Государство и право Нового времени (XVII-XIX вв.) - Кучма В.В
..pdfВ.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
311 |
òóë императора (кайзера), мог быть только король Пруссии. Полномочиям императора как носителя верховной власти была посвящена глава IV конституции. Кайзер являлся верховным главнокомандующим, назначал и смещал всех имперских должностных лиц (включая главу правительства — рейхсканцлера), осуществлял представительство во внешних сношениях (объявление войны и заключение мира от имени империи, подписание международных договоров, прием и аккредитация послов и т. д.). Император обладал правом законодательной инициативы; он обнародовал законы и наблюдал за их исполнением, издавая для этой цели соответствующие указы и распоряжения. Он также созывал, открывал и закрывал заседания обеих палат парламента, мог распустить нижнюю палату (с согласия верхней). Император мог отсрочить введение в действие гражданских законов, принятых рейхстагом (суспензивное вето), и отклонить полностью законы, касающиеся военных дел (абсолютное вето). В слу- чае угрозы государственной безопасности и общественному спокойствию император мог ввести чрезвычайное положение в империи или в отдельной ее части (ст. 68). Ряд своих полномочий (объявление войны, заключение мира и международных договоров) император мог осуществлять лишь с согласия верхней палаты парламента.
Парламент Германской империи состоял из двух палат: Союзного совета (бундесрата) и Имперского собрания (рейхстага). Союзный совет (бундесрат) являлся верхней палатой. Он составлялся не из избираемых народом депутатов, а из представителей государств — членов федерации в лице министров или их уполномоченных, назначаемых местными монархами и правительствами. Делегации всех земель в Союзном совете располагали в общей сложности 58 голосами. Из них представители одной только Пруссии имели 17 голосов (впоследствии 22 голоса); все члены делегации назначались лично императором в силу его прерогатив короля Пруссии. Бавария в бундесрате имела 6 голосов, Саксония и Вюртемберг — по 4 голоса; остальные земли были представлены делегациями, располагавшими от 1 до 3 голосов. Конституция устанавливала, что для отклонения любого законопроекта в Союзном совете было достаточно 14 голосов, поданных против этого законопроекта (ст. 78). Таким образом, делегация Пруссии могла единолично решать судьбу любого неугодно-
312 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
го ей законопроекта (в том числе и конституционного), не допуская его принятия, даже если все остальные члены федерации выступали в его поддержку.
Союзный совет имел законодательную власть (наряду с рейхстагом) и значительную долю исполнительной власти, которую он осуществлял через специальные комиссии (их число доходило до 10), создаваемые по отдельным отраслям управления (комиссии торговли и обмена, армии и флота, таможен и налогов, железных дорог и т. п.). Союзный совет обладал и судебными функциями (в частности, правом толкования конституции, высказывания суждений о недостатках вновь принятых законов
— ст. 7). Являясь арбитром в конфликтах между членами федерации и союзными властями, бундесрат мог выносить решения о так называемой экзекуции, т. е. принуждении отдельных членов федерации к соблюдению ими конституционных обязанностей (ст. 19). Непосредственное выполнение решений об экзекуции осуществлялось императором (в случае необходимости — с применением вооруженной силы).
Нижняя палата парламента — Имперское собрание (рейхстаг)— избиралась сроком на 3 года (с 1888 г.— на 5 лет) на основе равных и прямых выборов при тайном голосовании. Избирательными правами согласно ст. 20 конституции обладало мужское население империи старше 25 лет (исключая нижних чинов армии и флота, состоявших на действительной военной службе, лиц, ограниченных в гражданских и политических правах по приговору суда, а также лиц, находившихся под опекой или получавших пособие по бедности). Способ голосования на выборах был открытым — здесь была реализована идея О. Бисмарка, который полагал, что тайное голосование «противоречит луч- шим свойствам германской нации». Один депутат рейхстага избирался от одного из 397 избирательных округов, в каждом из которых первоначально проживало по 100 тыс. избирателей (впоследствии равенство округов нарушилось, но правительство отказывалось их пересматривать, опасаясь увеличения количества депутатов от городов, где преобладало трудовое население). Численное преобладание в рейхстаге имели представители Пруссии (235 мест из 397). Сессии рейхстага созывались 1—2 раза в год и длились в течение 1—4 месяцев. Депутаты не были связаны наказами избирателей; первоначально они не получали за свою дея-
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
313 |
тельность никакого жалования или вознаграждения. Это последнее правило, введенное в свое время также по настоянию О. Бисмарка, было изменено лишь в 1906 г.: начиная с этого времени депутаты стали получать жалование в размере 3 тыс. марок
âгод; за неявку на заседания производились вычеты по 20 марок
âдень. Заседания рейхстага носили, как правило, открытый характер, а все материалы парламентских дебатов подлежали обязательному опубликованию в прессе. Голосование в рейхстаге также было открытым. Депутаты рейхстага были наделены депутатской неприкосновенностью и свободой выступлений в палате. Они обладали также правом парламентского запроса в адрес рейхсканцлера и любого из государственных секретарей (под таким запросом должны были стоять подписи не менее 30 депутатов).
