Часть 2. Местное самоуправление в московской области.

16-17. Из истории местного самоуправления.

Местное самоуправление в дореволюционной России.

Традиции местного самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к сельским и городским общинам древних славян. Древнейший юридический памятник Киевской Руси “Русская правда” дает нам представление о древнерусской общине — верви. Вервь имела в собственности землю, другое имущество. Наличие собственности является главным признаком самостоятельности и властных полномочий, так как власть чаще всего основывается на собственности.

Местное самоуправление существовало в форме непосредственной (вече) и представительной (выборный староста) демократии. Для большинства общин характерна вечевая форма управления. Решение веча считалось обязательным для исполнения.

Состояние местного самоуправления после свержения монгольского ига и укрепления централизованного государства определялось отношением к нему центральной государственной власти. Основой местного самоуправления по-прежнему были общины, занимавшиеся различными видами производства и промысла, торговыми делами. Местная исполнительная власть в этот период была выборной и характеризовалась определенной иерархией — губные старосты, губные целовальники, сотские, пятидесятские, десятские. В период реформ Иван Грозный даже пытался совершенно упразднить должности назначаемых государством наместников и волостелей. Был издан указ, по которому суд и управа в областях предоставлялась излюбленным головам, старостам и земским дьякам, избираемым самими жителями. Впоследствии Иван Грозный предоставил на волю областных жителей управляться ли им самим через излюбленных голов и старост, или через наместников, присылаемых государем. Этот порядок существовал при царях Федоре Иоанновиче и Борисе Годунове.

Особую роль сыграло местное самоуправление во времена смуты конца 16 – начала 17 века. Именно от земского человека, старосты К. Минина прозвучал призыв объединиться и освободить землю русскую от польских интервентов.

Роль земства не мог игнорировать избранный Земским собором молодой царь Михаил Федорович Романов. Указом царя обществу предоставлялось полное самоуправление: “чтобы все города и волости выбирали сами из своей среды судей и правителей, и чтобы везде были отменены государевы наместники и воеводы и приказные люди”. Этот указ не был реализован полностью из-за сопротивления администрации на местах.

С укреплением государства при царе Алексее Михайловиче происходит постепенное сокращение полномочий местного самоуправления. Однако самоуправление в виде губных и земских учреждений продолжает существовать. Земские органы сохранили самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

При Петре Великом земская система местного управления существовала наряду с бюрократической. В 1699 году в Москве была образована бурмистерская палата, являвшаяся выборным органом. Она была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все свободное недворянское население. В 20-х гг. эти учреждения были заменены магистратами – выборными сословно-общинными органами городского самоуправления. В их компетенции были сбор податей, полиция, суд, народное образование.

Преемники Петра упраздняют магистраты – единственным носителем власти на местах становятся губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняются несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.

При Екатерине II в последней четверти 18 века были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления вплоть до реформ Александра II. Местные учреждения были тесно связаны с сословным строем. Они были основаны не на земском, а на сословном самоуправлении. Екатерина II хотела создать из каждого сословия ряд местных организация (“сословных обществ”), предоставив им права по внутреннему управлению, а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. Естественно, что ни о какой независимости и самостоятельности местных органов по отношению к губернатору и губернским чиновникам не могло быть и речи.

Следующим крупным шагом по пути развития местного самоуправления в дореволюционной России были Великие реформы Александра II. Земская и городская реформы преследовали цель осуществить децентрализацию управления, развить начала местного самоуправления в России. Многие русские ученые-обществоведы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское и городское самоуправление.

При Александре III под предлогом отсутствия единства и согласия в действиях правительственных и земских властей были пересмотрены и Положение о земских учреждениях, и Городовое положение. Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство. Предполагалось ввести земское самоуправление на волостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала октябрьская революция 1917 г.

Местная власть в советский период.

После октябрьской революции характер организации местной власти коренным образом изменился. С 19 декабря 1917 г. работал специальный Наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Он просуществовал всего три месяца и был ликвидирован после выхода левых эсеров из советского правительства в марте 1918 года. К этому времени органы городского и земского самоуправления почти повсюду оказались упраздненными. Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел, в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

Конституция РСФСР 1918 года закрепила систему местных органов государственной власти. Она включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 года система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы стали называться Советами. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов исполкома. Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполкомов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполкомам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.

Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета обычно продолжалась один день. Решения, принимаемые на сессии Совета, подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета. Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов, они избирали из числа депутатов постоянные комиссии.

Депутаты местных Советов осуществляли свою деятельность, не прекращая производственной или служебной деятельности. О своей работе они отчитывались перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа. Избиратели давали наказы своим депутатам. Эти наказы должны были учитываться Советами при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета. Значительное число наказов отклонялось Советами за неимением у них средств, необходимых для их осуществления.

Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для нижестоящих советских органов власти, они могли отменять решения подконтрольных и подотчетных им нижестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить высокую степень централизации государственного управления.

Важной особенностью функционирования местных Советов была их зависимость от собственных исполнительных и распорядительных органов. Формально исполкомы были подотчетны и подконтрольны Советам. На практике однодневные сессии Советов превращались в формальную процедуру прохождения подготовленных аппаратом решений. Это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.

Местные Советы не стали органами, самостоятельно решающими вопросы местной жизни, еще и потому, что реальная власть и в центре и на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Попытка ввести местное самоуправление в начале 90-х гг. путем принятия сначала союзного, затем российского законов о местном самоуправлении, не реформируя по сути прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни материально, ни организационно. Только новая Конституция РФ 1993 г. признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития системы местного самоуправления в России.

Вопросы и задания:

1. Используя учебник истории и дополнительную литературу, приготовьте краткие сообщения о местном самоуправлении на различных этапах российской истории.