Федеральное государственное научное учреждение Институт научной и педагогической информации Российской академии образования

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ: СИТУАЦИОННЫЙ АНАЛИЗ

Монография

Москва

ББК 67.400.32 3 53

Работа выполнена по Плану исследований РАО 2011 г.

В работе использованы тексты Д.А. Пашенцева, В.Е. Усанова с их согласия

Рецензенты:

Доктор юридических наук Л.Ю. Грудцына (Финуниверситет) Доктор юридических наук, профессор С.В. Иванова (Финуниверситет)

Земляная Т.Б., Павлычева О.Н.

Законодательство об образовании: ситуационный анализ. Монография.

— М.: ИНИПИ РАО, 2011, —559 с.

В монографии рассматриваются наиболее важные теоретические и практические вопросы нормативно-правого регулирования образования. Уделяется внимание проблемам регулирования образовательного процесса, реализации конституционного права на образование, правам и обязанностям участников образовательного процесса.

Рекомендовано для студентов юридических вузов и факультетов, аспирантов, преподавателей, практических работников системы образования.

© ИНИПИ РАО, 2012

ISBN 978-5-91908-016-9

ОГЛАВЛЕНИЕ

Монография 1

ББК 67.400.32 3 53 2

1.2. Метод правового регулирования образовательных отношений. 15

1.3. Источники образовательного права. 23

1.4. Основные принципы образовательного права. 66

1.5. Место образовательного права в системе действующего российского права. 74

2.2. Понятие и юридическая природа конституционного права на образование. 107

2.3. Государственные гарантии конституционного права на общее образование и некоторые проблемы его осуществления. 116

3.2. Правовой статус учащегося общеобразовательной организации. 134

1. Право на поступление в образовательное учреждение. 114

2. Право на бесплатное образование и материальную поддержку со стороны государства (право на социальную защиту). 115

3. Права обучающихся и воспитанников в рамках образовательного процесса. 117

З.З.Правовой статус родителей учащихся. 117

З.4. Правовой статус педагогических и иных работников общеобразовательной организации. 120

4.2. Государственные образовательные стандарты и образовательные программы. 238

4.3.Уровни и формы получения образования. 266

5.2. Управление качеством образования. 169

5.3. Лицензирование образовательной деятельности. 324

5.5. Управление образовательными учреждениями. 330

6.2. Правовой режим имущества образовательной организации. Распоряжение имуществом образовательной организации. 186

6.3. Нормативно-правовое регулирование платных образовательных услуг. 196

6.4. Особенности ответственности образовательной организации по своим обязательствам. 214

6.5. Организация образовательного процесса. 403

6.6. Особенности правового регулирования деятельности высших учебных заведений. 422

6.7. Особенности правового регулирования послевузовского профессионального образования. 436

7.2. Внебюджетные средства в сфере образования. 227

7.3. Понятие нецелевого расходования бюджетных средств. 234

7.4. Платные образовательные услуги и предпринимательская деятельность образовательных учреждений. 238

Библиография 539

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 537

ВВЕДЕНИЕ

Образование играет во многом определяющую роль для развития общества. «Накапливая в себе прошлый и настоящий социальный опыт, образование тем самым создает предпосылки социальных инноваций во всех сферах общественной жизни. Образование по своим функциям и содержанию является сферой, системообразующей все общество».¹

Понимание этой реальности, к которому западные государства пришли к концу прошлого столетия, определило появление новой парадигмы в государственной политике: чем выше уровень образования населения, тем богаче, демократичнее и цивилизованнее общество, тем выше уровень жизни и ниже уровень социальной напряженности. Один из самых авторитетных политиков XX века, Ф.Миттеран, сказал: «Бедность можно заставить отступать с помощью образования, научных исследований, развития равенства возможностей, гуманизации условий жизни и труда».²

Не раз подчеркивал определяющее значение и непреходящую ценность образования академик Н.Моисеев. Он писал, что «будущее планетарного общества и каждой страны решающим образом будет зависеть от распространения знаний, общей образованности, культуры... Уже в ближайшие десятилетия на переднем плане истории окажутся те страны, те народы, которые будут способны обеспечить более высокий уровень образованности, воспитанности, мастерства во всех его проявлениях, способности к поиску. Образованность людей - ключ к будущему.»³

В связи с важностью образования можно выделить следующие приоритеты государственной политики в данной сфере:

-обеспечение условий для реализации равных прав граждан на образование всех уровней и ступеней;

-создание нормативной правовой базы в области образования, обеспечивающей функционирование и развитие системы образования в интересах личности, общества и государства;

-разработка комплекса мер по государственной и социальной поддержке работников системы образования и всех категорий обучающихся и воспитанников.

