24. Источники вторичного права:понятие, виды. Юридическая форма правовых актов Европейского Союза.

Вторичное (или производное) право Европейского Союза - это документы, которые принимаются в соответствии с его учредительными договорами и не должны им противоречить. Несмотря на свое "второстепенное" положение по юридической силе, указанные документы выступают наиболее динамичным компонентом правовой системы Европейского Союза. Именно посредством регламентов, директив и других актов вторичного права над-государственные институты Союза осуществляют регулирование общественных отношений по вопросам, отнесенным к компетенции этой интеграционной организации.

Вторичное право Европейского Союза, как и право первичное, складывается из двух частей. Главная - это правовые акты институтов.

Другая часть - нормативные договоры, которые в зависимости от субъектов, их заключающих, подразделяются на три вида:

а) соглашения Европейского Союза с третьими странами. Это международные договоры, которые Союз заключает с иностранными государствами или (реже) - с международными организациями. На практике встречаются несколько основных вариантов:- соглашения "Европейский Союз - третья страна", например соглашения от 25 июня 2003 г. с США "По вопросам выдачи" и "По вопросам взаимной правовой помощи" и др.

Международные договоры от имени Союза в целом заключаются только в рамках - ОВПБ (общая внешняя политика и политика безопасности) и СПСО (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере);

Поскольку наибольшим объемом компетенции располагает ЕС, то соглашения с третьими странами чаще всего заключает именно оно. Суд Европейских сообществ, кроме того, постановил, что полномочия ЕС заключать международные договоры носят исключительный характер, т.е. когда некоторый вопрос предусмотрен его учредительным документом или законодательством, то международное соглашение по данному вопросу должно подписывать ЕС, но не государства-члены в отдельности; - соглашения "Европейские сообщества - третья страна", называемые также "совместные соглашения". Подобные соглашения заключаются от имени сразу нескольких Сообществ в том случае, когда их предмет относится к компетенции и ЕС, и Евратома (ранее также и ЕОУС).

-Соглашения "Европейские сообщества плюс все государства-члены - третья страна", известные в доктрине как "смешанные соглашения". Появление данного вида соглашений обусловлено сложным разграничением компетенции в современной Европе: весьма часто возникает ситуация, когда часть вопросов, по которым намечено заключить договор с третьей страной, подведомственна Европейским сообществам, а другая часть находится в компетенции государств-членов.

- еще одну разновидность международных договоров Европейского Союза образуют соглашения, заключаемые органами Союза, которые имеют статус юридического лица: соглашения Европола, Евроюста, Европейского инвестиционного банка и др.. Одним из примеров таких документов служит соглашение между Россией и Европолом о сотрудничестве 2003 г.;

б) дополнительные конвенции между государствами-членами. В прошлом в отношении ряда вопросов, по которым институты Союза не были уполномочены издавать нормативные акты, государства-члены иногда заключали между собой специальные дополнительные конвенции. Возможность подписания такого рода документов до сих пор предусмотрена в Договоре о ЕС 1957 г. (ст. 295) и Договоре о Европейском Союзе 1992 г. (ст. 34).

Наиболее известными примерами дополнительных конвенций служат: Конвенция от 19 июня 1980 г. "О праве, применимом к договорным обязательствам", Конвенция от 25 июля 1995 г. "О создании Европейского полицейского ведомства (Конвенция о Европоле)", Конвенция от 26 июля 1995 г. "О защите финансовых интересов Европейских сообществ", Конвенция от 29 мая 2000 г. "О взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами-членами Европейского Союза", а также Шенгенские соглашения, которые первоначально не входили в правовую систему Европейского Союза. Необходимо отметить, что большинство из свыше 20 подписанных в разные годы дополнительных конвенций не вступили в силу, так как не были ратифицированы государствами-членами.

В настоящее время практика заключения дополнительных конвенций между государствами-членами в основном сошла на нет, а подписанные ранее конвенции (как вступившие, так и не вступившие в силу) постепенно заменяются нормативными актами институтов Европейского Союза; в) межинституционные соглашения - нормативные договоры, заключаемые институтами Союза в целях уточнения и дополнения отдельных положений учредительных документов (как правило, процедурных норм). Межинституционные соглашения чаще всего носят трехсторонний характер, связывают три политических института: Европейский парламент, Совет и Комиссию. Примером может служить Межинституционное соглашение от 16 декабря 2003 г. "Повысить качество законотворческой деятельности". Аналогичные соглашения способны заключать также другие органы Европейского Союза, например Соглашение от 13 декабря 2001 г. между Европолом и Европейским центральным банком, посвященное их сотрудничеству в борьбе с фальшивомонетничеством.

Правовые акты институтов Европейского Союза - важнейшая разновидность источников вторичного права.

Правовые акты - важнейшая разновидность источников вторичного права Европейского Союза, основная форма нормотворческой деятельности его институтов. Наличие полномочий издавать нормативные, а также индивидуальные акты, не подлежащие ратификации странами-участницами, сближает Европейский Союз с федеративными государствами, а его правовую систему - с "федеральным правом". Помимо уже рассмотренных выше регламентов, директив, рамочных решений, институты Европейского Союза издают множество предписаний в других формах, которые не всегда вписываются в традиционную классификацию "нормативный - индивидуальный" акт. Эти документы могут носить как обязательный, так и рекомендательный характер.

Действующая система правовых актов наднациональных институтов имеет комплексную природу, что обусловлено "опорным" строением организации Европейский Союз. Она подразделяется на три подсистемы, которые соответствуют трем опорам Союза: Европейские сообщества (первая опора), общая внешняя политика и политика безопасности (вторая опора), сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (третья опора).

