1.5. Міжнародні стандарти організації місцевих фінансів

Україна як суверенна держава є членом Ради Європи, приєдналася до Європейської Хартії про місцеве самоврядування та ратифікувала цей акт. Таким чином, Україна взяла на себе зобов’язання будувати місцеві фінанси відповідно до міжнародних стандартів.

Першим і найбільшим визначальним актом, який визначає і захищає принципи місцевої автономії, стала Європейська Хартія про місцеве самоврядування. Її підписали країни – члени Ради Європи у жовтні 1985 року. В 1996 році до Європейської хартії приєдналася Україна. Згідно з базовими положеннями Європейської Хартії про місцеве самоврядування, країни, які підписали цю Хартію, беруть на себе такі основні зобов’язання:

1.Органам місцевого самоврядування необхідно наділити достатніми власними фінансовими засобами;

2.Органи місцевого самоврядування в межах загальнодержавної економічної політики мають право вільно розпоряджатися такими засобами в рамках своїх зобов’язань і відповідальністю перед територіальною громадою.

Європейська Хартія також зобов’язує уряди країн, що підписали цю хартію, надавати фінансову допомогу фінансово слабким органам місцевого самоврядування. Такі заходи повинні скорегувати нерівномірність економічного і соціально-культурного розвитку окремих територій.

Крім того, у вересні 1985 року Всесвітньою асоціацією місцевого самоврядування та Інтернаціональною спілкою місцевих влад ухвалено Всесвітню декларацію місцевого самоврядування. Згідно з основними положеннями цієї декларації місцевим органам влади надається право на відповідні фінансові ресурси, відокремлені від коштів інших рівнів управління і на вільне розпорядження грошовими надходженнями в межах власних повноважень. Переважна частина положень всесвітньої декларації місцевого самоврядування про фінанси місцевих органів влади повторює основні принципи Європейської хартії про місцеве самоврядування.

Окремі положення про стандарти побудови фінансів місцевих органів влади містять Європейська хартія міст та Європейська декларація прав міст, схвалені в березні 1992 року. Європейська декларація прав міст проголошує право громадян міст на фінансові механізми та структури, які дозволять місцевим органам влади формувати фінансові ресурси, необхідні для здійснення прав, визначених декларацією. Це право на безпеку , на працю, здорове навколишнє середовище, на охорону здоров’я, спорт, на культуру, на участь в управлінні містом та багато іншого.

Європейська хартія міст проголошує наступні принципи розвитку:

1. Місцеві органи влади зобов’язані забезпечувати економічний розвиток своїх територій.

2. Економічний і соціальний розвиток взаємопов’язані між собою . Тому функцією місцевої влади є не тільки рівень, а і якість життя.

3. Місто в економічному і соціальному плані є частиною свого регіону та навколишньої території. При розробці своїх планів місцева влада має враховувати взаємовідносини свого міста з усім районом.

4. Економічне зростання і розвиток залежить від стану розвитку інфраструктури відповідної території. У зв’язку з цим обов’язком місцевої влади є виявити недоліки в діючій інфраструктурі та передбачати і реалізовувати заходи, що дозволять вдосконалити інфраструктуру і забезпечити необхідний соціально-економічний розвиток.

5. Співробітництво між державним і приватним сектором є важливим компонентом міського економічного зростання і розвитку.

Таким чином, у сучасному міжнародному праві сформувалась окрема галузь, яка визначає міжнародні стандарти організації місцевих фінансів, регламентує діяльність місцевого самоврядування. Усі міжнародно-правові акти з питань місцевого самоврядування передбачають стандарти побудови місцевих фінансів. Ці стандарти є обов’язковими для всіх країн, які приєдналися до зазначених міжнародних актів. Приєднання України до Європейської хартії про місц6еве самоврядування накладає на державу обов’язки забезпечення побудови фінансів місцевих органів влади згідно із цими стандартами.

Держава має забезпечити достатні і стабільні власні фінансові ресурси органам місцевого самоврядування, яких вони за нинішніх умов не мають.

Необхідно також:

• збалансувати фінансові ресурси місцевого самоврядування України з його функціями і компетенціями;

• розширити можливості місцевого самоврядування у сфері місцевого оподаткування, створити умови для забезпечення гнучкості і різноманітності місцевих локальних податкових систем;

• розробити і запровадити таку систему фінансового вирівнювання, яка передбачатиме процедури погодження з місцевим самоврядуванням у справі перерозподілу фінансових ресурсів.

