§ 5. Концепція "комунального поліціювання" та доцільність її використання в Україні

РОЗДІЛ 4. ОСОБЛИВОСТІ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

§ 1. Основи місцевого самоврядування в Україні

Основи місцевого самоврядування—об'єктивно сформовані в суспільстві економічні, соціальні, фінансові, правові та інші можливості й умови, сукупність яких утворює той базис, на якому будується система місцевого самоврядування. Це ті об'єкти реальної дійсності, на яких базується діяльність владних органів, ті ресурси, що вони мають у своєму розпорядженні. Вони різноманітні за природою, об'єктним складом, що дає змогу їх класифікувати.

Б. А. Руснак виокремлює такі основи місцевого самоврядування: конституційно-правові, матеріальна, фінансова, соціальна, територіальна158. Більш поширена позиція, за якою виділяють правову, територіальну і матеріально-фінансову основа органів публічної влади.

Насамперед вони та їх посадові особи мають діяти тільки на основі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами. Тобто правова основа становить сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у процесі організації й функціонування органів публічної влади, закріплюють елементи їх організації і діяльності. її складовими можна визначити:

1- Українське законодавство — Конституція України, закони "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р., "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування" 1997 р., "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", "Про статус депутатів місцевих рад" 2002 р., "Про органи самоорганізації населення" 2001 р., "Про службу в органах місцевого самоврядування" 2001 р., "Про столицю України — місто-герой Київ" 1999 р., "Про всеукраїнський та місцеві референдуми"

1991 р., "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами І масової інформації". Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затверджене Постановою Верховної Ради України 1993 р., Хартія українських міст 1997 р. Загальних зборів Асоціації міст України. Компетенція органів місцевого самоврядування деталізується у галузевих законах.

2. Міжнародно-правові акти—Всесвітня декларація місцевого самоврядування 1985 р., прийнята Всесвітньою асоціацією місцевого самоврядування. Європейська декларація прав міст

1992 р., прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи (СІДАЕ) Ради Європи, Європейська хартія міст 1992 р., Хартія Конгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ) 1994 р., ухвалена Комітетом Міністрів;

3. Локальні нормативно-правові акти—статути територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про символіку територіальної громади та інші акти, які приймаються органами і посадовими особами місцевого самоврядування.

Правовий статус місцевого самоврядування у містах Києві та Севастополі, Автономній Республіці Крим визначається згаданими актами з особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь ("Про столицю України — місто-герой Київ" 1999 р.).

У зв'язку з комплексністю й багато аспектністю відносин, що виникають у процесі організації й функціонування органів місцевого самоврядування, норми, спрямовані на їх врегулювання, є різноманітними І за галузевою належністю можуть бути віднесені до конституційних, адміністративних, фінансових, цивільних, трудових, муніципальних тощо. За роллю в механізмі реалізації функцій та повноважень органів публічної влади ці норми поділяються на матеріальні та процесуальні. Матеріальні норми закріплюють призначення і міру можливої й необхідної поведінки органів публічної влади, їх структурних підрозділів І та посадових і службових осіб у владних правовідносинах. Процесуальні норми визначають юридичну процедуру, порядок і умови реалізації передбачених матеріальними нормами функцій і повноважень, надаючи цій процедурі правової І частково організаційної форми.

У процесі деталізації правового регулювання організації роботи органів публічної влади відбувається подальша диференціація правових норм за системно-структурною ознакою; формуються блоки правових норм, що регулюють організацію роботи керівництва, посадових, службових осіб, допоміжного персоналу відповідних органів. З ускладненням юридичних процедур виокремлюються блоки норм, що регулюють окремі провадження та стадії прийняття владних рішень.

При визначенні правової основи організації й діяльності конкретного органу влади слід враховувати період дії правового акта, оскільки акти, що втратили юридичну силу, мають цінність при характеристиці еволюції правової основи органу публічної влади. Крім того, правову основу можуть становити норми як правових актів в цілому (наприклад, статутних законів "Про місцеві державні адміністрації", "Про місцеве самоврядування в Україні". "Про статус депутатів місцевих рад" та ін.), так і норми, що містяться в окремих статтях, чи окремі положення правових актів (наприклад, положення галузевих законів "Про основи містобудування", "Про транспорт", "Про зайнятість населення" встановлюють повноваження органів місцевого самоврядування в сферах суспільного життя).

