3. Источники образовательного права.

1. Понятие и виды источников образовательного права.

От состояния образовательной системы во многом зависят

экономическое благополучие и уровень благосостояния в обществе. С развитием системы образования связаны надежды на модернизацию экономики и рост темпов экономического роста. Наконец, в «связке» с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности.

Нормы права в области управления высшим и средним образованием составляют юридическую базу, на которой вузы строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы вносят «ясность и стабильность» в правовые отношения между органами управления образованием, учебными заведениями и гражданами, создают определенные правовые гарантии удовлетворения потребности личности в образовании. Законодательство определяет основные задачи и принципы образования, его систему, систему специальных органов управления образованием. Для органа государственного управления обязательно законодательство, определяющее права управляемых объектов (предприятий, учреждений, организаций), а также граждан¹⁷.

Специфика отношений в области образования отражается на регулирующих эти отношения законодательных актах и составляющих их нормах права.

Так, классификацию актов, действующих в сфере образования и составляющих правовую основу организации управления этой сферой, можно провести по различным критериям - традиционно, по юридической силе, или более разнообразно: в зависимости от принципа федерализма; по содержанию; по характеру их влияния на организацию управления; в зависимости от государств, их издавших. Российские акты, акты Союза ССР, международные акты.

Концентрированно принципиальную суть регулирования соответствующего круга общественных отношений всегда выражают нормы Конституции РФ: применительно к высшему образованию это, прежде всего ст. 43, а также ст. 71-73 о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция закрепляет гарантии реализации права на образование: это равноправие граждан (ст. 6 и 19), многообразие форм собственности (ст.8), идеологическое многообразие (ст.13), светскость образования (ст.14) и др.

На отношения, возникающие в процессе жизнедеятельности вузов, распространяется значительное число общих правовых актов: это, прежде всего, Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001г., Федеральный закон Российской Федерации от 4 декабря 2007г. «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995г., Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25.10.1991г., Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998г.; Постановление Верховного Совета РФ от 03.06.1993 "Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации", а также другие постановления Верховного Совета РФ и палат Федерального собрания, Указы Президента РФ, акты органов межведомственной компетенции: Министерства финансов, Государственной налоговой службы, Государственного таможенного комитета, Министерства науки и технической политики и др. Следует, однако, отметить, что целый ряд норм актов общего характера находится в коллизии с нормами специального законодательства об образовании.

В современном государстве, провозгласившем себя на конституционном уровне государством правовым и социальным, образование, по справедливому замечанию академика РАО, доктора юридических наук, профессора В.Е. Усанова¹⁸, должно иметь основательную законодательную базу.

Требование четкого законодательного регулирования отношений в области образования обусловлено рядом причин:

Во-первых, нормы законодательства об образовании должны стать надежными юридическими гарантиями реализации закрепленного на конституционном уровне права каждого на образование. Положения ст. 43 Конституции РФ, раскрывающие конституционную формулу «каждый имеет право на образование», находят развитие в актах образовательного законодательства.

Во-вторых, нормы образовательного законодательства регулируют ту сферу общественных отношений, в которую сегодня, не будет преувеличением сказать, вовлечено все российское общество, все его возрастные, гендерные и социальные группы. Концепция непрерывного образования, провозглашенная ЮНЕСКО в 1972 г. и успешно реализуемая сегодня во многих странах мира, многократно увеличивает число участников образовательных отношений.

В-третьих, образование представляет собой огромную по своим масштабам отрасль российской экономики, грандиозный имущественный комплекс, нуждающийся, с одной стороны, в регламентации возникающих в сфере образования гражданских и трудовых отношений, а с другой - в достойном и бесперебойном финансировании, без которого невозможно предоставление качественных образовательных услуг. Вот почему современное образовательное право формируется как комплексная отрасль российского законодательства, объединяющая нормы различной правовой принадлежности - гражданского, семейного, трудового, административного и других отраслей права.

Сформировавшаяся разветвленная система законодательных и иных нормативных правовых актов дает основание утверждать, что этап формирования законодательства в области образования в целом уже завершен. В то же время сам по себе рост количества нормативных правовых актов в сфере образования автоматически не ведет к повышению эффективности нормативного регулирования. Напротив, «разрастание» нормативного массива нередко приводит к возникновению различного рода несогласованностей, а иногда и явных противоречий между нормативными правовыми актами в рамках одной отрасли.

Часто возникающие в правоприменительной практике случаи столкновения норм, содержащихся в различных актах законодательства об образовании, появление нормативных правовых актов с неоправданно узким предметом правового регулирования, которыми пытаются заполнить пробелы действующего законодательства, со всей очевидностью подводят к выводу о необходимости противостоять негативным процессам, уже успевшим проявиться в нормотворческой сфере, и поправить ситуацию с целью повышения эффективности нормативно-правового регулирования путем проведения работ по систематизации законодательства.

Совершенно очевидно, что после того, как отрасль законодательства сформирована, на том этапе ее развития, когда происходит значительное увеличение числа законов и иных нормативных правовых актов, возникает объективная потребность в систематизации законодательства.

В современных условиях применительно к отдельным отраслям законодательства работы по систематизации представляют собой непрерывный процесс, который не должен приостанавливаться ни на один день. Тем более - прекращаться. Систематизация, по справедливому замечанию А.С. Пиголкина, представляет собой постоянную форму развития

24

и упорядочения законодательства .

Этот тезис в полной мере относится к законодательству в области образования, отличающемуся особым динамизмом и подвижностью. Завершение одного этапа систематизации законодательства совпадает с началом нового этапа, при этом иногда новые работы по систематизации начинаются задолго до завершения работ, начатых ранее. Такое положение, среди прочего, объясняется тем, что до сих пор отсутствует долгосрочная программа реформирования системы образования в Российской Федерации и четкая концепция развития законодательства в области образования.

Сущность систематизации законодательства состоит в том, что значительное число законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих однородные отношения, приводятся в единую, упорядоченную систему. Иными словами, систематизация приводит к упорядочиванию нормативного массива в рамках конкретной отрасли законодательства.

А. С. Пиголкин определял систематизацию законодательства как «деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативных актов,

25

приведению их в определенную, внутренне согласованную систему» .

Значение систематизации вообще и систематизации законодательства в области образования в частности, проявляется в том, что она содействует совершенствованию законодательства, которое освобождается в ходе систематизации от устаревших актов, противоречивых норм. Происходит то, что исследователи называют «расчисткой» нормативного массива.

Значение и ценность систематизации просматриваются также с позиции «пользователя» законодательством. Систематизация неизбежно приводит к облегчению пользования нормативным массивом, создает благоприятные условия для правильного и быстрого ориентирования в законодательстве, облегчая тем самым доступ к праву.

