13. Понятие и виды финансового контроля

При определении понятия финансового контроля представляется важным исходить из того, что это, прежде всего, функция финансовой деятельности, что и обуславливает ее целенаправленность. Целью финансового контроля как функции финансовой деятельности является получение результатов по мобилизации, распределению и расходованию государственных и муниципальных финансов, а также своевременное адекватное реагирование на выявленные нарушения.

Объектом финансового контроля являются распределительные процессы по всем направлениям организации государственных и муниципальных финансов, движения всех видов фондов денежных средств.

Различные варианты подходов к определению финансового контроля без уяснений главной цели финансовой деятельности не всегда являются удачными. Например, определение этого вида контроля А.Ю. Савиным как системного процесса специальных структур с целью проверки выполнения органами власти и управления функций по эффективному управлению финансами, а также субъектами экономических отношений финансовых обязательств и соблюдения ими законности при финансовых операциях более отражает административно-правовую сущность контрольной деятельности, чем ее финансовую направленность.

С.О. Шохин и Л.И. Воронина под финансовым контролем понимают, с одной стороны, систему органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности действий в сфере финансовой деятельности, а с другой – форму государственного контроля, способствующую обеспечению законности, охране собственности, правильному эффективному и экономному использованию денежных средств, и помогающую вскрыть нарушения финансовой дисциплины.

Представляется неточным определение финансового контроля как контроля за законностью и целесообразностью в области финансовой деятельности, поскольку проверка законности и целесообразности не является прерогативой органов контроля, а всего лишь может быть представлена как одна из его задач.

Финансовый контроль есть обособившаяся часть самой финансовой деятельности, и как справедливо заметил Э.А. Вознесенский, направленная на проверку обоснованности процессов формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и местного самоуправления в целях создания финансовых условий для расширенного воспроизводства и удовлетворения социальных потребностей.

Легальное определение финансового контроля в основном сводится к целям обеспечения денежной формы государственной и муниципальной казны. Так, в ст. 1 Указа Президента РФ от 25июля 1996г. № 1095 установлено, что в РФ государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. На такой же позиции строится раздел 9 «Государственный и муниципальный финансовый контроль» в Бюджетном кодексе РФ.

Задачи финансового контроля вытекают из его общей цели по выявлению обратной связи в работе по собиранию, распределению и расходованию государственных и муниципальных финансов. Выявление эффективности финансовой деятельности, ее результативности слагается из следующих назначений:

• активно воздействовать на процесс распределения национального дохода и способствовать его рациональному и справедливому перераспределению;

• определять эффективность экономических приемов и способов, а также средств достижения результата в финансовой сфере и их воздействия на финансовый механизм страны;

• обеспечивать сохранность денежных ресурсов от различного рода финансовых и хозяйственных правонарушений;

• выявлять причины и условия, порождающие финансовые правонарушения, и принимать меры к их устранению;

• добиваться соблюдения финансовой дисциплины, исполнения принятых властными структурами решений, укрепления законности в сфере финансов;

• создавать условия в сфере экономии, выявлять неиспользованные резервы в аккумуляции и распределении денежных средств;

• обеспечивать точное ведение учета, бухгалтерской отчетности декларирования доходов и расходов.

Поскольку финансовый контроль является функцией финансовой деятельности, а финансовой деятельностью занимаются все законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, контрольные задачи в сфере финансов обязательны для всех названных органов.

Показать виды финансового контроля – значит классифицировать его по определенным основаниям, в том числе по осуществляющим его органам, времени проведения, характеру полномочий, объектам контроля и т.п.

По характеру содержания полномочий финансовый контроль подразделяется на государственный, муниципальный, аудиторский и общественный вид их проявления. Первые два вида обладают властным характером полномочий осуществляющих их субъектов (императив государственных и муниципальных прав и обязанностей, волевые приемы и способы воздействия). Другие два вида не имеют властно-волевых начал и отличаются элементами независимости или добровольности.

По подведомственности (подчиненности) объекта или целей проверок возможно выделение внешнего и внутреннего финансового контроля.

Государственный финансовый контроль есть система контрольной деятельности органов государственной власти, занимающихся финансовой деятельностью. Насколько разнообразна система этих органов, настолько различны и многообразны виды финансового контроля. По федеральному устройству Российский финансовый контроль обособляется на федеральном и региональном уровне (т.е. субъектов федерации). Особое место занимает муниципальный финансовый контроль, осуществляемый органами местного самоуправления.