Однією з основ місцевого самоврядування є територіальна основа, закріплення якої має важливе значення, оскільки місцеве самоврядування характеризується насамперед визначеними просторовими І графічними факторами і може здійснюватися територіальною громадою в межах адміністративних кордонів населених пунктів. Під "територією" тут розуміють сукупність частин соціального, природно-ресурсного та інших потенціалів країни, що просторово збігаються, стосовно яких з боку органів державної влади і з боку органів місцевого самоврядування можна здійснювати відповідні регулятивні дії159.

Територіальною основою місцевого самоврядування є визначені адміністративно-територіальні одиниці—село, селище, місто, району місті, район, область. При добровільному об'єднанні за рішенням місцевого референдуму кількох територіальних громад сусідніх сіл, що мають спільний адміністративний центр, в єдину територіальну громаду, територіальну основу відповідних органів місцевого самоврядування може становити загальна територія об'єднаних сіл.

Територіальна основа діяльності органів місцевої влади включає ряд ознак, які дають кількісну та якісну характеристику того географічного простору, на який поширюється влада зазначених органів. До них належать географічні розміри і масштаби підвладної території, місце, де знаходяться органи влади, топографію, умови для певного виду економічної діяльності, наявність природних ресурсів, доступ до транспортних вузлів та комунікацій та ін. Ці аспекти мають суттєве значення для з'ясування потенційних і реальних можливостей держави і місцевого самоврядування, визначення місця й ролі певних місцевостей серед аналогічних територіальних одиниць.

Адміністративно-територіальними одиницями України є 24 області, одна адміністративно-територіальна автономія (Автономна Республіка Крим), два міста зі спеціальним статусом (Київ і Севастополь), 612 районів (з них у містах —121), 165 міст обласного і 279 районного значення, 907 селищ міського типу, 490 сільських і 121 міський район, а також 28 839 сільських населених пунктів, об'єднаних у 10 190 сільських округів ("сільрад"). У середньому на область припадає 24,1 тисячі км? сільськогосподарських земель, 19 районів, шість міст обласного підпорядкування, 1 207 населених пунктів160.

Стаття 132 Конституції України передбачає, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Юрисдикція України, дія її нормативно-правових актів розповсюджується на всіх осіб, що перебувають на її території, за винятком тих, що мають дипломатичний, консульський імунітет чи Іншим чином виведені за межі юрисдикції держави перебування. Водночас на громадян України влада української держави розповсюджується незалежно від місця їх перебування (діє принцип екстериторіальності). Згідно зі ст. 25 Конституції. Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами.

Конституція до матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування відносить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що є у власності територіальних громад (ст. 142).

Головне місце серед елементів структури матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування займає комунальна власність. Вона закріплена Законом України "Про власність" 1991 р., Конституцією України 1996 р.. де визначено комунальну власність як самостійну форму власності, суб'єктами якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добровільного об'єднання у сільську громаду їх жителів), селища, міста, району в місті. Від Імені та в інтересах територіальних громад правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності можуть здійснювати відповідні органи місцевого самоврядування.

Перелік об'єктів права комунальної власності територіальної громади визначає відповідна сільська, селищна, міська рада. Об'єкти права комунальної власності громадського користування, які мають важливе значення для забезпечення життєдіяльності села, селища, міста, задоволення потреб громади та для збереження історико-культурних об'єктів визначаються нею як об'єкти виключного права комунальної власності. До них можуть бути віднесені:

♦ землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, пасовища, сінокоси, набережні, парки, сквери, бульвару кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів), а також землі, надані для розміщення будинків органів державної влади і місцевого самоврядування;

• землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та Історико-культурного призначення;

• річки, водойми та їх береги; природні ландшафти та заповідники; кладовища; пам'ятки історії та архітектури; інші об'єкти, визначені статутом територіальної громади161.

Територіальні громади можуть мати спільну власність (сумісну або часткову) — об'єкти, що задовольняють спільні потреби громад, об'єкти права комунальної власності, кошти місцевих і бюджетів, які за рішенням двох чи кількох громад, відповідних органів місцевого самоврядування об'єднуються на договірних засадах для виконання спільних проектів, для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій.

Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування володіє, користується і розпоряджається належним їй на основі права комунальної власності рухомим і нерухомим майном, коштами та іншими об'єктами з метою забезпечення надання необхідних громадських послуг. За законом територіальна громада — власник комунального майна, може здійснювати з об'єктами комунальної власності господарські операції, передавати їх у постійне або тимчасове користування фізичним та юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку до статутного фонду підприємств та акціонерних товариств, продавати, купувати, використовувати як заставу, приватизувати, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів комунальної власності, що приватизуються або передаються у користування та оренду тощо.