К сожалению, проводимая сегодня политика в области образования, ориентированная на унификацию с западными образовательными системами, направлена на разрушение сложившихся отечественных традиций образования, доказавших свою высокую эффективность.

В целом, та важная роль, которую играет образование в жизни общества, актуализирует интерес к исследованию тенденций образовательного законодательства.

Образовательное право - новая, но актуальный и востребованный сегмент законодательства России. Его значение определяется, прежде всего, той ролью, которую играет образование в развитии современной цивилизации.

В предлагаемом монографическом исследовании рассматриваются все основные аспекты образовательного права: нормативно-правовое

обеспечение образования, проблемы реализации конституционного права на образование, правовой статус образовательных учреждений, контроль за качеством образования, условия и порядок платной образовательной деятельности и т.д.

Как верно отмечает один из ведущих ученых в области образовательного права профессор В. М. Сырых, тезис об образовательном законодательстве как самостоятельной отрасли права не является общепризнанным в юридической литературе. Значительная часть российских правоведов по традиции, идущей еще от советских времен, рассматривает массив этих норм в качестве комплексной отрасли законодательства, содержащей нормы административного, гражданского, трудового и иных отраслей права и не имеющей свойств, присущих отрасли права - собственного оригинального предмета и метода правового регулирования⁴.

Теоретической основой монографии послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов-правоведов, педагогов, философов, психологов, политологов, социологов. В частности, использовались работы отечественных ученых: С. С. Алексеева, Ю. С. Алферева, В. И. Бабаева, Н. И. Байтина, С. И. Барзилова, В. М. Баранова, Н. С. Бачило, Л. Е. Блехера, С. Н. Братановского, П. М. Видавского, Е. И. Войленко, М. Т. Гарунова, Б.С. Гершунского, С.И. Гессена, В. Л. Гойхман, Э.Д. Днепрова, Г. А. Дороховой, Л. А. Дольниковой, И. Ерошина, В. М. Жураковского, Г. И. Ильина, А. Г. Каспржак, В. Н. Карташова, Е. М. Ковешникова, А.Ф. Костюкович, Л. П. Куракова, В. В. Лазарева, Н. В. Левина, А. В. Малько, Н. М. Марченко, А. С. Мордовца, Н. И. Матузова, А. А. Меншикова, Т. П. Митиль, Ф. Т. Нагиева, А. А. Петрова, A. В. Рубцова, М. В. Рыжакова, Н. Г. Салищевой, В. П. Сальникова, B. А. Северцева, И. Н. Сенякина, В. Н. Синюкова, О. Н. Смолина, Л. А. Стешенко, А.И. Субетто, В. М. Сырых, Ю. Г. Татур, М. Ф. Тучкова, В. М. Утенкова, В. М. Филиппова, А. Г. Чернышева, В. И. Шабайлова, С. М. Широбокова, В.И. Шкатуллы, В. В. Штыкова, В.Е. Шукшунова, И. Ф. Яругина. В монографическом исследовании нашли отражение публицистические материалы, касающиеся проблем правового регулирования сферы образования.

Целью исследования является исследование проблем, сущности, содержания, формы и системы действующего образовательного законодательства в РФ, определение его места в системе законодательства России.

Для достижения поставленной цели авторы в монографическом исследовании решают следующие задачи:

1. Изучение понятийного аппарата образовательной деятельности, а также проявления специфических черт образовательной системы Российской Федерации;

2. разработка предложений по совершенствованию образовательного законодательства, в том числе в сфере управления образованием в России;

3. .Исследование основных направлений государственной политики в сфере образования и проблематики законодательного обеспечения государственных гарантий конституционного права на общее образование и некоторых проблем его осуществления;

4. Обобщение ряда нормативных положений и теории,

позволяющих определить наиболее коллизионные моменты правового положения участников образовательной деятельности, в частности обучающихся в образовательном заведении, их родителей, педагогических работников и образовательной организации.

5. разработка правовых, методических, организационно­экономических механизмов совершенствования организации государственно­правового регулирования образовательной деятельности.

Объектом исследования являются общественные отношения,

складывающиеся в сфере образования.

Предметом исследования выступает формирование, дальнейшее

развитие образовательного законодательства, правоприменительная практика.

Методологической основой работы являются диалектико­материалистический метод, а также совокупность различных

методологических приемов и средств познания.

В ходе монографического исследования использовались общенаучные методы: историко-правовой, сравнительный, логико-юридический,

комплексный, методы анализа и синтеза и др.

