Глава 1. Правовой статус образовательного учрежденея высшего профессионального образования как субъекта арбитражного спора

Образовательная сфера, являясь одной из областей нематериального производства, представляет собой, прежде всего, систему общественных – образовательных – отношений, возникающих по поводу образования, раскрываемого в Законе Российской Федерации «Об образовании», как целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества и государства, сопровождающийся констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней – цензов[ссылка на ФЗ «Об образовании»].

В условиях рыночной экономики образовательные организации, в частности государственные высшие учебные заведения, предстают весьма важными субъектами рыночных экономических отношений и в этом качестве они нередко с противоположных позиций рассматриваются представителями экономической науки, предпринимательским сообществом, педагогическими работниками, правоведами.

Для начала стоит разъяснить некоторые расхождения в терминологических понятиях образовательное «учреждение» и образовательная «организация». В связи с реформированием системы образования и принятием нового образовательного закона законодатель предлагает использовать термин образовательная «организация», но новелла еще не имеет юридической силы, поэтому в данной исследовательской работе можем встретить оба варианта названия, используемых в статьях исследователей.

Особенности правового воздействия в образовательной сфере обусловлены, в первую очередь, мнопредметностью регулируемых общественных отношений и взаимосвязанностью с различными отраслями права и законодательства – конституционным, административным, гражданским, трудовым, бюджетным и т.д.[Образование и гражданское право].

В соответствии с нормой п. 1 ст. 12 Закона об образовании образовательный процесс осуществляет образовательное учреждение, которое является юридическим лицом.

Гражданским кодексом Российской Федерации юридическим лицом признается организация, имеющая обособленное имущество в собственности либо на правах хозяйственного ведения, либо в оперативном управлении [п. 1 ст. 48 ГК РФ]. Юридическое лицо отвечает имуществом по своим обязательствам, приобретает и реализует гражданские, имущественные и личные неимущественные, права, исполняет обязанности от своего имени, выступает истцом и ответчиком в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, третейских судах.

Тем самым законодатель определил образовательные учреждения в сферу регулирования Гражданского кодекса Российской Федерации наравне с иными коммерческими и некоммерческими организациями, хотя образовательная сфера весьма специфична по предмету регулирования.

В большой степени поляризация взглядов на образовательную организацию обусловливается противоречивой, в определенной степени, природой самого образования. С одной стороны, образование представляет собой нематериальное благо, а, с другой стороны, может рассматриваться как экономический процесс, продукт, частично общественное благо и услуга. Этот вывод относится и ко многим иным видам некоммерческой деятельности, не являющейся предпринимательской, т.е. не предполагающей в качестве своей основой цели систематическое извлечение прибыли[Киров].

Выступление образовательных учреждений в роли самостоятельных юридических лиц обусловлено, во-первых, необходимостью материально обеспечить их основой, определенной учредительными документами, деятельности, а, во-вторых, самостоятельном участии в экономических, имущественных отношениях, как самостоятельных субъектов рынка. Однако и эту гипотезу можно поставить под сомнение. Так, например, образовательное учреждение вне зависимости от формы собственности весьма ограничено в таких правах, как сдача помещения в аренду, оказание платных образовательных услуг и самостоятельное распоряжение полученными средствами, со стороны собственника образовательного учреждения, будь то РФ, субъект РФ, Правительство РФ или частные лица. Что дискредитирует образовательное учреждение как самостоятельного субъекта рынка. Обо всех аспектах хозяйственной и финансовой деятельности подробнее пойдет речь в последующих главах.

Организации, осуществляющие образовательную деятельность, могут создаваться только как некоммерческие учреждения. Тем самым законодатель определил в качестве основной цели образовательных организаций не извлечение прибыли, а осуществление образовательного процесса[Образование и гражданское право]. Закрепление особого правового статуса образовательных организаций обусловлено необходимостью правовой охраны образовательной деятельности, связанной с реализацией конституционного права личности на получение образования.