Органи місцевого самоврядування з метою забезпечення умов для надання громадських послуг на належному рівні можуть продавати, купувати, резервувати земельні ділянки, здавати їх в оренду, використовувати як заставу, передавати їх як внески до статутних фондів (капіталів) акціонерних товариств, товариств з обмеженою відповідальністю, кооперативів, фінансово-кредитних установ та Інших підприємств і організацій.

Виконавчі органи місцевого самоврядування у встановленому законом порядку створюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, установи та заклади, визначають цілі їх діяльності та організаційні форми; затверджують статути створюваних ними підприємств, організацій та установ. Відповідно до закону вони регулюють ціни та тарифи на продукцію і послуги створених підприємств, взаємовідносини цих підприємств Із відповідним бюджетом; встановлюють порядок використання прибутку, контролю за ефективністю використання належного підприємствам майна, веденням фінансово-господарської діяльності, призначають та звільняють керівників таких підприємств, заслуховують звіти про їх діяльність; делегують своїх представників до спостережних рад господарських товариств, частка капіталу яких належить органам місцевого самоврядування.

Управління об'єктами права комунальної власності здійснюють виконавчі органи місцевого самоврядування або інші уповноважені ними юридичні та фізичні особи. Право комунальної власності громади відповідно до Конституції України захищається законом на рівних умовах з правами власності Інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди громади або рішення ради чи уповноваженого нею органу, крім випадків, визначених законом.

Фінансові ресурси територіальної громади включають: а) кошти місцевого бюджету; б) позабюджетні кошти місцевого самоврядування; в) кошти комунальних підприємств162; г) кошти, що мобілізуються на фінансовому ринку163.

Місцеві бюджети розробляють, затверджують і виконують відповідні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення). Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм.

Місцевий бюджет має дохідну та видаткову частини. Доходи місцевих бюджетів мають бути достатніми для ефективного здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування і формуються за рахунок власних джерел (місцеві податки і збори), закріплених доходів (закріплені законом загальнодержавні податки, збори та інші обов'язкові платежі), коштів з державного бюджету, які передаються з метою фінансової підтримки місцевого самоврядування з боку держави, а також коштів, необхідних для фінансування витрат, пов'язаних із здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади та виконанням рішень органів виконавчої влади.

Держава гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. При цьому мінімальні розміри місцевих бюджетів мають визначатися на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом.

Фінансова підтримка місцевого самоврядуванню з боку держави здійснюється також через міжбюджетні трансферти — кошти, які передаються з одного бюджету до іншого. їх поширеними формами є дотації або субвенції.

Дотації — це кошти, які передаються до місцевого бюджету з державного бюджету, коли коштів, що надходять з власних джерел та закріплених доходів недостатньо для формування мінімального розміру місцевого бюджету. Використання дотацій не має цільового призначення, вони виділяються державою на безоплатній та безповоротній основі. Субвенції—це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний строк для фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання відповідних територій.

Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у

Місцеве самоврядування; теоретико-історичний і порівняльно-правовий аналіз

розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів громад. Органи самоврядування, на відміну від органів державної влади, можуть мати позабюджетні цільові (у т, ч. валютні) кошти, які знаходяться на спеціальних рахунках у банках, порядок їх формування визначено спеціальними положеннями, затвердженими радою. Вони формуються за рахунок: а) добровільних внесків і пожертвувань фізичних і юридичних осіб; б) прибутків від місцевих позик, лотерей, від реалізації конфіскованого майна тощо; в) штрафів за адміністративні правопорушення, підвідомчі адміністративним комісіям виконкомів.

Сільські, селищні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. Розмір і спрямування видатків, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби громад визначаються видатковою частиною місцевих бюджетів, що включає видатки поточного бюджету (на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань) і видатки бюджету розвитку (на реалізацію програм соціально-економічного розвитку території, пов'язаних з інвестиційною та інноваційною діяльністю, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов'язаних з розширеним відтворенням).

§ 2. Система органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого самоврядування

Систему місцевого самоврядування можна визначити як сукупність суб'єктів і форм здійснення місцевого самоврядування, через які населення територіальної громади реалізує надані їй функції і повноваження.

