§ 3. Правовое регулирование рисков

Само по себе правовое регулирование рисков не является средством управления. Ни один нормативный акт не может минимизировать риск или привести его к приемлемому уровню. Тем не менее, правовое регулирование является необходимым и неотъемлемым звеном системы управления рисками, поскольку оно является движущей силой управле­ния, устанавливая административную, финансовую и даже уголовную ответственность за действия, приводящие к увеличению популяционных рисков.

С другой стороны, во многих странах, в частности в ФРГ, экологическая политика в значительной мере строится на поощрительном законодательстве. Деятельность фирм, направленная на улучшение экологической чистоты производства и конечной продукции, всячески поощряется, причем средства и объемы поощрения закреплены соответствую­щими нормативными актами: предусматривается снижение НДС и налогов с продаж, снижение процентной ставки с предоставленных кредитов, льготы при размещении рекламы в государственных СМИ и т. п.

В Российской Федерации действуют законы «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и «Об охране окружающей природной среды», в соответствии с которыми проводится большая работа по оценке, анализу и предупреждению вредного влияния отрицательных факторов окружающей среды на здоровье населения.

Органами и учреждениями Госсанэпидемслужбы и Госкомэкологии развивается охватывающий все регионы страны социально-гигиенический мониторинг и единая государственная служба экологического мониторинга. На основании соответствующих постановлений правительства развивается деятельность по оценке влияния условий окружающей среды на здоровье населения, проводимая посредством и на основе экологической и гигиенической экспертиз, паспортизации производственно-хозяйственных объектов, составления отчетности и планов действий по охране окружающей среды и здоровья населения.

Вместе с тем, как подчеркивается в «Постановлении об использовании методологии оценки риска для управления качеством окружающей среды и здоровья населения в Российской Федерации», принятом в ноябре 1997 г., в деятельности органов и учреждений Госсанэпидемслужбы и Госкомэкологии еще практически не используются методы оценки риска, возникающего в результате загрязнения окружающей среды, для здоровья населения, в то время как в США и многих других странах мира и оценка рисков, и основанное на этой оценке управление рисками уже широко применяются в течение нескольких последних десятилетий.

За последнее время в нашей стране появился опыт использования методики оценки риска в результате работ, выполненных в ряде регионов (Ангарск, Пермь, Череповец, Волгоград и др.), при участии и поддержке Агентства Международного развития (США) и в соответствии с Проектом по управлению окружающей средой, финансируемым Международным Банком Реконструкции и Развития.

Этот же опыт показал, что недостаточная унификация методических приемов, применяемых в различных регионах, отсутствие адаптации методики оценки риска к российским условиям, недостаточные квалификация и подготовленность экспертов могут привести к результатам оценки риска, неадекватным реальности, несопоставимости результатов, полученных в отдельных регионах. Неадаптированость приводит, в частности, к нежелательным противоречиям со сложившейся теорией и практикой государственного санитарно-эпидемиологического надзора и государственного экологического контроля управления качеством окружающей среды и здоровья населения.

Для устранения всех этих недостатков упомянутое выше постановление 1997 г. об использовании методологии оценки рисков предусматривает ряд мероприятий и устанавливает ряд дополнительных условий, в которых должна осуществляться оценка риска. В частности, постановлением устанавливается, что санитарно-эпидемиологический надзор, экологическая и гигиеническая экспертизы, экологический аудит, паспортизация предприятий и соответствующих местностей административно-территориальных делений, мониторинг и оценка влияния окружающей среды на здоровье населения должны осуществляться с использованием методологии оценки риска, утвержденной Главным государственным санитарным врачом РФ.

Таким образом, эта методика приобретает правовой статус и только на основании ее применения могут осуществляться те или иные санкции против нарушителей стабильного состояния окружающей среды.

В Российской Федерации определены и получили соответствующую аккредитацию органы, учреждения и организации, имеющие право проводить работы, связанные с оценкой рисков в отношении здоровья населения.

Для приведения методологии оценки риска к отечественным условиям утверждены Положения об оценке риска в Российской Федерации и методические указания «Основные направления адаптации и внедрения в Российской Федерации методологии оценки риска загрязнения окружающей среды здоровью населения».

В России действуют, постоянно совершенствуются и обновляются нормативные акты, направленные на улучшение состояния окружающей среды: «О социально-гигиеническом мониторинге», «О государственном экологическом контроле», «Об экологическом аудите» (проверке состояния окружающей среды комиссией авторитетных и абсолютно независимых экспертов), «О критериях оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия». Помимо этих основополагающих документов в стране действуют и другие нормативные и распорядительные документы Минздрава и Госкомэкологии России.