Законодательство использует понятие «образовательное учреждение» в двух аспектах:

• как родовое понятие – организацию, создаваемую («учреждаемую») собственником имущества для определенных функций, не связанных с извлечением прибыли;

• как установленную законом организационно-правовую форму, вид юридического лица, определяющую правовой статус, т. е. права, обязанности, ответственность.

В качестве определенной организационно-правовой формы понятие «учреждение» закреплено в ст. 120 ГК РФ и ст. 9 Закона о некоммерческих предприятиях. Учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целью своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и его назначением. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением.

Основные отличия правового положения «образовательного учреждения» от иных видов учреждений состоят в следующем:

• допускаются многоучредительство образовательного учреждения и его самофинансирование. При этом не требуется обязательного закрепления имущества учредителями за образовательным учреждением при его создании;

• денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные образовательному учреждению в форме дара, пожертвования или по завещанию, доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности поступают в собственность самого образовательного учреждения. В то время как денежные средства «просто» учреждения и приобретенное на них имущество поступают лишь в самостоятельное распоряжение учреждения;

• образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора или арендодателя имущества без согласия учредителя, а средства, полученные образовательным учреждением в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении, то есть реинвестируются.

Общим у образовательного учреждения с «учреждением» является:

• имущество, закрепленное учредителем за каждым из них, находится в оперативном управлении этих видов юридических лиц;

• при недостаточности у учреждения собственных денежных средств, а у образовательного учреждения денежных средств и принадлежащего ему имущества, ответственность по их обязательствам несет учредитель.

В соответствии с п.3 ст. 12 ФЗ «Об образовании» образовательные учреждения могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными учреждениями, в том числе учреждениями общественных объединений и религиозных организаций).

Государственным является образовательное учреждение, созданное Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации. Муниципальным является образовательное учреждение, созданное муниципальным образованием. Негосударственным является образовательное учреждение, созданное собственником, т.е. гражданином или юридическим лицом (юридическими лицами).

Интересно в процессе исследования обратиться к опыту ближайшего соседу России по СНГ – Украине. Как в России, так и в Украине вузам разрешено функционировать в любой из форм собственности, установленной законодательством. Это положение Закона породило феномен существования коммерческого учебного заведения наряду с государственной (некоммерческой) формой собственности. В ч. 1 ст. 63 Закона Украины «О высшем образовании», фактически допускается возможность создания частных вузов в самых разнообразных организационно-правовых формах без каких-либо ограничений, а значит и в формах, характерных для субъектов предпринимательства (коммерческих организаций). Это положение нивелирует априорную уникальность образовательного учреждения и приравнивает его на рынке к основной массе хозяйствующих субъектов. Министерство образования Украины не могло отреагировать и внести свои коррективы. Речь идет о том, что своим письмом от 02.03.2005 г. за № 1/11-856 МОН Украины признало в качестве единственно возможной для частных вузов организационно-правовой формы – форму частного заведения. Кроме того, согласно данному письму все частные вузы, в наименованиях которых сохранились иные организационно-правовые формы, в частности, формы ЗАО, ОАО, ООО были обязаны внести соответствующие изменения в свои наименования и, следовательно, перерегистрироваться. Однако реформа не дала всеобщего желаемого результата: в действительности 64 частных вуза (это около 30% от их общего количества) до сих пор функционируют в форме различных хозяйственных обществ. И дело здесь, безусловно, не столько в недостатке исполнительской дисциплины, сколько в отсутствии четких предписаний со стороны законодателя.

Благодаря глубокому мониторингу образовательного законодательства, в нашей стране не стоит проблема с организационно-правовой формой образовательных учреждений. Однако немало проблем в области финансирования, налогообложения и имущественных отношений, с которыми предстоит ознакомиться в процессе исследования.

Особое внимание стоит обратить на аспект учредительства образовательных учреждений. Закон «Об образовании» в ст. 11 устанавливает возможность многоучредительства образовательных учреждений. Данная дефиниция по своей сути создает неоднозначные правовые последствия в случае реорганизации или материальной ответственности учредителей по долгам образовательного учреждения.