Наконец, систематизация законодательства содействует повышению уровня правового воспитания, юридической культуры в обществе.

Перечисленные цели являются юридическими целями систематизации. Важно понимать, что они производны от социальной цели систематизации законодательства в области образования: нормативно-правовое

регулирование должно быть более эффективным для того, чтобы максимально полно обеспечить для каждого реализацию его конституционного права на образование. Таким образом, систематизация по замечанию И.А. Игнатьева, выступает не самоцелью¹⁹, она нацелена на совершенствование формы и содержания законодательства для того, чтобы реализовать поставленные перед законодательством задачи (в отношении законодательства об образовании эти задачи сформулированы в ст. 4 Закона РФ «Об образовании»).

Для достижения социальных и юридических целей систематизации законодательства в области образования необходимо решение ряда

практических и научных задач, которые позволят перейти от «стихийной систематизации» к планируемому и осмысленному процессу

совершенствования формы и содержания законодательства в области образования.

Таким образом, совершенствование механизмов реализации законодательства становится одной из основных задач систематизации законодательства, с которой связаны и другие практические задачи

систематизации - устранение коллизий и пробелов в нормативно-правовом регулировании, уход от практики принятия законов и иных нормативных правовых актов по узким, «дробным» темам, совершенствование

понятийного аппарата, устранение так называемых «внутренних коллизий» (возникающих из-за различий в понимании терминов), обеспечение соответствия законодательства обязательствам, взятым на себя Российской Федерацией на международном уровне.

Эти практические задачи систематизации характерны для систематизации законодательства вообще, т. е. для проведения работ по совершенствованию и упорядочению законодательства в любой отрасли, включая и законодательство в области образования.

Современные проблемы, стоящие перед российским образованием и, как следствие, образовательным законодательством, требуют расширения и уточнения перечня практических задач систематизации.

В первую очередь необходима инвентаризация нормативных правовых актов, фиксирование объема нормативного массива, подлежащего систематизации. Значение этой задачи обусловлено также тем, что формально остаются неотмененными и продолжают действовать многие нормативные источники, принятые в «советский» период (1917-1990 гг.).

Одним из вариантов правового оформления решения о «юридической судьбе» остающихся неотмененными многочисленных источников «советского» образовательного права видится принятие постановления Правительства РФ или приказа Минобрнауки России, которым бы утверждался перечень актов СССР и РСФСР неприменяемых на территории Российской Федерации²⁰.

Не менее важными представляются и другие практические задачи систематизации законодательства в области образования, как то: выявление тех сфер образовательной деятельности, которые остаются не покрытыми нормативным регулированием (области «нормативного вакуума»), установление пределов детализации нормативно-правового регулирования (с тем, чтобы технические вопросы местного значения оставить в качестве предмета принятия локальных актов органов управления образованием или образовательных учреждений), установление пределов и форм использования судебной практики в работах по систематизации законодательства в области образования и др.

Результаты систематизации во многом зависят от того, насколько эффективно при проведении работ по упорядочиванию и совершенствованию законодательства в области образования будут использоваться достижения современной науки, таких ее отраслей как правоведение, педагогика, государственное и муниципальное управление.

К научным задачам систематизации законодательства в области образования относится формирование четкого доктринального подхода к определению законодательства в области образования в качестве комплексной отрасли российского законодательства. Появление новых исследований по этому направлению позволило бы установить четкие, научно обоснованные критерии, в соответствии с которыми нормативные правовые акты включаются в систему законодательства об образовании, а также критерии в соответствии с которыми нормы, регулирующие отношения в области образования, могли бы включаться в «непрофильные» акты.

Еще одна важная научная задача систематизации законодательства в области образования сводится к установлению факторов, определяющих условия и границы систематизации законодательства в области образования (конституционный правопорядок, международное образовательное право, судебно- арбитражная практика, положительный опыт зарубежного законодательства в этой сфере).

С помощью науки должно быть определено место региональных источников образовательного права в системе российского законодательства в области образования.

Наконец, с помощью науки должна быть решена еще одна задача - выбор оптимальных форм систематизации законодательства в области образования, которые отвечали бы целям государственной политики в сфере образования, а также соответствовали состоянию самого законодательства на данный момент.

Работы по систематизации законодательства в области образования ведутся в Российской Федерации достаточно давно и можно уже сейчас попытаться выявить основные проблемы, с которыми сталкивались исполнители различных проектов по упорядочиванию и совершенствованию нормативно-правовой базы образования.

Кроме того, отдельные проблемы систематизации законодательства в области образования носят объективный характер, существуют вне зависимости от проведения систематизационных работ, так что организаторы таких работ могут настраиваться на их преодоление задолго до начала самих работ.

Одна из основных проблем систематизации законодательства в области образования связана с определением объекта систематизации.

Понятие объекта систематизации заложено в самом выражении «систематизация законодательства в области образования». Им выступает само законодательство об образовании. Однако одна из острейших проблем состоит как раз в определении понятия «законодательство в области образования»²¹. Иными словами, до сих пор ни у ученых, ни у законодателя, ни у правоприменителей не сложилось однозначного и четкого ответа на вопрос: какие же нормативные правовые акты следует охватывать

систематизацией - только законы или законы вместе с отдельными нормативными правовыми актами подзаконного характера?

Еще с «советских» времен в юридической науке обозначился двоякий подход к самому определению «законодательство». Различали законодательство в широком и узком смысле слова. Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность актов, с помощью которых воля народа становится общеобязательной. Иными словами, понятием «законодательство» охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и многочисленные подзаконные акты.

Под законодательством в узком (собственном) смысле понимались только законы, т. е. нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, принимаемые законодательными органами.

Практически на всем протяжении советского периода истории отечественного права законодательство понималось расширительно. Это объяснялось сразу несколькими причинами, при этом два обстоятельства являются, на наш взгляд, важнейшими.

Во-первых, господствовавшая в то время доктрина «всевластья советов» предполагала концентрацию законодательных и исполнительно­распорядительных полномочий у этих органов государственной власти. Отстаивалась концепция полновластья советов («вся власть - советам!»), принцип разделения властей признавался буржуазным и чуждым советскому государственному строительству. Считалось, что различия между законодательством в широком и узком смысле представляют исключительно научный интерес и не востребованы в практике законотворчества и правоприменения.

Во-вторых, на протяжении длительного периода советской истории в системе государственных органов одновременно сосуществовало сразу несколько органов, наделенных правом принимать акты законодательного характера (до принятия Конституции СССР 1936 г. к числу законодательных органов относились Съезд Советов, Центральный Исполнительный Комитет и Совет Народных Комиссаров, а в первые годы советской власти, вплоть до 1920 г., законодательствовали и наркоматы). Очевидно, что вторая причина напрямую была связана с первой и являлась ее следствием.

