4.2. Институты антимонопольного регулирования.

Главные направления, по которым реализуется государственная антимонопольная политика, фиксируются, как правило, в законах о конкуренции (антимонопольном законодательстве). При всем многообразии национальных особенностей можно выделить три основных, «классических» элемента антимонопольного регулирования. Они представляют собой:

1. совокупность норм, направленных на предупреждение и пресечение антиконкурентных (ограничительных) соглашений;

2. устранение злоупотреблений доминирующим положением на рынке;

3. контроль экономической концентрации.

В этом суть антитрестовского законодательства США, конкурентной политики Европейского Союза, стран Азии, Латинской Америки, Восточной Европы. История антимонопольного законодательства насчитывает уже более сотни лет, и начало ему было положено в США.

История антитрестовского законодательства в США

Первый антитрестовский закон в США – Закон Шермана, – был принят в 1890 году не потому, что экономистам удалось доказать Конгрессу США, что монополии вызывают издержки для общества в целом, а в качестве ответной меры на изменения, которые произошли в экономике США.

После гражданской войны (1861-1865 г.г.) желез­ные дороги связали между собой все районы страны, способствуя тем самым созданию национальных рынков. В ответ на такое расширение рынков в целях ограничения выпуска создались корпорации, по размерам превосходящие когда-либо прежде существовавшие, причем многие из них образовались путем слияний конкурирующих фирм. Standard Oil Trust контролировал около 90% нефтеперерабатывающих мощностей страны, American Tobacco производила почти 100% сигарет в США. Мелкие фермеры и бизнесмены чувствовали угрозу, исходящую от новых гигантов, и Закон Шермана был принят главным образом под влиянием этих настроений. В то время он не привлек особого внимания населения.

Закон Шермана (Sherman Act, 1890)

Согласно американскому законодательству, основанному на обычаях и предыдущих судебных решениях (прецедентах), монополии долгое время были незаконными. Однако основная часть этих законов оказалась неэффективной в период расцвета слияний и трестов, которые происходили в 80-х годах XIX века. Вследствие чего популистские стремления привели к принятию Закона Шермана в 1890 году. Антитрестовский Закон Шермана (Sherman Antitrust Act, I890) провозгласил, что «…любое объединение в форме треста (trust) или чего-либо еще, ограничивающее торговлю», незаконно. Первые тресты создавались главным образом через слияния (mergers), поэтому закон был нацелен отчасти против слияний. Статья 2 Закона Шермана поставила вне закона монополизацию торговли и даже попытки монополизации.

Однако, кроме объединяющей всех антипатии по отношению к «монополизации», нет никаких доказательств того, чтобы кто-то имел четкое представление о том, какие действия можно счи­тать законными, а какие – нет. Поэтому незаконность слияний устанавливалась судами.

Закон Клейтона (Clayton Act, 1914)

Закон Клейтона был принят для того, чтобы уточнить, дополнить и усилить закон Шермана. В нем объявлялись незаконными принудительные контракты, ценовая дискриминация и эксклюзивное дилерство. Закон запрещал взаимопереплетающееся руководство (при котором один и тот же человек занимает руководящие посты на нескольких предприятиях в одной и той же отрасли одновременно) и слияния, произошедшие после приобретения акций конкурента. Все эти действия не считались незаконными сами по себе, а объявлялись вне закона только в том случае, когда они могли существенно ослабить конкуренцию. Закон Клейтона придавал особое значение профилактическим мерам, а не наказаниям.

Федеральная Торговая Комиссия (Federal Trade Commission, 1914)

Федеральная торговая комиссия была образована для того, чтобы противосто­ять «нечестным методам конкуренции» и антиконкурентным слияниям. В 1938 году комиссия была наделена правом запрещать лживую и вводящую в заблуждение рекламу. Для практической реализации своих полномочий Федеральная торговая комиссия получила право осуществлять расследования, проводить разбирательства и отдавать приказы о прекращении или приостановлении деятельности различных компаний.