Конституция закрепила за рейхстагом право разработки и принятия законов, утверждения имперского бюджета, ратификации международных договоров и др. Однако законодательные полномочия «народного представительства», каковым формально являлся рейхстаг, были резко ограничены в пользу верхней палаты — Союзного совета. Законопроект, не принятый рейхстагом, мог быть легко проведен через Союзный совет (лишь в слегка измененной редакции), причем юридическая сила акта Союзного совета была не меньшей, чем акта рейхстага. Союзный совет имел право заседать самостоятельно (при этом все его заседания были закрытыми), тогда как сессии рейхстага могли быть созваны лишь в период работы Союзного совета. Решение вопроса о роспуске рейхстага могло быть принято простым постановлением Союзного совета. Все сказанное свидетельствует о том, что конституция установила явное преобладание верхней палаты парламента над нижней. Консервативный состав Союзного совета, формируемого недемократическим способом, являлся надежной гарантией того, чтобы в любое время выступить в качестве надежного тормоза на пути деятельности «народного представительства».
Законодательство по вопросам, отнесенным к компетенции членов федерации, осуществляли местные однопалатные или двухпалатные парламенты — ландтаги. В частности, ландтаги занимались вопросами собственного государственного устройства, призыва в армию, взаимоотношений государства с церковью, судебной организации, организации городского и общинного са-
314 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
моуправления. Характерно, что в ряде немецких государств законодательство было более реакционным, чем в общеимперском масштабе. Административно-управленческие системы подавляющего большинства германских государств, сложившиеся по го- сударственно-правовым установлениям первой половины XIX века, также были более архаичными, чем общеимперская система, сформированная на более современных конституционных основах, — это относилось в первую очередь к принципам организации и функционирования местных парламентов, к регламентации форм народного волеизъявления и т. п. Так, в большинстве земель верхние палаты ландтагов продолжали формироваться местными монархами на принципах сословного представительства; в Пруссии продолжала действовать реакционная куриальная избирательная система, учрежденная конституцией 1850 г., тогда как в масштабах всей империи избирательное право было провозглашено бессословным и равным.
Как уже было отмечено ранее, главой исполнительной власти по конституции 1871 г. являлся император (кайзер). Важное место в системе органов управления Германии занимал имперский канцлер (рейхсканцлер); им стал министр-президент Пруссии (напомним, что эту должность с 1862 г. занимал О. Бисмарк; после объединения Германии он занимал должность имперского канцлера на протяжении почти двух десятилетий — до 1890 г.). Канцлер был единственным общеимперским министром; кабинета министров в обычном для парламентаризма понимании в Германской империи не существовало. Руководители союзных ведомств и учреждений, именовавшиеся статс-секретарями, назначались канцлером и находились в его полном подчинении; сам он, в свою очередь, назначался императором, был ответственным только перед ним и только им мог быть смещен. Совмещение должности канцлера с депутатством в рейхстаге воспрещалось. Канцлер скреплял своей подписью основное количе- ство документов, исходящих от императора (принцип контрасигнатуры); контрасигнатура канцлера не применялась, однако, в отношении актов, касающихся объявления войны и заключе- ния мира, а также тех документов, которые относились к функции императора как главнокомандующего. Положение канцлера значительно укреплялось еще и благодаря тому, что он по должности являлся председателем Союзного совета и главой многих
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
315 |
его комиссий (в частности, комиссий по армии, флоту, торговле и обмену, таможням и налогам, железным дорогам и др.), а потому мог практически единолично (особенно в случае возникновения разногласий между членами комиссий) решать многие важнейшие вопросы имперского законодательства и управления.