Научная новизна исследования. Монография представляет собой комплексное общетеоретическое, правовое исследование процесса развития

образовательного законодательства на современном этапе, основанное на изучении вопросов правотворчества и правоприменения в сфере образования.

На основе исследования образовательно-правовых норм авторами выделены основные проблемы образовательного законодательства и предложены конструктивные способы их решения.

Впервые на системной основе проводится анализ всего массива образовательного законодательства. Проанализированы виды, формы, содержание и особенности правоотношений в области образования с позиций частного и публичного права.

Глава 1. Образовательное право: базовые понятия.

1. Понятие и функции образования. Понятие, объект, предмет и задачи образовательного права.

Ключевое понятие образовательного права - образование.

Образование - один из важнейших ориентиров государственной политики в социальной и экономической сферах. Образование является предметом постоянного внимания со стороны государства, всех социально­политических сил общества вследствие того особого значения, которое оно имеет для духовного и социально-экономического развития общества, укрепления Российской государственности.

В научной литературе, образование рассматривается как специфический социальный институт, занимающий особое место и играющий столь же особую роль среди многих других социальных институтов⁵.

Легальное определение, закрепленное в Законе «Об образовании», говорит, что под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Образование - это процесс передачи знаний, обладающий следующими качествами: целенаправленность, организованность и

управляемость; завершенность и соответствие требованиям качества.

Образование представляет собой целенаправленный процесс обучения и воспитания.

Обучение - процесс передачи и усвоения знаний, умений, навыков деятельности, основное средство подготовки человека к жизни и труду.

Воспитание - создание условий для развития и саморазвития человека, освоения им социального опыта, культуры, ценностей и норм общества. В воспитании взаимодействуют личность, семья, социальные институты.

Таким образом, образование - это целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государственных образовательных уровней (образовательных цензов)»⁵.

При этом одной из центральных задач образования как социального явления является формирование, воспитание человека как субъекта жизнедеятельности, а сама система образования в правовом аспекте включает в себя следующие взаимосвязанные, взаимодействующие элементы:

1. преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности;

2. сеть реализующих их образовательных учреждений, независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

3. органы управления образованием и подведомственных им

учреждений и организаций⁶.

Образование выполняет важные социальные функции:

1. воспроизводство и изменение социальной структуры общества в целом и ее конкретных элементов в особенности;

2. социальные перемещения, переходы людей из одних групп и слоев в другие - социальная мобильность;

3. активный процесс социализации личности;

4. упорядочение и сведение деятельности социальных общностей, участвующих в образовательном процессе;

5. способствование соблюдению социального порядка и поддержанию благоприятного морального климата в обществе;

6. формирование социально-профессиональной системы общества и работников;

7. использование личностью, социальными общностями достижений социального института образования для формирования и развития творческой деятельности, совершенствование культуры;

8. воспроизводство и развитие материальной и нематериальной культуры различных социальных общностей⁸.

Система образования как сфера проявления образовательно-правового статуса гражданина РФ имеет ряд особенностей.

Во-первых, в Российской Федерации образование является неотъемлемым правом каждого гражданина независимо от происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных убеждений, места жительства, имущественного положения, профессии или других обстоятельств.

Во-вторых, права человека в области образования приоритетны по отношению к правам в этой области государства и любых его структур, общественных и национальных движений, политических партий, религиозных организаций, профессиональных и иных объединений.

В-третьих, каждый человек имеет право на получение любого вида образования в соответствии со своими интересами и способностями.

В-четвёртых, граждане в сфере образования имеют право создавать ассоциации, творческие союзы или иные, кроме политических, объединения в порядке, определяемом законодательством об общественных объединениях.

В-пятых, иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами РФ в сфере образования. Особые условия получения образования иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ устанавливаются только законами РФ и республик в её составе.

В-шестых, граждане вправе требовать соответствия заявленного статуса образовательного учреждения содержанию образования в нём в плане программно-методического обеспечения, кадрового обеспечения, выражающегося в осуществлении образовательного процесса соответствующим составом педагогических работников. Кроме того, граждане как субъекты сферы образования имеют право на достоверную информацию учредителя о качестве образовательного процесса, о соответствии всех определённых лицензией параметров его организации, имеющим место в образовательном учреждении⁷.