Другие антимонопольные законы США

В 1950 году Конгресс США в связи с выявленной волной слияний и пора­жениями правительства в делах по слияниям, принял Закон Селлера-Кефовера (Celler-Kefauver Act, 1950). Закон внес поправку в статью 1 Закона Клейтона, устраняя лазейку с приобретением активов¹, чтобы устранить прежнюю двусмысленность и сделать яснее стремление Конгресса применять более решительную программу против слияний.

С 1973 года антимонопольные органы могли издавать предварительные предписания против слияний. С 1968 года Федеральная торговая комиссия ввела требование предварительно оповещать о слиянии. Оно было поддержано в 1976 году в Законе Харта-Скотта-Родино (Hart-Scott-Rodino Act, 1976), который требовал 15 – 30-ти дневного периода ожидания после объявления о слиянии. Это дает время соответствующим службам для изучения фактов и вынесения решения о разрешении или запрете слияний.

Практика применения Антитрестовского законодательства в США

Несмотря на прямолинейность принятых законов, в действительности не легко решить, как их можно применить. Развитие законодательства непрерывно связано с судебной практикой их использования. Условно из нее можно выделить разбирательства в отношении незаконного поведения и структуры крупных компаний.

Практика пресечения «незаконного поведения»

Некоторые самые ранние антимонопольные разбирательства касались незаконного поведения. Суд принимал решение о том, что определенные виды тайных сговоров незаконны сами по себе. При этом никакая защита попросту не могла оправдать подобные действия. Обвиняемые не могли доказы­вать свою правоту, ссылаясь на уважительные причины (такие, например, как улучшение качества продукта) или смягчающие обстоятельства (например, низкие прибыли).

Одним из самых распространенных незаконных по сути видов поведения являются соглашения, которые заключаются конкурирующими фирмами с целью:

• фиксирования цен;

• ограничения выпуска товара;

• раздела рынка.

Подобные действия приводят к повышению цен и уменьшению объемов производства продукции. Даже самые ярые противники антимонопольной по­литики не могут найти оправдания фиксированию цен.

Антимонопольным законодательством ограничены также следующие формы поведения предприятия.

• Хищническое ценообразование, когда предприятие продает свой товар по цене, которая меньше, чем издержки производства (обычно понимаемые как предельные или средние переменные издержки). Основной довод против хищнического ценообразования состоит в том, что крупное предприятие может использовать свои финансовые ресурсы для того, чтобы снизить цены и вынудить мелких конкурентов уйти из отрасли, а затем поднять цены до первоначального уровня.

• Принудительные контракты или соглашения, на основании которых предприятие соглашается продавать продукт А только при условии, что покупатель купит продукт В.

• Ценовая дискриминация, при которой предприятие продает один и тот же товар различным потребителям по разным ценам, не отражающим различия в издержках производства или влияние конкуренции.

Действия, описанные в данном списке, относятся к поведению предприятия. Именно действия сами по себе являются незаконными, а не структура рынка, на котором они происходят. Возможно, наиболее известным примером подобного поведения является тайный сговор производителей электронного оборудования. В 1961 году данная отрасль была «признана виновной» в заключении тайного соглашения о ценах. Вице-президенты крупнейших компаний – таких как General Electric и Westinghouse, – тайно договорились о повышении цен. Хотя высшее руководство этих компаний не подозревало о том, что творят их заместители, именно они постоянно требовали от последних значительного увеличения объема продаж. После того как все открылось, компании согласились выплатить компенсацию потребителям, а некоторые директора, участвовавшие в сговоре, оказались за решеткой за нарушение антимонопольного законодательства.

Размеры компании и структура отрасли

Хотя фиксирование цен и другие виды незаконного поведения очень важны, наиболее известные случаи применения антимонопольного законодательства в США касаются скорее отраслевой структуры, а не поведения компаний. Речь идет о попытках разбить крупные компании, а также о применении предупредительных мер против слияния крупных компаний.