Правительства отдельных земель, входивших в состав федерации, занимались в основном проведением в жизнь общеимперских законов, которые, как было отмечено ранее, обладали юридическим приоритетом над законами земель.
Таким образом, германская федерация обладала следующими специфическими особенностями по сравнению с другими федерациями, известными до того времени в мировой практике конституционного строительства:
1.Широкие полномочия федеральных (общеимперских) органов за счет явного ущемления прав членов федерации.
2.Неравенство прав членов федерации, проявляющееся, в частности, в неравном представительстве в верхней палате парламента. Следствием этого являлось юридически закрепленное преобладание одного из членов федерации (Пруссии) над всеми остальными.
3.Особый способ формирования верхней палаты парламента — из представителей правительств, а не парламентов или граждан отдельных членов федерации.
4.Отсутствие общеимперской администрации (кроме канцлера и ограниченного числа статс-секретарей).
Поскольку в конституции Германской империи не было проведено четкого разграничения законодательной и исполнительной власти, фактически сложился режим с явным преобладанием исполнительной власти над законодательной. Никакого влияния на исполнительную власть рейхстаг оказать не мог; принцип «ответственного министерства», свойственный английской модели конституционной монархии, германской государственной системе остался неизвестным. Конституция не предусмотрела никаких механизмов ответственности, которая была бы возложена на органы исполнительной власти. Не существовало и системы сдержек и противовесов, которая могла бы (как в конституции США 1787 г.) обеспечивать поддержание демократического режима.
316 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
Характерной особенностью конституции объединенной Германии было отсутствие в ней особой главы, регламентирующей права и свободы немецкого народа (лишь в ст. 3 конституции были названы некоторые из этих прав — свободный доступ к общественным должностям, право приобретения недвижимости, гражданской правоспособности и т. п.); в основном права и свободы граждан регулировались земельными конституциями. Зато в общеимперской конституции имелась развернутая глава, специально посвященная организации вооруженных сил (глава XI). Здесь закреплялись такие основополагающие принципы военной организации, как всеобщая воинская обязанность для каждого немца с 20 до 28 лет, право императора назначать, смещать и передвигать по службе весь командный состав армии и флота, а также использовать армию для подавления внутренних беспорядков в условиях объявления отдельных местностей страны на военном положении.
В конечном счете специфика государственно-правовых установлений Германской империи находила свое объяснение в особенностях самого процесса учреждения этого государства, произошедшего «сверху», под приоритетным воздействием прусских властно-распорядительных структур.
IV. ГЕРМАНИЯ В КОНЦЕ XIX — НАЧАЛЕ XX в.
После достигнутого в 1871 г. объединения экономика Германии вступила в период бурного хозяйственного прогресса. Режим «вооруженного мира», навязанный Германией самой себе и всей Европе, не только не препятствовал промышленному и торговому развитию новой империи, но, напротив, являлся его стимулом. За первое десятилетие выплавка чугуна удвоилась, производство стали выросло в 3,5 раза. По темпам промышленного роста все остальные европейские державы по сравнению с Германией остались далеко позади. Если в 70-е гг. Германия занимала четвертое место в мире по уровню экономического развития, то через два десятилетия она уступала лишь США и конкурировала за второе место с Великобританией, а к началу XX в. превзошла и английский уровень. Используя технический опыт других стран, империя строила свою экономику на самой современной научно-технической основе, используя новейшие дости-
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
317 |
жения науки и техники. Развивались самые передовые отрасли промышленности, в том числе химическая и электротехническая. Особое значение для развития тяжелой промышленности имели военные заказы. Осуществлялось грандиозное железнодорожное строительство. Число рабочих, занятых в промышленности, к концу XIX в. превысило 11 млн человек. Упрочилась финансовая база империи, чему благоприятствовало получение 5-миллиард- ной контрибуции с побежденной Франции. С июля 1873 г. единой денежной единицей империи стала золотая марка; действовал единый Имперский банк, созданный в марте 1875 г. на основе бывшего банка Пруссии.