Государственный финансовый контроль в зависимости от осуществляющих его органов подразделяется на общегосударственный, межведомственный, ведомственный и внутрихозяйственный контроль. Подобные виды (общий, функциональный, ведомственный, внутрихозяйственный) можно выделять и в муниципальном финансовом контроле.

Общегосударственный финансовый контроль (общий) осуществляется законодательными органами и органами исполнительной власти общей компетенции, а поэтому его условно можно подразделить на парламентский и правительственный контроль.

Межведомственный финансовый контроль осуществляется специальными органами исполнительной власти, обладающими полномочиями межотраслевого контроля по своему функциональному назначению.

Налоговый контроль находится в компетенции Министерства РФ по налогам и сборам и его территориальных подразделений в регионах и на местах. В специально предусмотренных налоговым законодательством случаях такими полномочиями обладают органы государственных внебюджетных фондов и таможенные органы.

Центральный банк РФ наряду с осуществлением банковского надзора является органом валютного контроля, контролирует развитие и эффективность кредитно-денежных и расчетных отношений.

Таким образом, межведомственный финансовый контроль осуществляется на всех уровнях федеральных отношений, его осуществляют специальные органы. По своему целевому и функциональному назначению он распадается на бюджетный, налоговый, валютный, банковский, страховой и иные виды финансового контроля.

Бюджетный контроль в системе межведомственного контроля осуществляется Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством Минфина РФ, а также главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. Формы и порядок осуществления финансового контроля в сфере бюджета определяются Бюджетным кодексом РФ, иными федеральными нормативно-правовыми актами. На региональном и местном уровне организация контроля регулируется актами бюджетного законодательства субъектов федерации, нормативно-правовыми актами местного самоуправления.

Налоговый контроль имеет основной задачей достижение строгого соблюдения законодательства о налогах и других обязательных платежей в бюджет и в государственные внебюджетные фонды, правильность исчисления, полноту и своевременность внесения этих платежей в государственные и муниципальные фонды.

Налоговые, таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов осуществляют свои контрольные функции и взаимодействуют посредством реализации полномочий и исполнении обязанностей, установленных федеральным налоговым законодательством, определяющим порядок организации и деятельности налоговых органов.

Валютный контроль своей основной целью направлен на обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций. Закон РФ от 9 октября 1992г. «О валютном регулировании и валютном контроле» направлениями валютного контроля называет:

• определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений;

• проверку выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством;

• проверку обоснованности платежей в иностранной валюте;

• проверку полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, по операциям нерезидентов в валюте РФ.

Согласно указанному закону, валютный контроль возложен на органы валютного контроля и их агентов, а органами контроля названы Правительство РФ и Банк России. Банк России, его территориальные учреждения как органы валютного контроля своими агентами имеют уполномоченные банки и иные кредитные организации, получившие лицензию на проведение валютных операций.

Страховой надзор в РФ призван обеспечить государственный контроль за соблюдением страховыми организациями требований страхового законодательства, а также защиту прав и законных интересов страхователей, страховщиков и государства. В сфере финансов контрольные функции направлены на организацию страховых резервов, учет и отчетность по страховым фондам.

Банковский надзор (контроль) осуществляется за кредитно-денежными отношениями в РФ, в основном в лице Банка России и его территориальных учреждений.

Одной из важнейших функций Банка России является во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывать и проводить единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Кроме всего, Банк России устанавливает правила осуществления расчетов, проведения банковских операций, учета и отчетности для банковской системы и осуществляет иные функции.

Ведомственный финансовый контроль (образован в 1936г. и назывался до 1981г. внутриведомственным контролем) осуществляется внутри ведомства, министерства, отрасли специальными структурными подразделениями контрольно-ревизионных служб ревизионного аппарата в отношении подчиненных им организационных структур.

Организация ведомственного контроля возложена на руководителя ведомства. К задачам ведомственного контроля относится оценка финансового состояния ведомства в целом, эффективность использования материальных и финансовых ресурсов при выполнении заданий подчиненными структурами, проверка достоверности представляемой ими отчетности, правильность ведения бухгалтерского учета и внутрихозяйственного контроля.

Особенностью ведомственного контроля является то, что контрольно-ревизионные службы напрямую подчинены руководителю ведомства, выполняют его прямые указания и действуют в интересах ведомства.

Внутрихозяйственный финансовый контроль как государственного, так и муниципального типа возлагается на руководителя и главного бухгалтера хозяйственной организации, а также на создаваемые в крупных экономических субъектах, учреждениях по их инициативе финансово-плановые или контрольно-финансовые службы. Объектом внутрихозяйственного контроля является повседневная финансово-хозяйственная деятельность организации. Задачей этого контроля является, прежде всего, защита интересов организации в укреплении хозяйственного расчета и самофинансировании, режим экономии денежных средств, достоверность бухгалтерского учета и отчетности. Таким образом, внутренний контроль направлен на обеспечение выполнения уставных задач с наименьшими потерями и издержками.