Первая волна антимонопольных действий, начавшаяся после принятия Закона Шермана, была направлена на разъединение существующих монополий. В 1911 году Верховный Суд США постановил, что American Tobacco Company и компания Standard Oil Company должны быть разделены на несколько отдельных компаний. После вынесения приговора этим монополиям Верховный Суд сформулировал важное «правило причины» (rule of reason): только беспричинные ограничения торговли (слияния, соглашения и т.д.) подпадают под действие Закона Шермана и признаются незаконными.¹

«Правило причины» практически свело к нулю атаки антимонопольного законодательства на монополии, образованные в результате слияний, о чем свидетельствует дело U.S. Steel (1920). Этот гигантский синдикат был образован Дж.П. Морганом именно в результате слияний и в лучшие времена контролировал 60% рынка. Однако Верховный Суд постановил, что размер компании сам по себе не является правонарушением. В то время, впрочем, как и сегодня, суд обращал больше внимания на антиконкурентное поведение, а не на монопольную структуру.

Одним из наиболее резонансных стало дело американской компании Alcoa, слушавшееся судом в 1945 году.² Этой компании удалось завладеть 90 % рынка алюминия с помощью методов, которые сами по себе не были незаконными. Alcoa ввела в действие новые производственные мощности в ожидании повышения спроса на алюминий и удерживала низкие цены, чтобы избавиться от потенциальных конкурентов. Компания попыталась удержать значительную долю рынка, не совершая антиконкурентные действия, а сделав вход на этот рынок невыгодным. Тем не менее, суд постановил, что Alcoa нарушила Закон Шермана, так как монопольная власть, даже приобретенная законным путем, может нанести вред экономике, и поэтому должна быть уменьшена. В это время суд начал обращать внимание не только на поведение фирмы на рынке, но и на рыночную структуру: монопольная власть, даже не сопровождающаяся незаконным поведением, была провозглашена незаконной.

Антимонопольная судебная практика недавнего времени

Самые громкие антимонопольные разбирательства в США последних лет были направлены против трех фирм-гигантов в двух важнейших отраслях промышленности – телекоммуникационной и компьютерной индустрии. Краткий обзор этих трех процессов помогает понять особенности современ­ного взгляда на антимонопольную политику.

Дело компании АТ& Т. До 1983 года компания АТ&Т обладала почти полной монополией на телекоммуникационном рынке США. В ее руках было сосредоточено более 95% всех междугородних и международных звонков, 85% внутренних телефонных линий. Кроме того, компания осуществляла продажу большей части телефонного оборудования внутри страны. Среди компаний, находящихся во владении AT&T, – часто называемые Bell System – были Bell Telephone Lab’s, Western Electric Company и 23 оператора компании Bell.

В 1974 году Антитрестовская комиссия Министерства юстиции США начало крупный процесс. Главным экономическим и юридическим аргументом правительства был тот факт, что компания использовала власть своей естественной регулируемой монополии на местном телефонном рынке для того, чтобы создать монополию на рынке международных и междугородних переговоров, а также на рынке телефонного оборудования.

Защита компании велась в двух направлениям. Во-первых, компания отвергла или опровергла многие обвинения. Во-вторых, она заявила, что телефонная система США является лучшей в мире именно благодаря тому, что Bell System владеет и обслуживает большую часть телефонных линий. АТ&Т заявила, что масштабы деятельности Bell System способствовали быстрому техническому прогрессу и сделали монополию разумным и эффективным способом ведения телефонного бизнеса.

Странное окончание процесса удивило весь деловой мир. Опасаясь, что суд может решить дело не в пользу компании, ее администрация заключила с правительством договор, в котором обязывалась выполнить все его требования. Местные телефонные компании были законным образом отделены от главной и в 1984 году преобразованы в семь больших телефонных холдинговых компаний. АТ&Т сохранила за собой обеспечение междугородних переговоров, Bell Lab’s – организацию исследований, a Western Electric – производство оборудования. Чистый эффект всех этих преобразований выразился в том, что размер и объем продаж Bell System уменьшились на 80%.