В 1990-е годы практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен уже в первой части Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. В пункте 2 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство определено как совокупность самого Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения. Примечательно, что сама статья 3 называется «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права». Законодатель в п.п. 3, 4 и 7 предусматривает возможность принятия Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными министерствами нормативных актов, регулирующих гражданские отношения. Однако такие нормативные правовые акты имеют подзаконный характер и в состав гражданского законодательства не входят.

Применяемые в сфере образовательного права нормативно-правовые акты подразделяются на законные и подзаконные нормативно-правовые акты.

Согласно ст. 3 Закона РФ «Об образовании» данная отрасль права включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, система законов в сфере образования является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этой системе играют Конституция РФ и федеральные законы, т. е. нормативно-правовые акты, принимаемые Государственной Думой Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации является актом высшей юридической силы. В ней устанавливаются основополагающие принципы организации и деятельности государства, его органов, политической, экономической, социально-культурной и иных сфер общества. Конституция РФ также закрепляет права и свободы человека и гражданина, принципы федеративного устройства Российской Федерации.

В ст. 43 Конституции РФ устанавливаются права и свободы человека и гражданина в области образования, в том числе провозглашаются принципы общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего, среднего

профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, а также право каждого получить на конкурсной основе высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении. Реальное право человека на образование в Российской Федерации обеспечивается и некоторыми другими статьями Конституции РФ, в том числе закрепляющими право гражданина на судебную защиту своих конституционных и иных прав, право на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, свободу творчества и преподавания и др.

2. Закон в системе источников образовательного права

Принятием в 1992 г. Закона Российской Федерации «Об образовании»

29

(далее - Закон РФ «Об образовании») было положено начало формированию законодательства об образовании - одной из наиболее динамично развивающихся сегодня отраслей российского законодательства.

Структура и содержание законодательства об образовании определяются исходя из конституционных и иных законодательных положений, устанавливающих распределение полномочий в области образования между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Нормы, касающиеся разграничения компетенции в образовательной сфере, содержатся в Конституции Российской Федерации - это статьи 26, 43, 44, а также подп. «е» п. 1 ст. 72, в которой общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Соответствующие нормы можно найти в ряде федеральных законов: Законе РФ «Об образовании», Федеральном законе от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральном законе от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Полномочия Российской Федерации в сфере высшего и послевузовского образования закреплены в ст. 24 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

В статье 3 Закона РФ «Об образовании» содержится круг вопросов, составляющих предмет законодательства в области образования:

• разграничение компетенции и ответственности в области

образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

• регулирование в рамках установленной федеральной

компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации;

• введение общих установочных норм по вопросам, которые

относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Законодатель возвращается к вопросу о содержании федеральных законов в области образования, когда он определяет задачи соответствующей отрасли законодательства Российской Федерации (ст. 4 Закона РФ «Об образовании»).

Наряду с уже обозначенной проблемой распределения

нормотворческих полномочий в области образования между тремя уровнями публичной власти - федеральным, региональным и местным, законодатель сформулировал еще несколько задач, выполнение которых предполагается через принятие федеральных законов об образовании:

а) обеспечение и защита права на образование, закрепленного в ст. 43 Конституции РФ (в этом смысле акты законодательства в области образования представляют собой юридические гарантии конституционных положений, закрепляющих право граждан на образование);

б) создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации, всех тех составляющих ее элементов - образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений (независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов), а также органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций;

в) определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

В соответствии с конституционно закрепленным устройством Российской Федерации, в системе источников образовательного права присутствуют три уровня нормативно-правового регулирования отношений в области образования: федеральный, региональный (уровень субъекта

Российской Федерации) и местный (уровень муниципального образования).

Определяя границы образовательного законодательства, необходимо учитывать существенную особенность нормативно- правового регулирования отношений в области образования - рассредоточенность норм образовательного права по различным актам российского законодательства, относящимся к самым разным его отраслям. Таким образом, нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области образования, могут быть условно разделены на два блока:

1. «профильные» акты, принятые специально для регулирования отношений в области образования;

2. «непрофильных» акты, принятые для регулирования иных отношений, не относящихся непосредственно к образованию, однако содержащих отдельные нормы образовательного права.

На федеральном уровне нормативный массив образовательного права выглядит, пожалуй, наиболее внушительным. Он включает многочисленные федеральные законы, нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также приказы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию.

К числу таких «профильных» федеральных законов относятся Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также иные федеральные законы, принятые специально для регулирования тех или иных аспектов образовательных отношений (например, федеральные законы от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования», от 12 июля 1995 г. № 100-ФЗ «Об исключительном праве на поступление в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования выпускников школ, пострадавших от землетрясения в Охинском районе Сахалинской области»).

«Непрофильные» федеральные законы, содержащие отдельные нормы, которые регулируют отношения в области образования, настолько многочисленны, что могут быть систематизированы по группам в зависимости от характера регулируемых отношений.

Так, к первой группе следует отнести федеральные законы, в которых содержатся нормы, регламентирующие общие и в то же время наиболее важные вопросы организации образования в Российской Федерации - язык образования, принцип интеграции образования и науки, дополнительные гарантии реализации конституционного права на образование для отдельных лиц и т. д. В их числе федеральные законы: от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации», от 01 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации», от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» и др.

Ко второй группе могут быть отнесены федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, религиозное образование - в Федеральном законе от 26 сентября

1997. г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; гигиеническое воспитание и обучение - в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения»; военное образование и военная подготовка - в федеральных законах от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 28 марта

1998. г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; от 06 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»; экологическое образование - в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; спортивная подготовка - в Федеральном законе от 04 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; подготовка кадров для таможенных органов - в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 114- ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; обучение и профессиональная подготовка по охране труда - в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»; профессиональное образование осужденных к лишению свободы - в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации).

Третью группу могли бы составить федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных правоотношений (например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; федеральные законы от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»).

В четвертую группу могут быть включены федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных правоотношений (например, Федеральный закон от 07 августа 2000 г. № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации», Трудовой кодекс Российской Федерации).

Наконец, пятая группа может содержать федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования (например, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 03 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях») и др.

По принципу «профильные»/«непрофильные» акты должны строиться по классификации подзаконных актов - источников образовательного права (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, министерств).