Характерной особенностью социально-политической структуры объединенной Германии было то, что буржуазия не обладала здесь безраздельным политическим господством, а делила власть с помещичьим классом — юнкерством; последнее переживало медленную эволюцию приспособления феодального сельскохозяйственного производства к потребностям капиталистического развития. Наряду с крупными юнкерскими хозяйствами, занимавшими свыше 100 га земли, сохранялось около 3 млн мелких крестьянских хозяйств, владения которых не превышали 2 га. Согласно данным переписи 1882 г. 4,5 млн крестьян имели в 3 раза меньше земли, чем 700 тыс. помещиков и кулаков.
В структуре общества происходило интенсивное формирование новых социальных слоев, выразителями интересов которых являлись политические партии. Первый специальный закон о политических партиях был издан в 1869 г. Первой оформленной политической организацией общегерманского масштаба стала Немецкая консервативная партия, реорганизованная в 1876 г. из Консервативной партии Пруссии. Опиравшаяся на крупное юнкерство, генералитет, высшее духовенство, чиновничество и зажиточное крестьянство, эта партия стояла на защите традиционного правопорядка («исторически данных основ») и являлась главным оплотом германского милитаризма. Партия свободных консерваторов защищала интересы крупных помещиков, придерживавшихся капиталистических методов ведения хозяйства, а также промышленных магнатов и финансовой олигархии. Íà- ционал-либеральная партия выражала интересы шовинистически настроенных кругов крупной буржуазии, стремившейся к внешнеполитической экспансии и колониальным захватам. Партия
318 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
центра строила свое членство по принципу конфессиональной принадлежности: она объединяла в своих рядах верующих-като- ликов Западной и Южной Германии, Эльзаса и Лотарингии, первоначально стремившихся противостоять протестантской идеологии чиновников центральных правительственных учреждений; на рубеже XIX и XX столетий Партия центра перешла к поддержке политического курса германского империализма.
Германский рабочий класс в 1875 г. создал единую Социалистическую рабочую партию Германии (СРПГ), которая с 1890 г. получила наименование Социал-демократической партии Германии (СДПГ) и вскоре превратилась в самую влиятельную из всех европейских социалистических организаций. Программа партии предусматривала осуществление социалистических преобразований для достижения конечной цели «освобождения рабочего класса» с использованием методов парламентской борьбы
èдругих форм конституционализма. В 1871 г. социал-демократы уже имели в рейхстаге одно депутатское место (А. Бебель). На выборах в рейхстаг 1877 г. СДПГ получила поддержку 493 тыс. избирателей и завоевала 12 депутатских мандатов.
Ответом со стороны правительства на широкое распространение социалистической идеологии стало принятие ряда репрессивных мер. Обвинив социал-демократов в подстрекательстве народа к бунту, мятежам и насилию (приписав им, в частности, вину за два покушения на кайзера Вильгельма I), О. Бисмарк смог провести через рейхстаг «Закон против общественно опасных стремлений социал-демократов», который вступил в силу 21 октября 1878 г. и затем продлевался рейхстагом через каждые три года. Ставший известным под наименованием «Исключи- тельного закона», он предусматривал уголовную и административную ответственность (в виде штрафов, тюремного заключе- ния, запретов заниматься определенными видами деятельности
èт. п.) за участие в работе социал-демократических организаций, за распространение их идей в печатной или устной форме. Полиция и местные власти получили право объявлять «малое осадное положение» и на этом основании высылать из данной местности лиц, представлявших общественную опасность. Слу- чаи введения «малого осадного положения» имели место в Берлине (1878 г.), Гамбурге (1880 г.), Лейпциге (1881 г.), Франкфурте (1886 г.), Штеттине (1887 г.) и ряде других городов. За 12
В.В. Кучма. Государство и право Нового времени |
319 |
лет действия закона репрессиям подверглись не только социалдемократические, но и все другие рабочие организации, вплоть до спортивных союзов и кассов взаимопомощи. Всего были распущены 332 организации, арестовано 1500 и выслано 900 их членов, запрещено около 1300 печатных изданий (в том числе 232 периодических и 1067 непериодических).