Дело компании IBM. Другие крупные антимонопольные дела были направлены против компаний, работающих в компьютерной индустрии. Первое дело заключалось в попытке правительства разбить на части компанию IBM. В обвинении, предъявленном в 1969 году, говорилось, что компания IBM «пыталась монополизировать и монополизировала... производство цифровых компьютеров общего назначения». Правительство обвинило IBM в том, что она завладела большей частью рынка (в 1967 году компания контролировала 76% рынка). Более того, правительство обвинило 1ВМ в том, что компания использовала разнообразные методы, чтобы предотвратить конкуренцию со стороны других производителей.

Компания IBM оспаривала обвинения государства упорно и энергично. Главная линия защиты заключалась в том, что государство предъявляло обвинение в успехе, а не в поведении, направленном против конкуренции.

Процесс растянулся на долгие годы и был приостановлен в 1982 году, когда Вильям Бакстер, занимавшийся антимонопольными делами в администрации президента США Рональда Рейгана, решил закрыть его как «не имеющий значения». Причиной стало то, что в отличие от телекоммуникационной индустрии производство компьютеров не регулировалось и в полной мере было подвержено влиянию сил рыночной конкуренции. Бакстер заявил, что данная отрасль является в высшей степени конкурентной и что попытки правительства изменить структуру компьютерного рынка могут, скорее, нанести вред, чем повысить экономическую эффективность.

Дело компании Microsoft. В начале 90-х правительство США занялось расследованием жалоб, связанных с попытками Microsoft монополизировать рынок компьютерных операционных систем. В тот период свыше 80% персональных компьютеров во всем мире работали под управлением операционных систем, разработанных компанией Microsoft (например, MS DOS и Windows). Правительство высказало ряд замечаний в связи с таким поведением Microsoft. В большинстве жалоб на Microsoft высказывалось опасение, что в будущем эта компания попытается перенести свои достижения в области операционных систем на рынок компьютерных приложений. Такая возможность казалась вполне реальной, поскольку Microsoft могла навязывать потребителям свои приложения или сетевые услуги в комплекте со своими же операционными системами. Немалое беспокойство вызывало и то, что Microsoft начала проводить хищническую политику цен на свои операционные системы, заставляя компьютерные компании платить за Windows даже в тех случаях, когда они не устанавливали ее в своих системах. Microsoft отчаянно отбивалась от этих обвинений. В 1994 году правительство и Microsoft заключили соглашение, в соответствии с которым Microsoft брала на себя обязательство изменить свою ценовую политику, хотя и оставляла за собой право продолжать разработку собственных при­ложений. Но государство, со своей стороны, решило не ослаб­лять контроль над деятельностью Microsoft и впоследствии обви­нило руководство компании в попытках купить другую круп­ную фирму, действующую на рынке программного обеспече­ния. В середине 90-х годов деятельность Microsoft была подвергну­та острой критике за попытки вытеснить с рынка Netscape – са­мого опасного на тот момент своего конкурента в области разработки Web-браузеров. Как видно, коммерческий успех имеет как по­ложительные, так и отрицательные стороны.

Антимонополная политика в других странах

В других странах антимонопольная политика значительно моложе, и часто она опирается на опыт США.

Антимонопольное законодательство Великобритании

До Второй мировой войны большинство европейских стран не имели антимонопольного законодательства, но после нее наступил законодательный бум.

В 1956 года в Великобритании был принят Закон «О действиях, ограничивающих торговлю». Он требовал, чтобы соглашения об ограничении торговли между продавцами товаров были зарегистрированы у специального чиновника. Также учреждался Суд по делам, ограничивающим торговлю, который мог запрещать заключенные соглашения.

Великобритания была первой страной в Европе, начавшей использовать Закон «О контроле над слияниями» в 1965 году. Следить за его исполнением надлежало Комиссии по монополиям и слияниям (Monopolies and Mergers Commission). В первые годы британская политика по отношению к слияниям была неопределенной. Так в 1966 году лейбористское правительство создало Корпорацию по отраслевой реорганизации (КОР)для стимулирования и финансирования слияний, которые могли бы создать предприятия, более конкурентоспособные в международной торговле. Деятельность КОР была ослаблена в 70-х годах отчасти из-за того, что у власти находилось консервативное правительство, которого мало привлекали слияния как средство образования достаточно крупных предприятий, т.к. их эффективность была незначительной.