Органи місцевого самоврядування — це структурно-організовані колективи службовців або одного службовця, що наділяються владою у системі місцевого самоврядування для реалізації владних рішень. Це виборні й інші органи, наділені

повноваженнями на вирішення питань місцевого значення і не входять до системи органів державної влади.

Посадовими особами місцевого самоврядування є особи, які працюють в органах місцевого самоврядування, мають відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій І отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Система місцевого самоврядування включає:

• територіальну громаду:

• сільську, селищну, міську раду;

• сільського, селищного, міського голову;

• виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

• районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

• районні (в місті) ради, які створюються у містах із районним поділом за рішенням територіальної громади або міської ради;

• органи самоорганізації населення.

Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Чинним законодавством їм можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади (делегування), у здійсненні яких вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Делеговані повноваження органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.

Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим—також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Будь-які обмеження права громадян на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, строку проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються. Лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану можуть бути застосовані певні обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України.

Право на участь у місцевому самоврядуванні реалізується за належністю до відповідних територіальних громад і в сучасних умовах зростає значення цих первинних суб'єктів місцевого самоврядування. Безпосередньо людина, колективи, об'єднані спільною територією проживання спроможні чітко сформулювати, вирішити чи запропонувати оптимальні та ефективні шляхи розв'язання існуючих проблем місцевого значення.

У вітчизняній юридичній науці є чимало праць з проблем організації та діяльності територіальних громад. їх автори нерідко обстоюють різні теоретичні й ідеологічні позиції. Так, аналіз згаданих проблем є предметом досліджень М. О. Баймурато-ва, 0. В. Батанова, В. М. Кампа, М. І. Козюбри, М. 1. Корнієнка, В. В. Кравченка, В . І. Кравченка, М. П. Орзіха, В. Ф. Погорілка, 0. В. Прієшкіної, Ю. М. Тодики. О. Ф . Фрицького, Г. В.Чапали, В. М. Шаповала Ін.

Однак вони переважно спираються на теорію юридичного позитивізму, яка ігнорує (абстрагує) реальний стан цих громад. Недостатньо уваги приділяється критичному аналізу позитивних та негативних моментів функціонування територіальних громад зарубіжних країн, їх взаємодії з іншими суб'єктами місцевого самоврядування, а також визначення механізму реалізації покладених на них функцій і з'ясування ролі громад у суспільстві.

Стаття 140 Конституції 1996 р. визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади— жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України165. Закріплене поняття територіальної громади є за законодавством України фундаментальним поняттям конституційного права і місцевого самоврядування.

Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" під територіальною громадою розуміє сукупність жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст. 1). Вона проголошується первинним, центральним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень166. Слід зазначити, що соціально-правова структура такого багатоаспектного явища як територіальна громада містить поняття населення як соціальної спільноти жителів, об'єднаних спільною діяльністю, інтересами та цілями щодо задоволення потреб, пов'язаних з побутом, середовищем проживання, відпочинком, навчанням, спілкуванням.

Тобто до територіальної громади можуть належати громадяни України та іноземці, особи без громадянства, які постійно проживають у селі, селищі, місті і користуються за такими ж правами і свободами, виконують такі ж обов'язки, як і громадяни України, за винятком, встановленим чинними законами.

По-друге, під цим визначенням законодавець розуміє також територіальну основу місцевого самоврядування — село, селище і місто. Громада як територіальна одиниця, базова ланка територіального устрою — це частина території держави, що має чітко визначені межі і є просторовою основою для діяльності суб'єктів місцевого самоврядування. Національні традиції свідчать про первинність другого розуміння цього поняття.

У проекті нової редакції ст. 133 громада як базова ланка територіального устрою визначається адміністративно-територіальною одиницею, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів та яка має визначені в установленому порядку межі її території167. Тут відбулося певне суміщення понять: громади як територіальної одиниці та громади як сукупності жителів, що мають право на самоврядування.

На наш погляд, ці поняття повинні бути розмежовані, адже це суміщення при визначенні базової ланки територіального устрою призвело до нечіткості визначення первинного суб'єкта місцевого самоврядування: в одних випадках—це громада (ч. 1 нової редакції ст. 142), в інших—жителі громади (нова редакція ст. 140) та територіальна громада (чинна редакція ст. 95). Зміна суб'єкта місцевого самоврядування у визначенні місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 140) з територіальної громади на жителів громад також пов'язана з невдалим визначенням громади як територіальної одиниці.