Однако цели закона достигнуты не были. Уйдя в подполье, СДПГ не только восстановила свои организации, но и усилила их влияние на массы. Фракция СДПГ в рейхстаге продолжала действовать. Роль Центрального Комитета СДПГ играл комитет помощи, созданный в г. Лейпциге. По всей стране создавались подпольные партийные организации, функционировали подпольные типографии. Под влиянием социал-демократов активизировалась роль профсоюзов, численность которых к концу 80-х гг. превысила 120 тыс. чел. На выборах 1884 г. СДПГ получила 540 тыс. голосов избирателей, а на выборах 1890 г. — почти 1,5 млн голосов и провела в рейхстаг 35 депутатов. «Исключительный закон» в 1890 г. не был продлен рейхстагом и потому утратил силу; этот факт явился одной из главных причин отставки Бисмарка. На выборах 1898 г. СДПГ получила уже около трети всех голосов избирателей и 56 мест в рейхстаге. Выступая самым решительным борцом за законодательство в духе общественной справедливости, улучшение условий труда, демократизацию избирательной системы, СДПГ постоянно расширяла свою социальную базу, вовлекая в свои ряды не только рабочих, но и представителей других слоев населения. Количество членов СДПГ к 1914 г. достигло 1 млн человек. Ориентированные на социалдемократию профсоюзные организации насчитывали до 2,5 млн членов. На выборах 1912 г. СДПГ получила поддержку 4,5 млн избирателей. Перед Первой мировой войной фракция социалдемократов в рейхстаге являлась самой многочисленной и составляла 111 депутатов.
Внешняя политика Германской империи была проникнута духом экспансионизма. Объединенная Германия вышла на международную арену тогда, когда уже сложились мощные колониальные империи, и «свободных» территорий оставалось очень мало. Тем не менее Германия сумела овладеть некоторыми колониями в юго-западной и восточной частях Африки (Того, Камерун), рядом островов (Гвинея, Маршальские, Соломоновы) в
320 В.В. Кучма. Государство и право Нового времени
Тихом океане. В апреле 1898 г. Германия навязала неравноправный договор китайскому правительству; согласно условиям договора в бухте Цзяо-Чжоу размещалась германская военно-морс- кая база. Получив от турецкого султана концессию на строительство Багдадской железной дороги, германское правительство поставило своей целью «экономическое освоение» малоазийского региона с перспективой выхода к Персидскому заливу. Однако в целом «крохи от колониального пирога» Германию явно не удовлетворяли, и поэтому главным внешнеполитическим требованием империи стал призыв к переделу уже поделенного мира.
Экспансионистские претензии Германии подкреплялись укреплением военной машины империи, основу которой составили милитаристские структуры Пруссии. По закону об изменении воинской повинности, принятому 11 февраля 1888 г., произошла реорганизация армии. Все военнообязанные мужчины в течение 7 лет (как правило, с 20 до 28 лет) принадлежали к постоянному войску. Первые три года они состояли на действительной военной службе, а следующие четыре года числились в резерве. В течение дальнейших пяти лет они состояли в запасе второй очереди (ландвере) первого и второго призывов, до 31 марта того календарного года, когда им исполнялось 39 лет. Все военнообязанные в возрасте от 17 до 45 лет, которые не принадлежали ни к сухопутным войскам, ни к флоту, зачислялись в ополчение (ландштурм). В случае войны ландштурм указом императора призывался к защите отечества; он привлекался к пополнению сухопутного войска и флота, причем на всех ландштурмистов распространялось действие военно-уголовных законов и дисциплинарного устава. Таким путем достигалось создание мощных людских резервов вооруженных сил, повышались их мобилизационные возможности. В 1912 г. военный совет при кайзере постановил в течении 1,5 лет довести численность армии до 800 тыс. чел.; в списках ландвера в это время числилось до 5 млн чел.
Еще в 1898 г. вступила в силу программа по созданию мощного военно-морского флота. Разработанная адмиралом А. Тирпицем и принятая рейхстагом, она была рассчитана на 20 лет. Если в конце XIX в. германский флот занимал лишь пятое место в Европе и был предназначен только для охраны побережья, то конечная цель принятых двух морских законов 1898 и 1900 гг. состояла в том, чтобы положить конец британскому владычеству