Антимонопольное законодательство ФРГ

Собственное антимонопольное законодательство в ФРГ появилось в 1957 году, когда стали считаться незаконными соглашения о фиксированных ценах. В 1973 году были узаконены исключительные соглашения, способствующие повышению эффективности мелких фирм.

В этом же году были приняты статьи, касающиеся злоупотреблений монопольной властью. В 1980 году их расширили: создавалась Федеральная служба по картелям, которая могла принудительно заставить монополиста снизить цены.

В 1973 году ФРГ приняла поправки к основному антитрестовскому законодательству по контролю над слияниями. Они были направлены на предотвращение слияний, которые, скорее всего, создадут или усилят доминирующие позиции на рынке. Этот критерий, определенный в поправке 1980 года был и уже и одновременно шире критерия американского законодательства по слияниям. Слияния, которые поднимают более мелкие фирмы до уровня лидеров отрасли, даже в сравнительно высококонцентрированных отраслях, считались совместимыми со структурными критериями. Такой подход шире благодаря решениям Верховного суда ФРГ, в соответствии с которыми чисто конгломерационнные слияния, связывающие богатую родительскую компанию с более мелкой фирмой, доминирующей на узком рынке, нарушают закон, потому что они могут увеличить доминирование партнера на рынке.

Российское антимонопольное законодательство

Современное российское антимонопольное законодательство имеет сравнительно короткую историю. Начало ей было положено в 1992 году, когда был принят Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Позднее в него неоднократно вносились поправки и существенные дополнения. В современной (2002 года) редакции он носит на себе отпечаток мирового опыта в области антимонопольной политики и в то же время имеет ряд характерных особенностей. К последним относятся:

• Проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, пресечение монополистической осуществляются антимонопольным органом.

• Определение доминирующего положения доли фирмы на рынке в размере 65%:

«Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет 65 процентов и более, за исключением тех случаев, когда хозяйствующий субъект докажет, что, несмотря на превышение указанной величины, его положение на рынке не является доминирующим. Доминирующим также признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 65 процентов, если это установлено антимонопольным органом... Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%».¹

• Значительное внимание уделяется борьбе с ограничивающей конкуренцию практикой местных властей.

• Российские предприятия-монополисты образовались еще при СССР, поэтому для них характерна сверхконцентрация производства и, как следствие, невозможность разукрупнения компаний.

• К естественным монополиям относятся:

• транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

• транспортировка газа по трубопроводам;

• услуги по передаче электрической и тепловой энергии;

• железнодорожные перевозки;

• услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

• услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

По отношению к ним со стороны государства характерно пристальное внимание регулированию монопольных цен. Часть из них устанавливается централизованно для всей страны, но в большинстве случаев решения принимаются региональными комиссиями.²

В целом же антимонопольная практика сталкивается с теми же проблемами, что и вся страна: взаимные неплатежи и желание монополий завысить тарифы, нестабильность и коррумпированность и т.д. Антимонопольное регулирование находится в стадии становления и поэтому не всегда может полностью выполнять свои функции.

Выполнение задач по реализации основных направлений антимонопольной политики в Российской Федерации возложено на Федеральную Антимонопольную Службу (ФАС), являющуюся важным структурным элементом Правительства РФ.³

ФАС вправе выдавать предписание о принудительном разделении организаций занимающих доминирующее положение, либо о выделении из ее состава одной или нескольких организаций в случае систематического осуществления монополистической деятельности (если подобные случаи выявлены дважды в течение срока не более 3-х лет). Предписание о принудительном разделении принимается при наличии ряда условий:

• если подобное разделение безусловно ведет к развитию конкуренции;

• если имеется возможность организационного и территориального обособления разделившихся структурных единиц;

• если между разделенными структурными единицами отсутствует тесная технологическая взаимосвязь;

• если сохраняется возможность для обособившихся юридических лиц в результате реорганизации самостоятельно работать на рынке определенного товара.