За период, прошедший с момента принятия Закона РФ «Об образовании», законодательство об образовании в Российской Федерации превратилось в объемный, порой даже громоздкий нормативный массив, выстроенный вокруг «отраслеобразующей оси», которой служит Закон РФ «Об образовании».

В настоящее время количество нормативных правовых актов, принятых государственными органами РСФСР и СССР, статус которых следует всякий раз устанавливать с учетом действующего законодательства Российской Федерации, исчисляется сотнями. Такая ситуация фактически дезориентирует субъектов правоотношений в сфере образования относительно действующих на данный момент правовых нормативов.

При определении понятия «законодательство Российской Федерации в области образования» законодатель исходит из расширительного понимания законодательства, что видно на примере Закона РФ «Об образовании», где понятие «законодательство» отождествляется с нормативным массивом, с помощью которого регулируются отношения в области образования: «Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования» (ст.

3).

Закон «Об образовании» установил рамки общественных отношений, регулируемых особой отраслью законодательства и признаваемых отношениями в сфере высшего образования. Организационно он заменил Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании и Закон РСФСР «О народном образовании». К нему можно приложить все характеристики Основ законодательства: он фиксирует отрасль как целостное правовое единство, т.е. формулирует единые задачи, цели и принципы;

• оформляет общие институты;

• закрепляет структуру отраслевой системы законодательства;

• определяет основные понятия;

• дает общие правовые установления в отношении субъектов образовательной деятельности;

• разграничивает компетенцию Федерации и ее субъектов;

• устанавливает взаимоотношения между различными органами управления образованием.

Закон закрепил основные принципы построения системы образования, кодифицировал важнейшие решения в этой области, подвел прочную правовую базу под деятельность образовательных учреждений всех типов. Закон РФ «Об образовании» является важнейшим актом, определяющим основные направления регулирования системы высшего, дополнительного и послевузовского профессионального образования. Закон отразил достижения в области организации образования после реформы середины 80-х годов, наметил пути дальнейших многочисленных преобразований в образовательном процессе. На содержании Закона сказалось активное развитие гражданских свобод, свободы предпринимательской деятельности. В Законе учтена необходимость вхождения России в мировое интеллектуальное пространство, развитие прямых связей с другими государствами, в том числе и в сфере высшего образования. Поэтому уже в преамбуле Закона подчеркивается, что образование в РФ осуществляется в соответствии с международным правом. Образование объявлено в России приоритетной сферой. Закон удовлетворяет возросшее стремление образовательных учреждений к самостоятельности. Важными характеристиками Закона являются уважение прав всех участников образовательного процесса, гарантии реализации прав личности на получение образования соответствующего уровня, автономия учреждений образования (в нынешнем ее понимании).

С учетом структуры Федерации Закон создал фундамент отраслевого законодательства. Единообразие в управлении высшим образованием достигается путем законодательного закрепления государственной политики в области образования, ее принципов, установления государственных образовательных стандартов, фиксации системы и принципов образования в Законе²².

Прежде в регулировании высшего образования преобладали общесоюзные нормы. Теперь управляющим активным центром всей системы законодательства о высшем образовании стал вышеназванный Закон, что подтверждают проекты специализированных законов «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и «О дополнительном профессиональном образовании».

Что касается Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», то в нем законодатель вовсе уходит от использования категории «законодательство». В статье 1 этого Закона «Правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования» говорится: «Правовое регулирование

отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами».

Принятие Закона, с одной стороны, позволило сократить объем ведомственного и локального регулирования, установить его пределы, а с другой стороны, активизировало подзаконное нормотворчество, повысило его уровень. Наряду с этим все более очевидной становится необходимость принятия законов, возглавляющих исследуемую подотрасль законодательства об образовании: специфика высшего и послевузовского профессионального образования, в том числе дополнительного, предполагает его регулирование главным образом на федеральном уровне независимо от территориальной или ведомственной подчиненности вуза. Закон это должным образом не отразил (ст. 28-31). Кроме того, появление в Законе "Об образовании" в новой редакции норм, более характерных для текущего нормотворчества (об организации учебного процесса, о квоте приема на отдельные специальности и т.п.), также свидетельствует о том, что не всегда в общеобязательных правилах можно учесть особенности каждого вида образовательного учреждения - например, академические свободы вуза как неотъемлемый компонент его автономии. Специализированные акты «явились бы формой установления правового статуса каждого из основных субъектов отношений в области образования во всей его полноте и на должном правовом уровне».

К числу весьма важных, особенно для негосударственных образовательных учреждений, следует отнести Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. Федерального закона от 19.07.2001 г.)²³, который для этой категории вузов ставит право его студентов на отсрочку от призыва на воинскую службу в зависимости от наличия у вуза государственной аккредитации.

Из федеральных законов, так же имеющих прямое отношение к деятельности образовательных учреждений, следует особо отметить Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»²⁴, Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Первый защищает права потребителей образовательных услуг, в особенности платных, второй содействует развитию конкуренции на рынке образовательных услуг²⁵.

Однако, как справедливо отмечает В. М. Сырых, формирование системы федеральных законов по вопросам образования пока еще незавершено. Имеется ряд федеральных законов, прямо предусмотренный Законом об образовании, но еще по тем или иным причинам не принятых Государственной Думой. Это, в частности, федеральные законы о прядке регистрации и деятельности образовательных учреждений, о государственном образовательном стандарте основного общего образования, о государственной аттестационной службе. Имеются намерения принять специальные федеральные законы по каждому отдельному уровню образования - общему, начальному, профессиональному и дополнительному образованию²⁶.

Организационно-правовой основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования (далее - Программа, Федеральная программа). Она принята Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51- ФЗ.

Федеральная программа в соответствии с Законом РФ "Об образовании" является организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования. Она определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Основные цели и задачи Федеральной программы развиваются соответствующими региональными программами, которые учитывают национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности конкретного региона и направлены на решение вопросов, отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации²⁷.

Реализация целей Программы обеспечивается посредством как текущего финансирования за счет бюджетов всех уровней, необходимого для устойчивого функционирования системы образования Российской Федерации, так и дополнительного целевого финансирования непосредственно мероприятий и проектов Программы, направленных на решение задач развития системы на основе достижений науки и практики (инноваций).

Исполнителями и соисполнителям программы являются органы государственной власти, государственные органы управления образованием, муниципальные органы, учредители образовательных учреждений, образовательные учреждения различных форм, типов и видов, научно­исследовательские организации.

3. Нормативные указы главы государства и иные подзаконные акты в образовательном праве.