С гражданско-правовых позиций органы государственной власти и местного самоуправления вправе выступать в качестве самостоятельных учредителей образовательных учреждений от своего имени, но только будучи субъектами гражданского права, т. е. юридическими лицами.

Однако правомерность выступления органов государственной власти и местного самоуправления в качестве единственного учредителя вызывает сомнение, т. к. Закон об образовании предусматривает ответственность учредителя по обязательствам образовательного учреждения при недостаточности у последнего собственных денежных средств и принадлежащему ему имущества, т.е. учредитель, несет субсидиарную ответственность по обязательствам образовательного учреждения. В то же время орган государственной власти и местного самоуправления, создаваемый в форме учреждения, не вправе иметь в собственности имущество, т. к. у него отсутствует и источник формирования имущества, поступающего в его самостоятельное распоряжение, из-за запрета заниматься хозяйственной деятельностью, приносящей доход.[Киров] Таким образом, органы власти и местного самоуправления не имеют имущественной основы единолично нести гражданско-правовую ответственность по обязательствам учреждения. По мнению Курова С.В., которое он излагает в книге «Образование и гражданское право», самостоятельное, от своего имени участие органов власти и местного самоуправления в делах, т.е. учредительстве, образовательных учреждений носит уже не имущественный характер, а скорее организационно-методический.

Особую важность правовое регулирование статуса образовательного учреждения как юридического лица приобретает в условиях практической реализации выдвинутой в рамках концепции реформирования сферы образования идеи многоучредительства государственных (муниципальных) образовательных учреждений.

Учреждение как отдельный вид, организационно-правовая форма юридического лица создается собственником имущества для реализации функций некоммерческого характера, а именно управленческих, социально-культурных и иных целей. (Ссылка ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 9 Закона о некоммерческих организациях). Учреждение финансируется собственником полностью или частично. При этом имущество закрепляется за учреждением на правах оперативного управления (Ссылка ст. 296, 298 Гражданского кодекса Российской Федерации). При недостаточности у учреждения собственных денежных средств субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества. Из дословного прочтения п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что учреждение создает одно лицо – собственник имущества. В то же время, как ранее упоминалось, ст. 11 Закона об образовании, как сказано ранее, предусматривает множественность учредителей образовательного учреждения. Налицо правовая коллизия между нормативно-правовыми актами. В судебно-арбитражной практике споры по вопросам учредительства не стоят так остро, как, например, вопросы финансирования или налогообложения. Однако не затронуть этот аспект в процессе исследования было бы неправильным в процессе разъяснения правового статуса образовательного учреждения.

Из анализа цели создания и содержания правовой конструкции учреждения следует, что оно может создаваться гражданином, юридическим лицом или государством для осуществления определенной деятельности некоммерческого характера. С этой целью учредитель закрепляет за учреждением, т.е. передает, принадлежащее ему имущество на период функционирования последнего.

Учредитель утверждает устав, назначает руководителя учреждения и определяет ему задание – программу деятельности. Учреждение относится к так называемым, «унитарным» юридическим лицам, подобно государственным и муниципальным унитарным предприятиям. По замыслу подобной правовой схемы юридическое лицо такого вида предназначено для исполнения воли создавшего его учредителя, и в связи с этим самостоятельные действия должны быть ограничены, в частности – распоряжение предоставленным (закрепленным) имуществом, в том числе денежными средствами. Тем самым деятельность учреждения как самостоятельного субъекта тесно связывается с волей его учредителя.

Ряд упомянутых широких полномочий собственников учреждения может породить коллизионные ситуации. Что имеется ввиду, а именно множественность учредителей, фактических хозяев учреждения, размывает названную конструкцию, приводит к правовой неопределенности в случае споров между учредителями относительно целей, задач организации, управления ею, установления прав и обязанностей, ответственности на этапе создания учреждения, а также в части ответственности по долгам образовательного учреждения.