В науке принято обозначать термином «образование» ряд одноименных понятий, содержание которых отражает:

• образование как социальное явление, выступающее атрибутом (т.е. неотъемлемым, сущностным признаком) и неизменным спутником человечества на всем его поступательном пути эволюционного развития;

• образование как социальная ценность для каждого индивида и для социума в целом;

• образование как особая функция общества и его важнейшего института - государства по отношению к своим гражданам (формирование и развитие социально значимых качеств каждого индивида как членов общества и гражданина государства), с одной стороны, и в то же время как функция сознательного саморазвития граждан, с другой стороны;

• образование как процесс и как результат социализации членов общества, т.е. включения (включенности) людей в сложные и осмысленные социальные связи, без чего человек не может рассматриваться как член общества - «человек - животное общественное» (Аристотель);

• образование как сложная иерархическая система, включающая в себя различные уровни образования, содержательно и логически последовательно связанные между собой. В Российской Федерации, в соответствии с действующим законодательством, выделяются девять таких уровней: дошкольное, начальное общее, основное общее, общее (полное), начальное профессиональное, среднее профессиональное, высшее профессиональное, послевузовское профессиональное и дополнительное профессиональное образование);

• образование как сектор области нематериальной (точнее сказать, непроизводственной, в узком смысле этого слова) жизнедеятельности общества, органически взаимосвязанный с другими ее «родственными» секторами - культурой, наукой, здравоохранением, искусством и др.;

• образование как особого рода интеллектуальная, физическая и управленческая деятельность - педагогическая деятельность, основное содержание которой составляет взаимодействие педагогов и тех, кто является субъектом образовательного воздействия;

• образование как процесс усвоения знаний в целом;

• образование как результат образовательной деятельности (образованность).¹⁰

Анализ исследований в области системной характеристики образования (Г.Н. Сериков, В.И. Добреньков, В.Я. Нечаев, Т.И. Шамова, П.И. Третьяков, Н.П. Капустин и др.) позволяет, по мнению Д.А. Ягофарова, выделить следующие его основные стороны:

Образование есть сложная система, исходными элементами которой выступают педагог и учащийся как органично взаимосвязанные, взаимообусловленные и взаимодействующие фундаментальные и смыслообразующие составляющие всего образования как социального института. Помимо этих элементов, сложность которых уже сама по себе обусловливает сложность и всей системы, выделяются и иные элементы, о которых речь пойдет ниже.

Образование есть система открытая, что выражается в ее взаимодействии, взаимообмене материальными, информационными, человеческими и иного рода ресурсами с другими социальными подсистемами, в целом с социальной средой. Сфера образования воспринимает, интерпретирует, моделирует и экстраполирует в свои элементы и ячейки процессы, происходящие во всем обществе и природе, возвращая им те же человеческие ресурсы и информацию, уже опосредованные его (образования), воздействием.

Образование как неравновесная система. Эта сторона характеризует то, что в образовании постоянно и объективно происходит увеличение степени внутреннего многообразия и изменчивости содержания и характера образующих его элементов. В то же время для образования свойственна и определенная степень статичности, стабильности, консерватизма, противостоящими инновационным процессам. Такие противоречия, коллизии, которые при известных условиях могут «вырасти» до конфликтов различной степени остроты и длительности, и характеризующую образование как систему неустойчивую. Но именно в силу такой неустойчивости, неравновесия такая система и способна как к саморазвитию, так и интегрированности с другими социальными системами, их элементами и происходящими в них процессами.

Образование есть система нелинейная. Эта грань образования проявляется в ее неоднозначности, несмотря на свою известную стабильность и устойчивость. Нелинейность образования как системы проявляется, в частности, в том, что отдельные ее компоненты и элементы могут функционировать и развиваться иными темпами, в иных направлениях, чем вся система в целом⁸.

Образовательное право для многих, как справедливо отмечает В.И. Шкатулла⁹, объект малоизвестный. Однако его изучение (как и практически всех объектов реального мира) не начинается с нуля. У каждого человека есть определенные сведения о системе образования, законодательстве, его регулирующем. Есть собственное интуитивное предположение о сущности объекта, представление об объекте.

Так, в качестве первого определения образовательного права, указанный автор, предлагает использовать наиболее распространенную и понятную дефиницию.

Образовательное право — совокупность правил поведения, установленных государством или от имени государства для урегулирования образовательных отношений.

Понятие образовательного права, по его мнению, проявляется в нескольких формах.

Наиболее важные явления бытия (формы существования)

образовательного права:

1. Объективное явление, максимально независимое от нашего сознания, — совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, т. е. образовательное законодательство;

2. Совокупность норм права, правил поведения, содержащихся в этих нормативных правовых актах, т. е. отрасль образовательного права. Эта форма менее объективна, так как среди юристов немало споров по содержанию норм;

3. Система правоотношений в сфере образования, или реальные отношения конкретных людей, урегулированные нормами права;

4. Правосознание, или представления людей об образовательном законодательстве; науке образовательного права;

5. Представления людей о справедливости общественных отношений в сфере образования;

6. Состояние свободы человека в системе образования;

7. Субъективное право человека на образование, естественное и неотчуждаемое.