Следующий уровень структуры образовательного законодательства

федерального уровня после законов занимают указы Президента России. В настоящее время их принято около тридцати. Примечательно, что первым указом Президента РСФСР стал Указ от 11 июля 1991 г. «О первоочередных мерах по развитию образования в Российской Федерации»²⁸. В нем предусмотрен целый комплекс организационных и правовых мер, направленных на укрепление материально-технической и социальной базы образовательных учреждений, на повышение уровня государственной социальной защиты работников сферы образования, учащихся, студентов, аспирантов.

Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 903 «О государственной поддержке интеграции высшего образования и функциональной науки» были одобрены основные направления государственной поддержки образования и функциональной науки, а также дано поручение Правительству РФ в развитие Указа подготовить федеральную целевую программу и представить ее на утверждение Президента РФ.

Нижестоящий уровень иерархии образовательного законодательства федерального уровня занимают постановления Правительства РФ. К настоящему времени их принято около восьмидесяти. Постановления Правительства РФ регулируют довольно широкий круг вопросов в области образования.

В системе нормативно- правовых актов Правительства особое значение имеют типовые положения об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.

Типовые положения об образовательных учреждениях соответствующего типа или вида закрепляют порядок деятельности образовательных учреждений, их специфические права и обязанности при осуществлении образовательной деятельности, управлении образовательными учреждениями, порядок государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений, решают иные вопросы.

Типовое положение конкретизирует основные нормы Закона об образовании, регулирующие деятельность образовательных учреждений. Так, например, п. 25 и п. 27 Типового положения об общеобразовательном учреждении (далее — Типовое положение) регламентирует количество создаваемых классов, их наполняемость, в том числе с учетом особенностей сельской школы, а также при изучении отдельных предметов; норма п. 42 регламентирует начало учебного года, нормативную продолжительность учебного года по ступеням общего образования; п. 46 фактически закрепляет новую норму, отсутствующую в Законе об образовании и влияющую на права граждан: в соответствии с ней не проживающим на данной территории лицам может быть отказано в приеме в общеобразовательное учреждение по причине отсутствия свободных мест в учреждении. Таким образом, в Типовом положении интерпретировано правило абзаца второго п.1 ст. 16 Закона об образовании, в соответствии с которым учредитель устанавливает порядок приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения, обеспечивающий прием всех граждан, проживающих на данной территории и имеющих право на получение соответствующего образования. Следует отметить, что названная норма закона, в отличие от аналогичной нормы в Типовом положении, не ограничивает права граждан на обучение.

Содержание и расположение этой нормы, ограничивающей право гражданина, в Типовом положении, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации, а не в федеральном законе и нечеткое установление границ территории, в пределах которой находится общеобразовательное учреждение, вызывает серьезную критику. Дело в том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 27) граждане России имеют право свободного передвижения и выбора места жительства, вследствие чего не должно предусматриваться ограничений на выбор места нахождения общеобразовательного учреждения. В случае необходимости введения законодателем ограничений этого права соответствующее конституционное положение обязывает, во-первых, закрепить рассматриваемую норму в Законе Российской Федерации "Об образовании", а во-вторых, достаточно ясно установить цели, критерии ограничения этого права в сфере образования: в частности, к примеру, определить пределы территории, на которую распространяется компетенция конкретного общеобразовательного учреждения. Так, муниципальное образование, создавая общеобразовательное учреждение, вправе и обязано «закрепить» за ним определенную территорию, проживающие на которой граждане имеют право на первоочередное поступление в данное общеобразовательное учреждение.

В целом же можно сделать вывод, что, за исключением нескольких норм, указанное Типовое положение фактически повторяет соответствующие положения Закона об образовании, относящиеся к общеобразовательному учреждению; не содержит правил, регулирующих правовое положение отдельных видов общеобразовательных учреждений. Причем правовое положение общеобразовательных учреждений, реализующих образовательные программы военной направленности, устанавливается отдельным Положением о суворовских военных, нахимовских военно­морских училищах и кадетских (морских кадетских) корпусах, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 696²⁹.

По мнению 3. П. Дащинской, такая ситуация во многом объясняется тем, что Закон об образовании прямо устанавливает компетенцию самого образовательного³⁰, в том числе общеобразовательного, учреждения в регулировании своей деятельности на основе устава³¹.

Значительный удельный вес в системе федеральных подзаконных нормативно-правовых актов занимают нормативно-правовые акты

Министерства образования и науки РФ. В соответствии с Положением о Министерстве, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 258, Минобразования России устанавливает порядок приема граждан в государственные учреждения среднего и высшего профессионального образования; разрабатывает и утверждает типовые положения об образовательных учреждениях, федеральные компоненты государственных образовательных стандартов; утверждает положения о государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений; решает другие вопросы, отнесенные к его компетенции.

Нормативно-правовые акты Минобразования России принимаются в форме приказов, писем, инструкций, разъяснений, решений коллегии. Минобразования России правомочно устанавливать нормы, регулирующие собственные отношения Министерства, своих органов, образовательных учреждений с гражданами, иными учреждениями, организациями, не входящими в систему Министерства. Такие акты принято называть общеобязательными, и все они подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Общеобязательные нормативно-правовые акты Минобразования России, равно как и других центральных органов исполнительной власти, не прошедшие данной процедуры и не имеющие номера государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, не могут вступать в действие, а содержащиеся в них нормы права - регулировать общественные отношения.

Исходные начала для построения статуса вуза заложены в Законе «Об образовании».

Как замечает А.Н. Козырин в своем исследовании, составляя подотрасль законодательства об образовании, комплексы институтов о высшем образовании (включая послевузовское и дополнительное), характеризуются «определенным единством, выражающимся в однородности содержания регулируемых подотраслью отношений, в специфических целях, в систематике субъектов».³²

Характерный признак подотрасли - общий для составляющих ее структурных частей институт. Его роль выполняют ассоциации норм, сосредоточенных в положениях о типах учебных заведений и формах профессионального образования, которые определяют их специфические задачи по осуществлению сквозных, непрерывных функций образования и воспитания, развивают и конкретизируют статус соответствующих учебных заведений и их структур, исходя из общих начал, заложенных в Законе «Об образовании». Положения - важнейшие организационные акты, которые в сумме дают характеристику организации (наряду с уставами). Именно Положение и призвано отразить полноту компетенции организации по всем сферам ее деятельности, сформулировать правовой статус, обеспечить эффективность внутриорганизационной деятельности, внешних связей «через ее органы управления»³³.

В настоящее время в области высшего образования действуют следующие положения организационного характера: Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (вузе) РФ (далее - Положение о вузе),³⁴ Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования³⁵, Типовое положение о студенческом общежитии³⁶.