Один из способов выхода из возможной трудной ситуации было бы наличие учредительского договора, условиями которого бы определялись порядок совместной деятельности по созданию юридического лица, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности. Однако Гражданский кодекс Российской Федерации не устанавливает для учреждения учредительного договора.

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (п. 1 ст. 14) определяет в качестве учредительных следующие документы – это решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником. Но ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни названный законодательный акт не предполагают в качестве учредителя нескольких лиц и, следовательно, не закрепляют правила совместного участия учредителей в делах учреждения.

Касательно правового регулирования приносящей доход деятельности государственного образовательного учреждения отметим, что их правомочия по ее осуществлению ограничены, определяются федеральным законодательством и находятся в прямой зависимости от основной деятельности учреждения.

Так, в соответствии с ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» установлены три типа государственных и муниципальных учреждений: автономное, бюджетное и казенное [6 Тамбов]. Образовательные учреждения могут быть бюджетными либо автономными. Учреждения разных типов существенно отличаются друг от друга по объему прав, обязанностей и ответственности.

Скоро в России вместо привычных государственных образовательных учреждений, получающих средства из бюджета, появятся три типа учебных заведений: казенные, бюджетные и автономные. Таков новый закон, принятый в начале мая 2011 года. Шум вокруг нововведения не утихает. Кто-то считает, что это единственный путь сделать образовательные учреждения более самостоятельными. Кто-то, напротив, уверен, что весь смысл этого законопроекта лишь в том, чтобы снять с государства ответственность за сферу образования.

Суть нововведения в том, что все государственные учебные заведения будут поделены на три категории.

Первая из них - казенные учреждения - останется, по сути, в том же положении, что и сейчас. Для нее жестко пропишут все возможные затраты, а деньги продолжат выделять из бюджета. Образовательные учреждения при этом будут бюджетными или автономными. В связи с этим подробнее рассмотрим эти две категории.

Вторая - бюджетные учреждения. Они продолжат получать бюджетное финансирование в виде субсидий в объеме, необходимом для обеспечения реализации федерального государственного образовательного стандарта не ниже установленного в 2010 году, и при этом получат некоторую свободу действий. Например, смогут сами решать, сколько денег на какие цели тратить. Бюджетные учреждения за рамками стандарта смогут, как и сейчас, оказывать платные образовательные услуги. Правда, распоряжаться полученной прибылью смогут самостоятельно.

И, наконец, наиболее сильные организации смогут стать автономными. То есть они так же, как и бюджетные, будут получать субсидии, а также смогут предлагать дополнительные возможности для учащихся за деньги, но зато распоряжаться своими деньгами будут совершенно свободно. Кроме того, автономные учреждения смогут привлекать инвестиции.

Реформа является основополагающей при дальнейшем анализе аспектов финансирования и предпринимательской деятельности высшего учебного заведения.

Конечно, далеко не все выглядит радужно в новой реформе. За неизбежной суматохой и мелочами надо сохранить при реформировании главное - создание конкурентоспособной образовательной среды.

Необходимо, чтобы в процессе перехода на новую систему, который займет несколько лет, государство контролировало ситуацию. Нужны и стимулы для учреждений, в том числе финансовые, при условии, что образовательное учреждение выполняет принятые на себя обязательства".

Автономные учреждения, конечно, дают больше самостоятельности, - считает ректор Московского физико-технического института (МФТИ) Николай Кудрявцев. - Но мы планируем пока стать бюджетным учреждением. Это даст намного больше свободы в управлении средствами по сравнению со сметным финансированием. Попробуйте написать сметное финансирование для учреждения, где работает и учится десять тысяч человек, учтя при этом все детали. Потом посмотрим".[ссылка на РБК]

"Пока что не разработана нормативная база по переходу в автономное учреждение с точки зрения содержания имущества, - говорит первый проректор Московского института стали и сплавов (МИСиС) Наталья Третьяк. - Почти год мы обсуждаем возможности перехода. Но до сих пор нет нормативов финансирования для автономных предприятий, понятно только, что оно должно быть ниже, чем для бюджетных. Взять хотя бы оплату коммунальных услуг. При переходе к автономной форме мы должны будем платить больше".