Таким образом, образовательное право можно определить как комплекс норм права, регулирующий правоотношения, возникающие по поводу образования, в процессе организации и осуществления образовательного процесса.

Образование и право, выступая в роли социальных институтов, роль которых в обществе исключительно высока, органически взаимосвязаны между собой. Так, по мнению Д.А. Ягофарова¹³, возможно, и целесообразно выделить три основные грани взаимодействия: право на образование, образовательное право, правовое образование.

Каждая из них характеризует не столько аспекты сочетаемости образования и права как понятий, сколько особые явления социальной действительности в целом и ее социально-правовой компоненты, в частности.

В самом общем плане каждая из этих граней может быть представлена следующим образом.

Право на образование - понятие, отражающее гарантируемое обществом и его институтами, прежде всего и главным образом, государства, притязание, (т.е. обращенное к обществу (государству) требование) всякого человека на его результативную социализацию в соответствии с его социально обусловленными потребностями и интересами. В этом смысле право на образование выступает одним из элементов всей развернутой системы прав и свобод человека, обладая одновременно признаками и естественного права, и конституционного права человека.

«Образовательное право» - термин, обозначающий несколько

одноименных понятий.

Во-первых, под образовательным правом понимается комплексная отрасль права, предметом регулирования которой являются образовательные отношения. Следует сказать, что проблема выделения образовательного права в качестве правовой отрасли, пусть и комплексной, в настоящее время относится к числу весьма дискуссионных в среде юридической научной

общественности (Е.Д. Волохова, С.В. Куров, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, М.Ю. Федорова, Д.А. Ягофаров и др.).

Во-вторых, в понятии «образовательное право» отражается совокупность законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов (прежде всего, актов федеральных органов государственной власти и актов органов государственной власти субъектов РФ, а также актов органов местного самоуправления, локальных актов), регулирующих отношения в сфере образования. В этом контексте понятие «образовательное право» является равнозначащим понятию «образовательное законодательство», толкуемому в широком смысле термина «законодательство».

В-третьих, понятие «образовательное право» может характеризовать какое-либо субъективное право того или иного субъекта образовательного правоотношения, предоставляемого и гарантируемого действующим образовательным законодательством. Скажем, в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», студенты обладают рядом прав (свобод): выбирать факультативные (необязательные для данного направления подготовки (специальности) и элективные (избираемые в обязательном порядке) курсы, предлагаемые соответствующими факультетом и кафедрой (п.1 ст.16); участвовать в формировании

содержания своего образования при условии соблюдения требований государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования (п.2 ст.16) и др. Вот эти права (свободы) в языке

образовательно-правовой практики часто и обозначаются как «образовательные права (свободы)».

В-четвертых, термином (и одноименным понятием) «образовательное право» обозначается наименование учебной дисциплины, входящей в блок дисциплин предметной подготовки федерального компонента государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования специальности 032700 Юриспруденция (квалификация выпускника - учитель права). Ряд вышедших в последние годы учебников и учебных пособий под таким же названием (учебники В.И. Шкатуллы, учебные пособия В.М. Сырых, Ю.А. Кудрявцева, М.Ю. Федоровой и др.) входит в учебно-методическое обеспечение данной дисциплины.

Наконец, в-пятых, образовательное право в последнее время обоснованно рассматривается как одно из актуальных и перспективных научных направлений, находящееся на стыке целого ряда научных дисциплин - педагогики, правоведения, философии образования и права, теории обучения, общей теории права и ряда отраслевых юридических и социолого-правовых наук - гражданского права, административного права, социологии права и др.

Правовое образование - понятие весьма широкое, оно охватывает собой, по меньшей мере, следующие моменты социально-правовой действительности:

а) систему педагогических и организационных мер по правовому обучению и воспитанию различных категорий населения;

б) целенаправленную педагогическую деятельность, направленную на формирование у обучающихся системы правовых знаний, их умений и навыков правомерного поведения в правовой сфере, а также на формирование и развитие общей и специальной правовой культуры (правовое воспитание).

Как известно, объектом изучения любой юридической дисциплины являются разного рода общественные отношения. Следовательно, объектом изучения образовательного права являются образовательные правоотношения, складывающиеся в результате воздействия нормативных положений образовательного права. Однако, поскольку круг общественных отношений, связывающих субъектов образовательного права, очень обширен и их регулируют нормы разных отраслей права, то и правоотношения в сфере образования возникают разные: педагогические, гражданско-правовые,

имущественные, трудовые, управленческие, финансовые, и другие.