Кроме того, вопросы подготовки и аттестации научно-педагогических кадров регулируются Положением о подготовке научно-педагогических и научных кадров в РФ³⁷, Положением о порядке присвоения ученых званий научно-педагогическим работникам образовательных учреждений высшего профессионального образования (повышения квалификации специалистов,³⁸ Положением о порядке присуждения научным и научно-педагогическим работникам ученых степеней и присвоения научным работникам ученых званий, ³⁹Положениями о диссертационном и экспертном советах. Положение о диссертационном совете.⁴⁰ Положение об экспертном совете ВАК РФ - ⁴¹

Статус вуза устанавливают не только специализированные нормативные акты, но и акты о федеральных органах исполнительной власти: Положение о Министерстве социальной защиты населения, о Министерстве внешнеэкономических связей, о Комитете по торговле и др., в чьем ведении находятся вузы. Положение о Комитете РФ по муниципальному хозяйству⁴²; Положение о Комитете РФ по торговле. ⁴³, Положение о Министерстве соцзащиты населения РФ. -^5O, Положение о Министерстве путей сообщения РФ.⁴⁴; Положение о Министерстве внешнеэкономических связей РФ.⁴⁵, Положение о Министерстве финансов РФ.⁴⁶; Положение о Министерстве экономики РФ.⁴⁷. Также в части взаимодействия образовательных учреждений с государством определяющую роль играет "Положение о лицензировании образовательной деятельности"⁴⁸

Ранее обращалось внимание на то, что в образовательном законодательстве более развиты правовые институты, которые регулируют управленческую деятельность, менее - те, которые должны соответствовать наиболее полному удовлетворению запросов граждан⁴⁹.

Значительная часть этих актов - ведомственная, изданная Госкомвузом либо ВАКом РФ. Однако важнейшие, принципиальные вопросы решены в правительственных актах). Ведомственное регулирование осуществляется также посредством издания инструктивных писем и приказов.

В числе источников законодательства о высшем образовании следует выделить нормативные договоры и соглашения. Они могут подписываться различными государственными структурами: федерацией, субъектами

федерации, органами управления и вузами. Примером служат различные межправительственные соглашения: об эквивалентности документов об образовании, Договор между Правительством РФ и Правительством РТ в области высшего образования от 5.06.93г. Договор об имущественном обеспечении деятельности государственных вузов в РТ (21.04.95г.).

Что же касается вопроса правового регулирования деятельности учреждений общего и среднего профессионального образования, то следует отметить обширность нормативной базы, затрагивающей различные сферы их функционирования в зависимости от типа и вида учебного заведения, причем подавляющее большинство нормативных актов являются подзаконными. В частности, Постановление Правительства РФ от 18.07.2008 «Об утверждении типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)», Постановление Правительства РФ от 22.04.1997 «Об утверждении перечня специальностей, получение которых в очно - заочной (вечерней), заочной форме и в форме экстерната в образовательных учреждениях среднего профессионального образования не допускается», Приказ Минобразования РФ от 09.12.2002 «Об утверждении порядка приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального образования (средние специальные учебные заведения) Российской Федерации» и многие другие⁵⁰.

В настоящее время Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ могут заключать специальные соглашения и договоры для передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам субъектов РФ, равно как и наоборот — передачи части вопросов, отнесенных к ведению субъектов РФ, на федеральный уровень. В значительной части таких договоров и соглашений имеются нормы о перераспределении полномочий в сфере образования между Федерацией и ее субъектами. В отдельных случаях принимаются и специальные договоры или соглашения. Например, 29 мая 1996 г. было заключено Соглашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в области науки, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования.

Первый этап на пути создания образовательного учреждения — заключение договора между его учредителями о правах и обязанностях учредителей между собой и по отношению к создаваемому образовательному учреждению, а также порядок и основания прекращения деятельности этого учреждения. Такой договор устанавливает общеобязательные правила поведения для учредителей, других лиц и выступает одним из наиболее распространенных локальных источников образовательного права⁵¹.

Другим локальным источником образовательного права является договор между учредителем и образовательным учреждением, который определяет основные права и обязанности образовательного учреждения; основные направления его деятельности; порядок оплаты труда работников образовательного учреждения, предоставления им льгот и иных форм социальной защиты; порядок использования имущества, передаваемого учредителем образовательному учреждению и другие вопросы.

Коллективные договоры заключаются между руководителем (работодателем) и трудовым коллективом образовательного учреждения с целью урегулирования социально-трудовых отношений. Чаще всего в коллективных договорах содержатся локальные нормы права по вопросам оплаты труда, размеров премий и иных выплат, предоставляемых из фондов образовательного учреждения; добровольного и обязательного медицинского страхования; льгот для отдельных категорий трудового коллектива образовательного учреждения и др. Заключенные и вступившие в силу коллективные договоры являются общеобязательными. К лицам, виновным в неисполнении норм коллективного договора, применяются меры государственного принуждения в том же порядке, что и за нарушения норм права, установленных законами и иными нормативно-правовыми актами.

Поскольку вопросы образования являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то в соответствии со ст. 29 Закона РФ "Об образовании" субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование образовательных отношений. В частности им предоставляется право определять особенности порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений; разрабатывать и реализовывать республиканские, региональные программы развития образования; устанавливать национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов; определять местные налоги и сборы на нужды образования, республиканские, региональные нормативы финансирования образования и др.

Конституционное право субъектов РФ - выполнять нормативно­правовое регулирование общественных отношений в сфере образования — позволяет им существенно развивать и дополнять Закон РФ "Об образовании" с учетом национальных, социально-экономических, географических, демографических и других конкретно-исторических особенностей региона и тем самым полнее учитывать интересы отдельных социальных слоев региона, закреплять дополнительные гарантии их конституционного права на образование.

Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации закрепляют исходные, первичные нормы в сфере образования, которые дополняются и конкретизируются весьма развитой системой подзаконных нормативно-правовых актов, состоящей из четырех элементов: федеральных подзаконных нормативно-правовых актов, подзаконных нормативно-правовых актов государственных органов субъектов Российской Федерации, нормативно­правовых актов органов местного самоуправления, локальных нормативно­правовых актов, принимаемых образовательными учреждениями.

Законы об образовании были приняты в Алтайском, Красноярском краях, в Архангельской, Владимирской, Московской, Челябинской областях, в республиках Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Удмуртия, Хакасия, Чувашия, Ханты- Мансийском автономном округе и других регионах. К данной категории можно отнести также специальные законы: закон «О правовом регулировании деятельности сферы образования Курганской области»; закон Приморского края «О начальном профессиональном образовании»; закон Тульской области «О правовом регулировании деятельности системы образования»; закон «Об основных направлениях развития и дополнительных гарантиях приоритетности образования в Хабаровском крае»; закон Челябинской области «О начальном профессиональном образовании» и др.