Територіальну громаду (місцеве співтовариство) М. Баймуратов розуміє як сукупність фізичних осіб, які постійно проживають на певній території та зв'язані між собою територіально-особистісними зв'язками системного характеру168. Визначаючи структуру територіальної громади, МИ. Орзіх вважає, що до неї належать "громадяни України, іноземці, біженці та змушені переселенці, котрі постійно проживають у місті й є платниками місцевих податків і зборів"169.

Отже, територіальна громада— це складна форма суспільної організації, сукупність місцевих жителів, об'єднаних на публічних засадах у межах певної території. Вона наділена конкретною правосуб'єктністю, а саме:

• правом формування відповідних органів;

• правом проведення місцевих референдумів;

• управління місцевими бюджетами та комунальною власністю тощо.

Територіальна громада за обсягом правоздатності і дієздатності своїх членів є неоднорідною, її становлять жителі населеного пункту з різним правовим статусом (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Громадяни України, які досягни 18-річного віку та дієздатні, є активними суб'єктами права на участь у здійсненні самоврядування: мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до цих органів або їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаченими законами і статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

З метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та у межах Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста. Він підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України, а підставою для відмови в такій реєстрації статуту громади може бути його невідповідність Конституції та законам України. Відмова в реєстрації статуту територіальної громади може бути оскаржена в судовому порядку.

Територіальні громади сіл, селищ, міст можуть мати власну символіку (герб, прапор тощо), яка відображає їх історичні, культурні, соціально-економічні та інші місцеві традиції. З урахуванням пропозицій органів місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районними, обласними радами може бути затверджена символіка відповідно району, області. Зміст, опис та порядок використання символіки громад сіл, селищ, міст, районів і областей визначаються відповідною радою згідно з законом. На будинках, де працюють ради та їх виконавчі комітети, піднімається Державний Прапор України.

Решта суб'єктів місцевого самоврядування (місцеві ради, їх виконавчі органи, посадові особи місцевого самоврядування тощо) формуються громадою через форми прямої й непрямої демократії, характеризуються щодо неї вторинним, похідним характером.

Формами безпосередньої діяльності громад є місцеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, відкликання депутатів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування, індивідуальні та колективні письмові звернення, опитування та анкетування з питань місцевого самоврядування, громадські експертизи, громадські роботи з благоустрою території та надання послуг соціальне незахищеним жителям населеного пункту, участь жителів у роботі органів місцевого самоврядування, громадські обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування та інші незаборонені Конституцією форми прямої місцевої демократії170.

Організація та проведення місцевих референдумів, виборів. Інших форм безпосередньої діяльності громад та їх членів визначені статтями 38-40, 69-71,141 Конституції, законами "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", "Про статус депутатів місцевих рад" тощо.

Формами опосередкованої реалізації громадами свого права на місцеве самоврядування є органи та посадові особи місцевого самоврядування.

Органами, що представляють відповідні територіальні громади, є сільські, селищні, міські ради, яким у системі органів місцевого самоврядування належить провідна роль. Для рад як представницьких органів характерне те, що:

1) це виборні органи, які складаються з депутатів, обраних громадами;

2) ради наділені правом представляти інтереси територіальних громад;

3) ради приймають рішення від імені територіальних громад.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що здійснюють від імені та в інтересах територіальних громад функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та іншими законами. Тобто це представницькі виборні органи, які відповідно до закону приймати від імені громади рішення.

Законодавством визначено, що обраний депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, має обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення.

Обласні та районні радив органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Особлива природа зумовлює специфіку їх функцій і повноважень, хоча законодавчо не передбачено функціонування обласних і районних територіальних громад. В управлінні районних і обласних рад можуть бути лише об'єкти спільної власності сільських, селищних, міських територіальних громад.

У містах з районним поділом за рішенням громади міста чи міської ради можуть утворюватися районні в місті ради.

Самостійним елементом системи суб'єктів місцевого самоврядування, що забезпечує стратегічну і поточну організацію діяльності місцевих рад, є сільський, селищний, міський голова. Це головна посадова особа територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста, що представляє їх інтереси. Він обирається відповідною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради.

Виконавчі органи місцевих рад — виконавчі комітети, відділи, управління та інші — забезпечують реалізацію місцевих інтересів та певних функцій виконавчої влади. В Україні їх повноваження включають ті, що безпосередньо випливають з колективних потреб територіальних громад (власні, самоврядні повноваження), та окремі повноваження органів виконавчої влади, надані (делеговані) законом цим органам. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад підконтрольні та підзвітні відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також відповідним органам виконавчої влади.