На ФАС также возложены обязанности мониторинга и контроля, направленных на пресечение незаконных соглашений или необоснованных согласованных действий хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию.

Современное состояние антимонопольного регулирования

Первоочередное внимание наша страна должна уделять американскому опыту, как наиболее изученному и довольно эффективному. Поэтому современный подход к антимонопольной деятельности мог бы помочь дальнейшему совершенствованию российского законодательства.

В течение последних двадцати лет экономические и правовые нормы, касающиеся антимонопольной политики, в США сильно изменились. На протяжении этого периода регулирование в отраслях было прекращено, и антимонопольное законодательство отказалось от своей миссии «…остановить накопление капитала в огромных масштабах, так как человек перед ним беспомощен»¹. Вместо этого антимонопольные законы служили делу повышения экономической эффективности. Если крупная ком­пания работает эффективно, она будет править бал на рынке.

В чем же состоит причина изменения отношения к антимонопольной политике? Во-первых, это произошло из-за технического прогресса в области экономических исследований. Экономисты пришли к выводу, что поведение компании не всегда тесно связано с ее структурой. Некоторые крупные компании (например, такие как Intel, Microsoft и Boeing) и некоторые высококонцентрированные рынки (микропроцессоров, телекоммуникаций, самолетов) по количеству инноваций и повышению производительно­сти. Хотя, согласно экономической теории, монополии удерживают высокие цены, исторический опыт свидетельствует: высококонцентрированные отрасли часто характеризуются более быстрым снижением цен по сравнению с менее концентрированными. Вместе с тем некоторые неконцентрированные отрасли, такие как сельское хозяйство и финансовое об­служивание, отличаются хорошей результативностью.

Как же можно объяснить этот парадокс? Некоторые экономисты обращаются к шумпетерианской гипотезе. Суть этой гипотезы заключается в следующем. Действительно в высококонцентрированных отраслях крупные компании, как правило, получают монопольную прибыль. Однако размер рынка также означает, что крупные предприятия смогут присвоить большую часть дохода от инвестиций, вложенных в исследования и разработки. Это объясняет высокий уровень расходов на исследования и разработки и быстрый технический прогресс в концентрированных отраслях. Если, как утверждал Й.-А. Шумпетер, крупные компании являются источником технологических перемен, было бы глупо убивать эту курицу, несущую золотые яйца.

Во-вторых, серьезный шаг в сторону нового подхода к регулированию и антимонопольной политике был сделан при пересмотре взглядов на природу конкуренции. Рассматривая и экспериментальные доказательства, и результаты наблюдений, многие экономисты пришли к выводу, что интенсивное соперничество возникает даже на олигополистических рынках, при условии, что сговор строго запрещен. Согласно этой точке зрения, сутью антимонопольного законодательства должно быть замещение существующих законодательных актов простым запрещением тайных или явных соглашений, которые неоправданно ограничивают конкуренцию.

В-третьих, причиной ослабления антимонопольных мер в основном послужила возрастающая популярность идеологии невмешательства государства в период правления президента Рейгана. Эту позицию поддерживали сторонники чикагской школы, которые уверяли, что монопольная власть возникает в результате вмешательства государства. Согласно этой точке зрения, наибольшая» монопольная власть сосредоточена в областях, защищенных указами правительства.

Последней причиной стало усиление так называемой импортированной конкуренции. Все больше иностранных фирм «приживаются» в американской экономике, они начинают энергично отвоевывать себе долю на рынке и часто играют по своим правилам организации сбыта и ценообразования. Многие экономисты считают, что угроза иностранной конкуренции способна оказать намного более сильное влияние на положение дел на рынке, чем антимонопольное законодательство.

Каково же будущее антитрестовского законодательства и соответствующей правоприменительной практики? Вряд ли кто-то решится предсказать будущее отношение государства к большому бизнесу. Тем не менее, экономисты и юристы, принадлежащие практически ко всем направлениям политического спектра, положительно относятся к подходу, ориентированному на эффективность.