Некоторые из законов субъектов РФ регулируют деятельность муниципальных и негосударственных образовательных учреждений. Например, Белгородской областной думой 16 июня 1997 г. принят закон области «Об образовательной деятельности негосударственных учреждений высшего профессионального образования»⁵².

4. Региональное и местное образовательное законодательство.

Субъекты Федерации и органы местного самоуправления в пределах

своей компетенции также создают нормативно-правовые акты, которые включаются в систему актов, регулирующих отношения в сфере образования и определяющих статус учебных заведений.

Исключительной компетенцией субъектов федерации является определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений; формирование бюджетов субъектов федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования; установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов и региональных нормативов финансирования; создание, реорганизация и ликвидация подчиненных учреждений образования, установление местных налогов и сборов на цели образования, дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, норм по охране труда и т.п., дополнительных льгот, видов и норм материального обеспечения обучающихся и работников учебных заведений и др.

Органы местного самоуправления вправе формировать местные бюджеты в части расходов на оборудование и соответствующих фондов развития образования, а также создавать, реорганизовывать и ликвидировать подведомственные муниципальные учреждения образования, контролировать условия аренды зданий и помещений учреждений образования и т.д.

И, наконец, важное значение для регулирования вопросов жизнедеятельности конкретного учебного заведения имеет локальное нормотворчество. Они издают нормативные подзаконные акты, посвященные организационным внутренним отношениям и действующие только в пределах конкретного учебного заведения. Эти акты имеют много сходных черт с ведомственными актами и в условиях демократизации управления во многом заменяют их. Они касаются формирования органов управления учебным заведением и других структур, порядка взаимоотношений между подразделениями, регламентации учебного процесса и научной деятельности, прав и обязанностей преподавателей, сотрудников, обучающихся и администрации.

Благодаря им образовательное учреждение получает возможность конкретизировать и дополнять нормы законов, указов Президента РФ, нормативно-правовых актов государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления применительно к специфике образовательного учреждения, особенностям его педагогической и иной деятельности в сфере образования.

Правотворческая деятельность в образовательных учреждениях осуществляется их учредителями, органами управления либо трудовым коллективом. Перечень вопросов, по которым органы управления образовательным учреждением могут принимать нормативно-правовые акты, порядок принятия таких актов закрепляется в уставе образовательного учреждения. Большие права в подготовке и принятии локальных актов предоставлены трудовому коллективу образовательного учреждения. В частности, он обладает правом принимать правила внутреннего трудового распорядка, рассматривать проекты годовых учебных планов, определять перечень и порядок предоставления работникам образовательных учреждений социальных льгот из фондов трудового коллектива.

Среди локальных актов образовательного учреждения особое место занимает его устав.

Устав является основным и единственным учредительным документом образовательного учреждения, закрепляющим особенности его правового положения. Об этом свидетельствует и та роль, которую Закон об образовании определил уставу. Так, законодательно устанавливаются требования к уставу образовательного учреждения (п.1 ст. 13 Закона об образовании).

Устав разрабатывается гражданским (не военной направленности) общеобразовательным учреждением самостоятельно, а утверждается его учредителем (п. 2 ст. 13 Закона об образовании).

Вкупе с п. 1 той же ст. 13 Закона об образовании настоящая норма закрепляет компетенцию учредителя общеобразовательного учреждения, так как положение п. 1 обязывает указывать в уставе основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе язык обучения, порядок приема в общеобразовательное учреждение и основание отчисления из него, систему оценок, режим занятий и т. п. В силу того, что устав утверждается учредителем, в конечном счете именно учредитель устанавливает в уставе названные нормы.

В уставе закрепляется также компетенция общеобразовательного учреждения в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, в частности Типовым положением об общеобразовательном учреждении (ст. 32 Закона об образовании). К наиболее существенным в рассматриваемом нами аспекте полномочиям общеобразовательного учреждения относятся: организация и совершенствование методического обеспечения образовательного процесса; разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов, компонентов образовательного учреждения государственного образовательного стандарта, рабочих учебных программ учебных курсов и дисциплин, годовых календарных учебных графиков (по согласованию с органами местного самоуправления); самостоятельное осуществление образовательного процесса; обеспечение в образовательных учреждениях интернатного типа условий содержания воспитанников не ниже нормативных; установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, ставок заработной платы и должностных окладов работников на основе единой тарифной сетки; разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения и т. п. Из анализа Закона об образовании следует, что в целом же образовательная автономия общеобразовательного учреждения находится под контролем учредителя и осуществляется в пределах, устанавливаемых учредителем в уставе общеобразовательного учреждения⁵³.

Закон об образовании (п. 1 ст. 13) предписывает в обязательном порядке включение в устав образовательного учреждения положений о порядке управления, структуре финансовой и хозяйственной деятельности. Устав же утверждается учредителем образовательного учреждения (п. 2 ст. 13 Закона об образовании). Для негосударственных образовательных учреждений (организаций) необходимо учитывать ее организационно-правовую форму, так как управление и правила осуществления финансовой, самостоятельной экономической (хозяйственной) деятельности существенно отличаются для каждой из организационно-правовых форм, в которых может создаваться негосударственная образовательная организация. В этом случае порядок управления определяется самим учреждением (организацией) (п. 1 ст. 36 Закон об образовании). Финансирование же образовательных организаций, создаваемых в форме некоммерческих организаций, не осуществляется их учредителями, в то время как по общему правилу Закона об образовании (п. 1 ст. 41) деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем в соответствии с договором с ними.

Для организации, создаваемой в форме образовательного учреждения и реализующей программы общего образования, учредитель, утверждая устав, фактически вправе ограничить самостоятельность образовательного учреждения в управлении и хозяйственной деятельности, не нарушая при этом законодательные нормы о его автономии.

В связи с этим представляется целесообразным более четко разграничить в Законе об образовании компетенцию образовательного учреждения и его учредителя в вопросах установления самостоятельности управления и осуществления финансовой, экономической деятельности.

Что же касается договора учредителей или решения учредителей о создании образовательного учреждения, представляемых к его государственной регистрации, то они не признаются учредительными документами, в которых закрепляются особенности правового положения образовательного, в частности общеобразовательного, учреждения.

На сегодняшний день в юридической литературе констатируется отсутствие общего учения о роли, месте, функциях, содержании устава юридического лица, в соответствии с которым раскрывалось бы его понятие, относящееся в равной мере к организациям различных типов. Правовая природа устава рассматривается отдельно применительно к корпорациям и учреждениям, либо его сущность исследуется исключительно в отношении юридических лиц определенного вида⁵⁴.