Правовые акты Европейских сообществ (ЕС и Евратом) издаются на основании "римских договоров" 1957 г. - Договора об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС) и Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договор о Евратоме). Согласно Договору о ЕС (ст. 249) видами правовых актов Европейского сообщества служат:

- регламент и директива - нормативные акты, выступающие в качестве "закона" (регламент) или "основ законодательства" (директива) ЕС;

- решение, которое в рамках Сообщества, как правило, служит индивидуальным актом. "Решение обязательно во всех своих элементах для адресатов, которых оно указывает" (ст. 249). Например, в форме решений Европейская комиссия налагает штрафы на предприятия или санкционирует объединение крупных компаний.

- рекомендация и заключение - акты, не имеющие обязательной силы. Рекомендация служит формой для выдвижения предложений, пожеланий в адрес государств-членов, физических и юридических лиц, Если рекомендации содержат положения общего характера, то в западной доктрине их рассматривают в качестве источников "мягкого права" Европейского Союза. Правовые нормы последнего хотя и не сопровождаются санкциями, тем не менее добровольно используются в качестве стандартов поведения участниками общественных отношений.

Заключение - это акт, отражающий официальную позицию заинтересованного института или органа ЕС по конкретному вопросу. Хотя рекомендации и заключения ЕС, в отличие от регламентов, директив и решений, не имеют обязательной силы, Суд Европейских сообществ постановил, что судебные власти государств-членов должны принимать их во внимание при уяснении смысла других источников права Сообщества, т.е. рекомендации и заключения могут считаться обязательными как акты толкования юридических норм ЕС.

Правовые акты по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза - ОВПБ издаются на основании Раздела V Договора о Европейском Союзе 1992 г. "Положения об общей внешней политике и политике безопасности" (ст. 13-15).

Поскольку ОВПБ обращена "за пределы" Союза, т.е. касается его отношений с третьими странами и международными организациями, то институты Союза в данной области не могут регулировать поведение иностранных государств посредством нормативных и индивидуальных актов, не вправе приказывать им, как вести себя в отношении собственных граждан или на международной арене.

Правовые акты ОВПБ устанавливают программу, позиции или конкретные мероприятия Союза внешнеполитической направленности. Они являются обязательными для государств- членов и для самого Союза, но как таковые непосредственно не порождают прав и обязанностей для физических и юридических лиц (не обладают прямым действием):

- общая стратегия - документ, устанавливающий программу действий Европейского Союза по отношению к определенной стране или географическому региону.

- общая позиция - правовой акт, посредством которого Европейский Союз определяет свой подход к конкретной внешнеполитической проблеме.

Правовые акты в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере - СПСО издаются согласно разделу VI Договора о Европейском Союзе 1992 г. "Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере" (ст. 34). Эти акты касаются только вопросов борьбы с преступностью. Как и акты ОВПБ, они тоже не имеют прямого действия. Это означает, в частности, что граждане не могут быть непосредственно привлечены к уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных правовыми актами Европейского Союза. Во всех случаях необходимо принятие национального "трансформирующего" закона, например поправок в уголовный кодекс государства-члена.

Лиссабонской договор 2007 г. о реформе Европейского Союза упростил внутреннее устройствоЕС, ликвидировав созданной Маастрихтским договором 1992 г. структуру трех опор.

В результате значительно упростится и система издаваемых институтами Европейского Союза правовых актов. В соответствии со ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора по всем вопросам компетенции "нового" Союза его институты будут издавать пять видов правовых актов, которые ранее принимались только в рамках первой опоры (т.е. в рамках Европейского сообщества и Евратома): регламент, директива, решение, рекомендация и заключение. Юридические свойства этих документов остались неизменными.

В то же время Лиссабонский договор расширил определение "решения". Решения теперь могут не только являться юридически обязательными индивидуальными актами, адресованными конкретному субъекту, но также приниматься для иных практических, в том числе организационных потребностей функционирования Союза. Решениями также станут оформляться все мероприятия по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Союза. Существующая в настоящее время отдельная подсистема правовых актов ОВПБ ("общие стратегии", "общие позиции" и "общие акции") ликвидируется.

В свою очередь директива как основа законодательства Европейского Союза будет в полной мере использоваться и в уголовно-правовой сфере, в том числе по вопросам, по которым ранее издавались рамочные решения СПСО (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере). Кроме упрощения системы правовых актов Европейского Союза, Лиссабонский договор установил их классификацию на "законодательные" и "незаконодательные", приближенную к государственно-правовым стандартам:

1) к "законодательным актам" Европейского Союза отнесены только те юридически обязательные документы (регламенты, директивы и решения), которые издаются законодательными институтами на европейском уровне (Европейским парламентом и Советом, как правило, совместно) посредством законодательной процедуры;

2) остальные акты (например, решения Европейского центрального банка), в том числе не имеющие юридически обязательной силы (рекомендации и заключения), включены в категорию "незаконодательных актов".

В свою очередь среди незаконодательных актов Лиссабонский договор выделяет "делегированные акты" и "исполнительные акты".

"Делегированные акты" - это акты, издаваемые главным исполнительным институтом Европейского Союза (Комиссией) на основании и в пределах полномочий, делегированных ей законодательными институтами (Европейским парламентом и Советом).

"Исполнительные акты" также, как правило, будут издаваться Комиссией с целью обеспечить единообразные условия исполнения законодательных и других юридически обязательных актов Союза. В название делегированных и исполнительных актов в обязательном порядке должно включаться слово "делегированный" или "исполнительный" (например, "делегированная директива", "исполнительный регламент").