, що фактичною підставою у муніципальному праві є конкретне муніципальне правопорушення, склад якого передба­чає наявність чотирьох елементів — об'єкта, об'єктивної сторони, суб'єкта та суб'єктивної сторони. Нормативною ж підставою може бути визнано порушення муніципально-правової норми. При цьо­му, зазначають ці вчені, слід мати на увазі, що норми муніципаль­ного права мають полівалентний характер, одночасно вони нале­жать до інших (основних) галузей національного права України. Тому порушення норми муніципального права одночасно виступає і як порушення норми відповідної основної галузі права — консти­туційного, адміністративного, земельного тощо⁶.

На протилежних позиціях — інші вчені, які вважають, що від­повідальність (зокрема — конституційно-правова) настає як у ре­зультаті здійснення правопорушення, так й за його відсутністю

(затримка в прийнятті рішень, прийняття неефективного рішен­ня). Так, наприклад, С.Л. Авак'ян визнає, що конституційно-пра­вова відповідальність специфічна у зв'язку з тим, що вона не може бути побудована за звичною схемою «правопорушення — відпові­дальність», тому що іноді немає правопорушення, а відповідаль­ність уже настає⁷. В.М. Баранов відмічає, що підставою конститу- -ційно-правової відповідальності можуть бути аморальні вчинки⁸.

Дійсно, існують різні підходи до визначення підстав конститу­ційно-правової відповідальності. Вони перш за все залежать від того, прихильником «широкої» чи «вузької» концепції конститу­ційно-правової відповідальності є вчений. Зважаючи на те, що будь-яка наукова позиція має право на існування, в принципі, пов­ністю не відкидаючи широку концепцію конституційно-правової відповідальності, вважаємо, що при дослідженні конституційно-правової відповідальності та її підстав доцільніше дотримуватися її вузького трактування, тобто виходячи з її ретроспективного ас­пекту. Тому, на нашу думку, єдиною підставою конституційно-правової відповідальності є вчинення винною особою конституцій­ного делікту.

На нашу думку, конституційний делікт, у тому числі у сфері місцевого самоврядування, є юридико-фактичною підставою кон­ституційно-правової відповідальності. Адже підстава конститу­ційно-правової відповідальності — це одночасно і норма конститу­ційного права, яку було порушено, та наявність у діянні правопо­рушника конкретного складу конституційного делікту. Отже, конституційний делікт є юридичним фактом, унаслідок якого ви­никають відносини конституційно-правової відповідальності й од­ночасно підставою конституційно-правової відповідальності. Саме з моменту вчинення конституційного делікту у правопорушника виникає обов'язок зазнати заходів конституційно-правової відпо­відальності, які передбачені санкцією порушеної норми, і понести несприятливі наслідки, а у суб'єкта, який є інстанцією конститу­ційно-правової відповідальності, з'являється право і обов'язок притягнути його до конституційно-правової відповідальності.

Розробка теорії складу правопорушення дала змогу деяким авто­рам стверджувати, що підставою юридичної відповідальності є склад правопорушення⁹. Але ж підставою відповідальності є самеправопорушення, а не його теоретична конструкція «склад право­порушення». «Своїми суттєвими, необхідними і достатніми ознака­ми склад розкриває основу ознак «суспільну небезпечність», «про-типравність» і «винність», але не вичерпує їх»¹⁰. Склад правопору­шення — юридична конструкція і вже в силу цього не може висту­пати підставою юридичної відповідальності. Адже, як відомо, кож­не правопорушення має окрім юридичної, ще й фактичну підставу.

Деякі автори пов'язують момент виникнення юридичної відпо­відальності з моментом прийняття відповідного рішення компе­тентним органом або з моментом пред'явлення обвинувачення і ви­несення обвинувального вироку (в кримінальному праві), або на­віть з моментом вступу їх в законну силу¹¹, при цьому ототожнюючи підстави для застосування покарання та підстави виникнення юри­дичної відповідальності, які є зовсім різними поняттями.

право: Учебник; Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. — М.: Юристъ, 1999. — С.315.

Інші навіть виділяють окрім юридичної і фактичної, ще й про­цесуальну підставу конституційно-правової відповідальності, під якою розуміють рішення компетентного суб'єкта (інстанції відпо­відальності) про застосування певної конституційно-правової санкції за конкретний конституційний делікт. При цьому вони за­значають, що для настання конституційно-правової відповідаль­ності необхідна наявність усіх трьох підстав. Важливою є також їх послідовність: перш за все, повинна бути конституційно-правова норма, яка встановлює модель поведінки і санкцію за відхилення від неї. Потім може виникнути фактична підстава — діяння, яке не відповідає конституційно-правовій нормі. При наявності норми і діяння, яке їй не відповідає, уповноважена інстанція в порядку, встановленому конституційно-правовими нормами, може визна­чити міру конституційно-правової відповідальності за вказане ді­яння¹². З цього приводу Д.А. Липинський зазначає, що державно-примусова форма реалізації юридичної відповідальності виникає з моменту вчинення правопорушення, а вступ рішення компетент­ного органу в законну силу вказує лише на те, що настала динамі­ка юридичної відповідальності та почали реалізовуватися її ка­ральна, виховна, відновлююча функції¹³. Тобто у цьому випадкуототожнюються момент виникнення відносин конституційно-пра­вової відповідальності з моментом її реалізації.

Так, саме з моменту вчинення конституційного делікту між ін­станцією конституційно-правової відповідальності і правопоруш­ником (деліквентом) виникає правовідношення конституційно-правової відповідальності. Це правовідношення нерівноправних сторін — владовідношення, яке засноване на державному (або при­рівняному до нього суспільному) примусі, елементами якого ви­ступають взаємно кореспондуючі права та обов'язки правопоруш­ника і суб'єкта, який є інстанцією конституційно-правової відпо­відальності.

Отже, єдиною підставою конституційно-правової відповідаль­ності у сфері місцевого самоврядування є конституційний делікт.

За сутністю конституційний делікт є суспільно небезпечним по­сяганням на цінності, що охороняються конституційним правом, шляхом спричинення або загрози спричинення їм шкоди. За змі­стом він є винним діянням суб'єкта конституційно-правової відпо­відальності, що посягає на порядок організації та функціонування місцевого самоврядування як основи конституційного ладу, муні­ципальні права та свободи людини і громадянина. За формою кон­ституційний делікт є протиправною дією або бездіяльністю, за вчи­нення якої передбачена конституційно-правова відповідальність¹⁴.

На підставі вищевикладеного можна визначити конституцій­ний делікт у сфері місцевого самоврядування як суспільно небез­печне, протиправне, винне діяння (дію або бездіяльність), яке по­сягає на порядок організації й функціонування муніципальної влади та муніципальні права особистості, за вчинення якого пе­редбачена конституційно-правова відповідальність.