У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому разі функції виконавчого органу ради, крім розпорядження земельними та природними ресурсами, здійснює сільський голова одноособово.

Сільські, селищні, міські, районні у місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. При цьому органи самоорганізації населення розглядаються законодавцем як представницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території у межах села, селища, міста. Правовий статус, порядок організації та діяльності органів самоорганізації населення за місцем проживання визначаються законодавством України.

Органи самоорганізації населення — представницька форма місцевого самоврядування, утворена для самостійного, під свою відповідальність вирішення питань місцевого значення, виходячи з інтересів жителів відповідної території, на основі законів і локальних нормативних актів, використовуючи власні та залучені матеріально-фінансові ресурси. Це можуть бути сільські, селищні, будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів тощо, які створюються для задоволення соціально-економічних, культурних інтересів місцевого населення. Вони обираються місцевими жителями на певній території для виявлення та реалізації їх спільних Інтересів, наділяються місцевими радами частиною власної компетенції, повноваженнями щодо володіння, користування і розпорядження майном комунальної власності відповідної громади.

Органи місцевого самоврядування з метою ефективнішого здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть об'єднуватися в асоціації та інші форми добровільних об'єднань, які піддягають реєстрації відповідно до законодавства в органах Міністерства юстиції України. Органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування.

Можливість безпосереднього вирішення питань місцевого значення громадою означає, що вона як основний суб'єкт самоврядування має правові підстави і можливості для самостійного вирішення чи контролю за здійсненням місцевих питань. При цьому розподіл компетенції органів самоврядування з реалізації передбачених місцевих питань у ст. 143 Конституції не закріплено, не встановлюється і система конкретних органів самоврядування, що мають право здійснювати такі повноваження. Це певною мірою деталізовано окремими актами у сфері місцевого самоврядування.

Органи самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, обов'язкові до виконання на відповідній території. Реалізація права їх видавати - засіб саморегуляції життєдіяльності громади, системи місцевого самоврядування.

Конституція передбачає можливість добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, але відповідно до Рішення Конституційного Суду України №12-рп/ 2002 (справа про об'єднання територіальних громад) не встановлено самого порядку об'єднання чи роз'єднання громад173. Тому умови та конкретна процедура такого об'єднання повинні визначатися у законодавчому порядку. За ст. 6 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" добровільне об'єднання сільських територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів територіальних громад сіл. Це рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід зі складу сільської громади здійснюється також за рішенням референдуму відповідної громади.

Загалом у системі місцевого самоврядування в Україні найслабшою ланкою, без сумніву, є територіальна громада, хоч формально це базовий елемент даної системи. Про її слабкість свідчать вади її структури, юридичного й фактичного статусу тощо:

1. Територіальні громади, як правило, не є структурованими організмами, тобто в них немає елементів громадської багатоманітності та публічної конкуренції. Вони мають переважно атомістичну структуру (кожен член громади сам за себе, політично структуризовані громади лише під час виборів), тому панує байдужість до спільних громадських справ. Про це свідчить аналіз проектів, які подають органи місцевого самоврядування тощо174.

2. Не має чітко визначеного правового статусу, хоча правові акти наділяють її певними правами й обов'язками. Громада позбавлена прав юридичної особи при тому, що в неї є майно, фінанси, установчі права тощо. В українському варіанті територіальна громада дозволяє приховувати справжню владу територіального самоврядування та реальних розпорядників її майна175.

3. Не всі територіальні громади мають місцеву еліту, здатну утверджувати ідеали самоврядування. її виховання є справою громад і держави, яка має постійно дбати завдяки освіті, культурі, науці через різноманітні конкурси, гранти, діяльність неурядових громадських організацій тощо.

4. Недовіра громадян до органів територіальних громад призводить до відторгнення переважної частини цих громад від управління їх справами.

Тому ряд дослідників доходить висновку, що територіальна громада в сучасному вигляді—неефективний політико-правовий і соціально-економічний інститут, який потребує реформи.