В научной литературе высказываются полярные точки зрения на правовую природу устава, в основном применительно к хозяйственным обществам⁵⁵.

Наиболее логичной, по нашему мнению, выглядит позиция, в соответствии с которой устав представляет собой акт применения права, занимающий подчиненное к закону положение⁵⁶.

Действующее законодательство об образовании фактически возложило на устав функции регулятора правового положения отдельных видов образовательных, в частности общеобразовательных, учреждений. Следует констатировать отсутствие единого правового подхода к закреплению педагогических и юридических особенностей правового регулирования деятельности отдельных видов общеобразовательных учреждений, создается ситуация, когда два и более общеобразовательных учреждения со статусом лицея будут в большой степени отличаться друг от друга в реализации образовательных программ в силу допускаемых различий в их уставах.

Все подзаконные нормативно-правовые акты не могут содержать норм, противоречащих Конституции РФ, законам, а также нормативно-правовым актам Президента РФ и иных вышестоящих органов. При наличии таких противоречий действуют нормы акта, принятого вышестоящим государственным органом.

В сфере образовательного права наиболее широкое распространение имеют четыре вида нормативных договоров: соглашения, заключаемые между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; договор учредителей о создании образовательного учреждения; договор, заключаемый между учредителем и образовательным учреждением; коллективный договор образовательного учреждения.

1.3.5. Международные акты об образовании

Образовательные отношения регулируются не только российским

образовательным законодательством, но и международным образовательным правом - одной из отраслей международного права, насчитывающей более 30 крупных актов⁵⁷.

Международное образовательное право, в отличие от внутригосударственного, не носит всеобщего, обязательного характера. Оно состоит из различных конвенций и пактов, подписывая которые, отдельные государства берут на себя обязательства следовать установкам этих документов. Для государств-подписантов они становятся юридическими документами, которые необходимо выполнять и с которыми следует соотнести собственное законодательство.

Основополагающим в международном образовательном праве документом является Всеобщая Декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Вопросы образования выделены в ней отдельной статьей 26, состоящей из трех принципиальных положений⁵⁸. Во- первых, формулируются образовательные права человека и особо подчеркиваются положения о бесплатности начального и общего образования, об обязательности начального образования, об общедоступности технического и профессионального образования. Во-вторых, определяется позитивное предназначение образования в развитии личности, взаимоотношений между людьми, в обеспечении общественного прогресса и мира. В-третьих, обозначается приоритет родителей в выборе вида образования для своих детей.

Не менее важным международно-правовым документом в области образования является Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, в ст. 13 которого подчеркивается, что образование должно быть направлено на полное развитие личности и сознания ее достоинства, укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами¹.

В числе источников международного права особое значение имеет Конвенция о правах ребенка и Рекомендации о положении учителей.

Конвенция о правах ребенка не только закрепляет право ребенка на образование, но и предусматривает комплекс других прав и свобод, призванных гарантировать реальное действие права на образование. В частности, Конвенция содержит специальную норму, согласно которой ребенок вправе иметь уровень жизни, необходимый для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития. Одновременно запрещается экономическая эксплуатация ребенка, поручение ему такой работы, которая представляла бы опасность для его здоровья или могла служить препятствием в получении образования. На государство, его органы возлагается обязанность обеспечивать реальное действие названного запрета, привлекать виновных лиц к юридической ответственности и проводить иные мероприятия.

Рекомендации о положении учителей устанавливают широкий комплекс прав и свобод, позволяющих учителям самостоятельно, без какого-либо постороннего вмешательства осуществлять педагогическую деятельность, в том числе разрабатывать новые программы, учебники и учебные пособия, выбирать методику преподавания в рамках утвержденных программ и др. Большое внимание Рекомендации уделяют и гарантиям учителей на защиту своей профессиональной репутации, чести и достоинства. В частности, учителю предоставляется право на обжалование неоправданных оценок его работы, на защиту от жалобы, на получение информации о своей деятельности, на получение копии письменной жалобы и др.

Среди источников международного права по вопросам образования, устанавливаемым региональными международными сообществами, наибольшее значение имеют акты, принятые Советом Европы, членом которого является Российская Федерация. Это прежде всего Европейская конвенция о защите прав и основных свобод, с дополнениями, внесенными одиннадцатью протоколами. Развивая Декларацию прав человека, протокол № 1 к Конвенции провозглашает норму, согласно которой никому не может быть отказано в праве на образование. При этом особо подчеркивается, что участие государства в сфере образования не должно нарушать права родителей обеспечивать образование и обучение своих детей в соответствии со своими собственными религиозными и нравственными принципами.

Европейская конвенция внесла ряд существенных новшеств в международное право. Она не только закрепила права человека, но и установила действенный механизм их защиты. При Совете Европы были образованы Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека для организации действенного внешнего контроля за состоянием прав человека в европейских государствах. Право же обращения в эти органы было предоставлено как отдельным государствам, так и частным лицам.

Нормы Европейской конвенции, принятые по вопросам образования, развиты и конкретизированы в ряде специальных актов. Особое значение среди них имеют Европейская конвенция по культуре, Европейская конвенция об общей эквивалентности документов университетского образования (1990 г.), Рекомендации № (98) 3 Комитета Министров государствам-членам Совета Европы по проблемам доступности высшего образования (1998 г.) и Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в европейском регионе (1997 г.).

В системе международного права по вопросам образования особое значение для российского законодательства имеют нормативно-правовые акты, принимаемые органами Содружества Независимых Государств, членом которого является Российская Федерация. В числе этих актов можно назвать Рекомендацию «О едином образовательном пространстве и повышении социального статуса учащихся системы образования и науки в государствах- участниках СНГ», Конвенцию «О признании учебных курсов, программ и документов об образовании, ученых степеней и званий в странах СНГ», «Соглашение о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства Содружества Независимых Г осударств» и др.

Имеется ряд соглашений, о сотрудничестве в области науки и образования, которые Российская Федерация заключила с другими странами и которые нужно учитывать при применении законодательства Российской Федерации об образовании.

На нормы международного права по вопросам образования распространяется общий порядок действия международного права в Российской Федерации. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации устанавливаются иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора. Конституция РФ также предоставляет право своим гражданам обращаться в международные органы по защите прав и свобод граждан, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты⁵⁹.

Международное образовательное право охватывает все основные вопросы развития образования в современном обществе, определяет его наиболее существенные в политическом отношении направления. Тем самым оно усиливает мировую интеграцию в области образования, сближает государственное законодательство и национальную политику многих стран в вопросах образования. Это правовое влияние на систему образования получает все больший политический резонанс⁶⁰.