Предприятия, организации и учреждения при проведении на законном основании работ по оценке и управлению рисками обязаны (независимо от принадлежности и формы собственности) предоставлять всю имеющуюся информацию в полном виде и неизменном объеме.

Согласно вышеупомянутому Постановлению 1997 г., оценка риска осуществляется по методам, утвержденным Отавным санитарным врачом РФ. Оно устанавливает поэтапное внедрение методики оценки риска в РФ.

На первом этапе обобщаются результаты опыта применения методики оценки риска в России, проводившегося при участии Агентства международного развития (США). Обобщаются также результаты внедрения Проекта по управлению окружающей средой, финансируемого за счет займа Международного Банка Реконструкции и Развития. Од­новременно осуществляется адаптация метода оценки риска в базовых регионах страны, в частности, в Москве, Вологодской, Пермской, Свердловской области, Волгограде и Ангарске.

В связи с этими работами на первом этапе осуществляется подготовка соответствующих программных продуктов, разработка временных методических указаний по использованию методики оценки риска, коммерческая деятельность аккредитованных организаций и экспертов по оценке риска в соответствии с заявками заказчиков.

На втором этапе осуществляется апробация методики обучения специалистов в других, небазовых регионах страны, в первую очередь — на территориях с неблагополучной экологической и санитарно-гигиенической ситуацией. Одновременно развивается система социально-гигиенического мониторинга, подготовка пакета распорядительных и методических документов по оценке риска силами экспертов феде­рального и региональных центров по заявкам заказчиков.

Третий этап — внедрение методики оценки риска во всех регионах России и проведение научно-исследовательских работ, направленных на совершенствование методологии оценки риска.

Для разработки российской модели методики оценки риска, подготовки специалистов по ее апробации и внедрению в регионах России и системе Госсанэпидемслужбы образованы специальные подразделения, в частности, на федеральном уровне — отдел по оценке риска и федеральном Центре Госсанэпиднадзора Минздрава России, на региональных уровнях — соответствующие подразделения в базовых центрах Госсанэпиднадзора в ряде городов и регионов России.

Разработка российской модели опирается на мировой опыт оценки рисков. В частности, представляется перспективным использование методологии оценки риска, разработанной Агентством по охране окружающей среды США.

При разработке, внедрении, усовершенствовании методологии оценки риска предусматривается широкое участие различных ведомств, организаций и отдельных должностных лиц — министерств федерального и республиканского уровней, областной и краевой администрации, учреждений Минздрава России, Российской академии медицинских наук, Госсанэпидслужбы, органов и учреждений Госкомэкологии России, Росгидромета и Минресурсов. В отдельных случаях, когда ситуация полностью выходит из-под контроля и характеризуется признаками экологического бедствия, катастрофы или большой экологической напряженности, оценка риска осуществляется Министерством по чрезвычайным ситуациям России.

Как и всякий другой директивный или нормативный документ, Постановление не устанавливает запрет на проведение научно-исследовательских работ, основанных на иных методах оценки риска, на участие общественных организаций, не имеющих соответствующей аккредитации, утвержденной Департаментом Госсанэпиднадзора Минздрава России, на самостоятельную оценку экологической ситуации и риска для здоровья населения с целью уведомления соответствующих органов о результатах своей работы. Однако следует помнить о том, что окончательные выводы, рекомендации и действия осуществляются только аккредитованными организациями и государственными органами, имеющими на это право. При этом руководящими документами являются, в частности, «Положение об оценке риска в Российской Федерации» и «Основные направления адаптации и внедрения в Российской Федерации методологии оценка риска загрязнения окружающей среды здоровью населения».

Помимо некоммерческих общественных организаций, в оценках, экологической ситуации и рисков в отдельных регионах России участвуют, как и в других странах мира, средства массовой информации, проводящие свои независимые исследования. Следует, однако, учитывать, что эти исследования имеют, как правило, качественный, а не количественный характер, причем уровень опасности ситуации для населения обычно бывает в той или иной мере завышенным.

В конце 1997 г. была образована межведомственная комиссии по организации работ и использованию оценки риска в задачах управления охраной окружающей среды и здоровья населения. На эту постоянно действующую комиссию возложены все текущие плановые, координационные и корректирующие работы в области оценки риска, контроль исполнения соответствующих директивных документов, подготовка обоснованных предложений по решению возникающих вопросов конкретными ведомствами и организациями.