Продуктивнішими є підходи з позицій реалістичної школи права, представники якої сформулювали нову доктрину для обгрунтування ролі громад (О. Батанов. К. Рубановський. ін.). Це доктрина територіальної громади як публічної корпорації. її суть полягає в офіційному закріпленні статусу територіальних громад як публічних корпорацій, де їх члени будуть своєрідними акціонерами. Кожен громадянин знатиме, якою часткою комунальної власності він управляє, влада територіальної громади повинна повідомляти за результатами аудиту, як зростають чи падають їх суспільні акції, тощо. За таких умов більшість членів громад не будуть байдужими до способу управління їхньою спільною корпоративною власністю.

Передбачається надання громадам права юридичної особи, закріплення повноважень у сфері місцевого самоврядування. Якщо визнано, що територіальна громада є основою, системо-формувальним елементом у цій сфері, слід передати їй права й обов'язки, необхідні для її життєзабезпечення. Повноваження ж органів місцевого самоврядування мають бути похідними від громадських. а не самостійними, як зараз.

Щоб підтримувати дух громади, кожен її член повинен робити матеріальний, соціальний, інтелектуальний чи інший внеску її розвиток. Рівність громадян у розбудові кожної громади мас допомогти їм сформувати місцеву еліту з кращих представників усіх верств суспільства. Влада стане ближчою до громадян і їй стануть довіряти: різні механізми контролю дадуть змогу зробити те, що ніяк не вдається сьогодні: перетворити владу територіальної громади з керівного в орган обслуговування законних інтересів і потреб громадян.

Важливо територіальні громади перетворити у дієві структури, які зможуть за рахунок раціоналізації внутрішньо- та зовніш-ньогромадського життя досягти кращих результатів у своїй діяльності. Це має відбуватись через просвітницько-організаційну роботу з їх членами, щоб кожен громадянин не тільки знав, але й умів керувати справами своєї громади як акціонер цієї корпорації. Можна закладати основи свого корпоративного життя, узгоджуючи свої статути, готуючи акти про громадську корпоратизацїю комунального майна, ревізійну комісію громади, участь громадян в управлінні справами громади. Основне-сформувати в своїх членів практичні навички з управління корпоративними майновими й немайновими активами.

Конституційний Суд України звернув увагу на те. що в чинній Конституції зберігається поняття територіальної громади (ст. 95), що не узгоджується з терміном "громада", визначеним у пропонованій редакції ст. 133 Конституції; а також на неузгодженість ч. 6 нової редакції ст. 140 Конституції, у якій зазначено, що підстави та порядок делегування органам місцевого самоврядування повноважень органів державної влади встановлюються законом, із ч. З ст. 143 Конституції, де передбачено можливість надання, а не делегування законом органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади, державне фінансування їх здійснення. Поряд з цим КСУ вважає, що в законі доцільно визначити механізм функціонування районних державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування до сформування нового складу місцевих рад та інших органів місцевого самоврядування178.

Дискусійною є і природа районних та обласних рад. За Конституцією вони представляють спільні інтереси громад району чи області. Якщо ж первинним суб'єктом базового рівня самоврядування вважати жителів громади (одиниці територіального устрою), то очевидно слід переглянути і природу представницьких самоврядних органів району і області - вони не представлятимуть спільні інтереси громад, а населення певних територіальних одиниць. Мабуть, є підстави говорити про існування територіальних колективів і на цих рівнях територіального устрою.

Непослідовність законодавця у виборі моделі місцевого самоврядування (за ст. 7 Конституції місцеве самоврядування є природним правом територіальної громади, у ст. 2 профільного закону це "гарантоване державою право") свідчить, що в основі локальної демократії в Україні переважають центристські тенденції. При цьому 4>актично нівелюється конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення самоврядування, вирішення питань місцевого значення відсуваються на другий план. Це демонструє недовіру держави територіальній громаді і можливість повернення до централізованого управління .

Деякі правові норми, що стосуються територіальних громад, залишаються декларацією. Реального механізму функціонування громад, умов для формування дієздатного самоврядування в Україні поки що не створено. Можливо, ці проблеми слід розв'язати в окремому законі про територіальну громаду. У будь-якому випадку слід пам'ятати, що функції органів місцевого самоврядування є похідними від територіальної громади, це продовження функцій цих спільнот. Основним завданням органів місцевого самоврядування є діяльність щодо реалізації територіальною громадою її колективного права на місцеве самоврядування, яке має невід'ємний та невідчужуваний характер.

Усі органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують і здійснення наданих їм законом повноважень. Порядок і випадки дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальними громадами визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України. Шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а внаслідок неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування — за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом. Спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають внаслідок рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються у судовому порядку.

Державний контроль за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень тау спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.