Так что не стоит ждать, что учебные заведения массово захотят независимости. Получение бюджетных средств и некая свобода в распоряжении заработанными своими силами деньгами - такой расклад пока большинство устраивает. Тем не менее, реформа образования сулит интересные возможности и для коммерческих организаций. В перспективе госуслуги в области образования сможет предоставлять любое учебное заведение, если оно согласно предоставить их за те средства, что отпускаются из бюджета по нормативу.

Рассматривая правовой статус образовательного учреждения высшего профессионального образования нельзя не упомянуть об усилившейся коммерческой стороне образовательного процесса, а, следовательно, появлении в юридической терминологии понятия филиал.

Существовавшая до недавнего времени сеть высших учебных заведений, в первую очередь государственных, была не в состоянии обеспечить рост образовательных потребностей населения.

С другой стороны, весьма слабое государственное финансирование сферы высшего образования обусловило бурное развитие платного сектора образования, включающего как негосударственные образовательные организации, так и государственные, в т. ч. их филиалы, оказывающие в предусмотренных Законом об образовании и Законом о высшем образовании пределах платные образовательные услуги.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации образовательные организации всех форм, как юридические лица, вправе иметь филиалы и представительства.

Филиалом, в соответствии с п. 2 ст. 55 ГК РФ, является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.

Представительством является также обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, но в отличие от филиала выполняющее функции только представления интересов юридического лица и осуществляющее их защиту, т. е. представительство наделяется значительно более узким кругом полномочий, нежели филиал. Оно не вправе осуществлять ни полностью, ни частично функции представляемого им юридического лица. Таким образом, представительство не вправе осуществлять образовательный процесс.

Ни филиал, ни представительство не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом создавшей их образовательной организации и действуют на основании утвержденных ею положений.

Ни филиал, ни представительство не могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, т. е. от своего имени. В качестве представителя образовательной организации как юридического лица в гражданском (имущественном), экономическом обороте выступает руководитель филиала или представительства. Именно ему, на его имя, а не филиалу или представительству в целом, выдается юридическим лицом – образовательной организацией - доверенность, определяющая круг его полномочий.

Согласно п. 5 ст. 36 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иск юридическому лицу, вытекающий из деятельности его обособленного подразделения, предъявляется по месту нахождения обособленного подразделения. В этом случае стороной по делу является юридическое лицо, взыскание производится судом с него или в пользу него.

Таким образом, ГК РФ в качестве обособленных, входящих в структуру организации юридического лица подразделений определяет лишь филиал и представительство. При этом представительства и филиалы должны указываться в учредительных документах учредившего их юридического лица [п. 3 ст. 55 ГК РФ].

Закон об образовании называет в качестве обособленных подразделений помимо филиалов и представительств еще и отделения. Однако если правовой статус филиала и представительства закреплен ГК РФ, то правовое положение отделения остается неопределенным. Гражданский кодекс РФ вообще не предусматривает такого понятия и не закрепляет его правового статуса.

Вслед за ГК РФ и в соответствии с ним следует признавать лишь те обособленные структурные подразделения юридического лица, которые предусмотрены законом, поэтому вольное, самостоятельное наделение их образовательными организациями или органами управления образованием отдельными правами и обязанностями противозаконно и не имеет ни правовых, ни иных оснований.

Как уже упоминалось, образовательное учреждение высшего профессионального образования является юридическим лицом, зарегистрированным в соответствии с Федеральным законом от 2002 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». В соответствии с этим, экономические, имущественные, налоговые споры, которые возникают между образовательным учреждением и иными юридическим лицами, органами государственной власти подлежат рассмотрению в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации и Арбитражных судах субъектов Российской Федерации.

ДОПИСАТЬ ПРО СТАТИСТИКУ И ВЫВОД