Федеральный закон от 21 ноября 1996г. «О бухгалтерском учете» (ст. 6) и Положение о бухгалтерском отчете и отчетности в РФ ответственность за организацию бухгалтерского отчета и отчетности, за соблюдение законодательства при выполнении финансово хозяйственных операций возлагают на руководителя. В его праве вести бухгалтерский учет лично или учреждать бухгалтерскую службу и вводить в штат главного бухгалтера, либо принимать иные централизованные или специализированные формы учета.

Общественный финансовый контроль базируется на конституционных нормах о правах граждан, групп населения на непосредственное участие в управлении делами государства.

Характерными особенностями этого вида контроля, осуществляемого не государственными органами и не органами местного самоуправления, является добровольность и собственная инициатива, отсутствие государственных и муниципальных властных полномочий, как правило, безвозмездность затрат.

Формами общественного контроля являются как индивидуальное участие граждан, так и коллективный контроль, в том числе контроль общественных объединений.

Коллективный общественный контроль проводится силами трудовых коллективов и их органов (например, Совета трудового коллектива), в форме рабочего контроля.

Контроль общественных объединений (особенно в форме общественных организаций) наиболее виден в деятельности профсоюзных организаций, заинтересованных в справедливом использовании фондов социального страхования.

Аудиторский финансовый контроль. Аудиторская деятельность представлена как независимый вневедомственный финансовый контроль. Основной целью этой деятельности является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности экономического субъекта и соответствия его финансово-хозяйственных операций действующим в России нормативным актам. Таким образом, аудит (аудиторская деятельность) есть предпринимательская деятельность аудиторов и аудиторских фирм по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических субъектов.

Аудиторские проверки могут осуществляться как обязательные и как инициативные. Обязательные проводятся в случаях, прямо установленных законодательными актами по решению экономического субъекта или по поручению государственных органов. В частности, арбитражный суд, как и другие судебно-следственные органы, в соответствии с процессуальным законодательством вправе дать поручение аудитору (аудиторской фирме) провести аудиторскую проверку экономического субъекта, создав условия ее проведения и обеспечив оплату и при необходимости личную безопасность аудиторов и членов их семей. Инициативные проверки возникают по решению экономического субъекта, т.е. по его собственному желанию и договоренностью с аудитором (аудиторской фирмой).

Аудиторской деятельностью могут заниматься физические лица – аудиторы и юридические лица – аудиторские фирмы, независимо от формы собственности, в том числе иностранные и созданные совместно с иностранными юридическими и физическими лицами.

Результатом аудиторской проверки является заключение аудитора (аудиторской фирмы). Заключение представляет собой документ, имеющий юридическое значение для всех юридических и физических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления. В случаях, когда проверка проводилась по поручению государственных органов, заключение аудитора приравнивается к заключению экспертизы, назначенной в соответствии с процессуальным законодательством РФ.

По времени осуществления относительно проводимым финансовым операциям и процедурам финансовый контроль определяется как предварительный, текущий и последующий. Предварительный финансовый контроль проводится в процессе финансового планирования, вплоть до начала исполнения планового акта, либо до финансовой операции по расходованию денежных средств. Текущий контроль проводится в ходе исполнения финансовых планов или совершения денежных операций. Последующий контроль является завершающей стадией контрольной работы и осуществляется после заключения исполнения финансовых планов, проведения денежной операции, как правило, в стадии отчетности или иного подведения итогов.

С принятия Бюджетного кодекса РФ предварительный, текущий и последующий виды финансового контроля получили законодательное закрепление, как по их содержанию, так и обстоятельствам применения.

Федеральное казначейство Минфина РФ осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей и получателей бюджетных средств, а также других участников бюджетного процесса (ст. 267 БК РФ).

Задачами предварительного контроля является установление обоснованности о достоверности плановых заданий и проводимых финансовых операций, полноты учета всех показателей, результативность средств и приемов, установленных для достижения цели. Для текущего контроля главным является определение качества и эффективности исполнительного процесса, соблюдение финансовой дисциплины и режима экономии, пресечение злоупотреблений и исключение ошибок.

Задачами последующего контроля являются оценка итогов выполнения планов, заданий, законность и целесообразность проведенных операций и расчетов, обоснованность произведенных затрат, принятие мер по устранению причин и условий, порождающих финансовые нарушения.