Глава 2. Внешняя форма (источники) экологического права

§ 2.1 Понятие внешней формы экологического права рф

Следует различать внутреннее и внешнее построение (архитектонику) экологического права, а, следовательно, внутреннюю и внешнюю его форму.

Внутренняя форма опосредствует структуру или как принято говорить в правовой науке, систему экологического права. Она находит свое выражение (оформление) в его нормах, институтах, субинститутах, то есть в тех элементах, которые составляют внутреннюю архитектонику (объективацию) экологического права.

Внешняя форма проявляется в виде экологического законодательства, его системы, нормативно-правовых актов, статей, пунктов, частей и других структурных элементов.

Внутренняя и внешняя формы экологического права не всегда адекватны. Поэтому система законодательства может в той или иной части не соответствовать системе экологического права. Основополагающим элементом в этом соотношении является система экологического права. Для законодателя она представляет собой научно-обоснованную модель, которой должны отвечать результаты его нормотворческой деятельности в области правового регулирования труда.

В учебной, монографической литературе исследуются преимущественно внешние формы экологического права, то есть элементы системы трудового законодательства. Чаще всего речь идет о видах нормативно-правовых актов, без обращения к анализу их структуры.

Право, в том числе и экологическое, предполагает наличие нормотворческого органа, с одной стороны, и субъекта, на которого норма рассчитана, с другой. Поэтому форма права представляет собой сложное правовое явление: форму объективирования воли правотворческого органа, т.е. определенный нормативный правовой акт, и форму объективирования юридических требований к субъекту права, представляя собой источник (вид) правовой информации для него (совокупность определенных дозволений, предоставлений, запретов).

Воля законодателя, нашедшая отражение в том или ином нормативном, акте не является его произволом. Это результат соглашения (компромисса) представителей различных слоев (групп, классов) в нормотворческом органе. Он в известной степени закономерен, объективен в конкретных исторических условиях, которые в литературе иногда именуют объективными факторами, «порождающими» право, предлагая называть их «источниками права в материальном смысле слова».

Форма экологического права отражает специфику его содержания, она отражает в конечном счете особенности предмета и метода правового регулирования.

Следует также отметить, что, будучи обусловлена содержанием, форма экологического права самодостаточна. Однако, отмечая эти особенности формы, необходимо подчеркнуть, что различие форм экологического права обусловлено не наименованием нормативных правовых актов, а их содержанием, значимостью вопросов, решаемых таким образом компетентными органами. Именно этими факторами объясняется юридическая сила, сфера действия источников экологического права, а в известной степени и их нормативность.

§ 2.2 Классификация и система источников, опосредующих экологические отношения

Источники экологического права имеют ряд особенностей. Так, с учетом того, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях. Еще одна наиболее существенная особенность предопределена характером самой отрасли в системе российского права. Правовые нормы данной отрасли имеют «прописку» в разных отраслях права. Наряду со специальным законодательством об окружающей среде, природоресурсным законодательством, они содержатся в актах гражданского, конституционного, предпринимательского, уголовного и иного законодательства.

Определение источников права окружающей среды представляет значительную трудность, так как издается огромное количество нормативных правовых актов на различных уровнях. Преодолению этих трудностей призвана служить их классификация. Она может быть проведена по ряду оснований.

По юридической силе – на законы и подзаконные акты: а) законы – нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти; б) все иные нормативные правовые акты являются подзаконными. Это акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления.

По предмету регулирования – на общие и специальные: а) общие характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические, так и иные общественные отношения. К таким актам относится, в частности, Конституция РФ; б) специальные – акты, целиком посвященные вопросам окружающей среды или ее элементам (Закон «Об охране окружающей среды», Водный кодекс РФ, Федеральный закон «О животном мире» и др.).

По характеру правового регулирования – на материальные и процедурные: а) нормативные правовые акты материального характера – акты, содержащие материальные нормы права. Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений; б) источники экологического права процедурного характера регулируют «последовательность действий» субъектов отношений по природопользованию и охране окружающей среды. Они касаются, к примеру, предоставления земель в пользование, процедуру разработки нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду, проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических прав и интересов и т.д. Материальные и процедурные нормы в сфере природопользования и охраны окружающей среды часто предусматриваются в одних и тех же актах.

По своему характеру нормативные правовые акты как источники права можно условно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми. Кодифицированными являются систематизированные нормативные правовые акты. Систематизация нормативного материала проводится в процессе нормо-творческой деятельности с целью приведения его в соответствие с системой регулирования общественных отношений. Эти акты отличаются более высоким качеством и являются головными в той или иной отрасли права.

Систему источников экологического права образуют:

Конституция РФ, в указанном акте есть много норм общего характера, которые имеют отношение к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды, защиты прав человека. Например, положения ст. 71 и 72 о предметах ведения РФ и субъектов Федерации при принятии федеральных законов (п. «а» ст. 71); об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ст. 72); о защите прав и свобод человека и гражданина. Принципиальное значение имеют также положения ст. 76 относительно собственного правового регулирования субъектов РФ (ч. 4) и соотношения законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, принимаемых по предметам совместного ведения, с Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 5).

Федеративные договоры, они определяют предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды, как это было позднее урегулировано в Конституции РФ. Важным является положение договоров о том, что законопроекты РФ по предметам совместного ведения направляются субъектам РФ. При принятии федерального закона в Государственной Думе РФ учитываются позиции субъектов Федерации. Конституция РФ устанавливает приоритет конституционных норм – в случае несоответствия положений Договора Конституции РФ действуют положения Конституции.

Международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками национального экологического права. Более того, это – особый источник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. В каждом законе РФ содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Придание договору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспечения мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и природы. Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций. Кроме того, Конституция РФ – это весьма существенный шаг в направлении распространения юридической силы международного права на регулирование общественных отношений в пределах государства. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции источниками национального права являются также общепризнанные принципы и нормы международного права.

Законы (конституционные и федеральные) - есть средство закрепления государственной экологической политики. Поэтому как акт, принимаемый органом представительной ветви государственной власти, он есть выражение воли народа в определении политики государства в сфере взаимодействия общества и природы. Таким образом, народ через своих представителей в законодательных органах имеет возможность формулировать государственную экологическую политику.

Нормативные указы и распоряжения Президента РФ, нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, т.е. правила общего характера, модель поведения. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Нормативные постановления и распоряжения Правительства РФ - в соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115, Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это положение, вытекающее из принципа разделения властей, означает, что правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе Президента или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115).

Конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов. Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: а) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, б) обеспечения правопорядка в стране. Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта Федерации. Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках-субъектах РФ - это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.

Нормативные правовые акты министерств, в пределах своей компетенции министерства вправе принимать обязательные для исполнения акты. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенные неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств, служб, агентств, комитетов, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.

Источниками экологического права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, если в соответствии со ст. 132 Конституции РФ закон наделил их соответствующими государственными полномочиями. Такие полномочия определены рядом законодательных актов, в том числе Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он относит к ведению местного самоуправления принятие и изменение уставов муниципальных образований, а также обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.

Самый низкий уровень актов как источников экологического права – локальные нормативные акты, принимаемые в организациях. Они становятся источниками экологического права при условии соблюдения процедуры их принятия работодателем и (или) работниками (их представителями). Различаются локальные акты общего характера и специальные. Акты общего характера – коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. Особое место в системе локальных источников права окружающей среды занимают уставы организаций. В них могут содержаться нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, в том числе в сфере природопользования и охраны окружающей среды.