Тема 2. Місцеві фінансові інститути

1. Структура самостійних місцевих фінансових інститутів

2. Характеристика доходів державного та місцевих бюджетів

2.1. Характеристика доходів державного бюджету

2.2. Характеристика доходів місцевого бюджету

3. Видатки місцевих бюджетів

4. Вільні бюджетні кошти

5. Зарубіжний досвід забезпечення самостійності місцевих бюджетів.

1.Структура самостійних місцевих фінансових інститутів

Система місцевих фінансових інститутів в Україні ще не має завершеного характеру і перебуває у стадії становлення. Як наслідок, місцеві фінанси України поки що не забезпечують можливості реалізації функцій і завдань, які покладаються на місцеві органи влади.

До місцевих фінансових інститутів належать:

1) самостійні місцеві бюджети,

2) місцеві податки і збори,

3) комунальний кредит,

4) фінанси комунальних підприємств,

5) позабюджетні валютні, цільові фонди, комунальні платежі,

6) комунальна форма власності,

7) громадські послуги.

1) Місцеві бюджети є фондами, в яких мобілізується основна частина фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення громадських послуг.

2) Місцеві податки і збори мають забезпечити фіскальні передумови самостійності місцевих бюджетів у частині формування їх доходів.

Інститут місцевих податків і зборів є ключовим у сфері формування доходів місцевих органів влади в більшості розвинутих зарубіжних країн. Закономірність функціонування місцевих фінансів у тому, що основним засобом формування доходів місцевих органів влади є місцеві податки і збори.

Перелік місцевих податків і зборів в Україні наступний:

• готельний збір,

• збір за паркування автомобілів,

• ринковий збір,

• збір за видачу ордера на квартиру,

• збір з власників собак,

• курортний збір,

• збір за участь у бігах на іподромі,

• збір за виграш на бігах,

• збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі,

• податок з реклами,

• збір за право використання місцевої символіки,

• збір за право проведення кіно- і телезйомок,

• збір за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей,

• шкільний збір,

• комунальний податок,

• збір за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон,

• збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі,

• податок з продажу імпортних товарів.

Як показали результати досліджень, місцеві платежі не відіграють будь-якого суттєвого значення у формуванні дохідної частини місцевих бюджетів. Практика стягнення місцевих податків засвідчує, що найбільш перспективними видами з точку зору можливостей впровадження і за обсягами є комунальний податок, ринковий збір, збір за паркування автомобілів, збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі. Можливості, закладені в інших платежах (зокрема, наявність потенційних платників і об’єктів оподаткування), на жаль, при даних економічних умовах, досить невеликі. Це стосується таких податків і зборів, як збір з власників собак, збір за виграш на бігах, збір за участь у бігах на іподромі та деяких інших. Але звернімо увагу на такі особливості. Приміром, плата за землю – загальнодержавний податок, але ж він повністю зараховується до бюджетів АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя. Тому доречнішим було б віднести цей податок до переліку місцевих. Цей перелік могли поповнити і деякі ресурсні платежі (плата за спеціальне використання надр, лісових і водних ресурсів), які лише частково находять до місцевих бюджетів, хоча вони мали б повністю справлятися за територіальною ознакою під контролем відповідних державних органів.

Слід зазначити, що сьогодні триває активна робота із удосконалення чинного законодавства щодо місцевих податків і зборів. За умови впровадження нових і ліквідації існуючих малоефективних платежів у розрахунку на рік можна було б досягти подвійного приросту їх надходжень. Йдеться про скасування зборів за право кіно- і телезйомок, за участь у бігах на іподромі, за виграш на бігах осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі, збору за утримання собак і впровадження нових зборів, зокрема, за здійснення міжнародного туризму; за надання у користування земельних ділянок для будівництва об’єктів виробничого і невиробничого призначення, індивідуального житла та гаражів у населених пунктів; за право розміщення офісів суб’єктів підприємницької діяльності у центральній частині населеного пункту та у будівлях, що мають історико-архітектурну цінність, тощо.

Незважаючи на велике різноманіття місцевих податків у розвинутих країнах вирішальне фіскальне значення (насамперед, на муніципальному рівні) мають тільки деякі з них, і в першу чергу – помайнові. І це не дивно, оскільки оподаткування майна гарантує стабільне надходження доходів до бюджету. Крім того, податок на майно, використовуючись для фінансування державних послуг у конкретному регіоні, врешті-решт сприяє підвищенню ринкової вартості цього майна. Тим самим він забезпечує взаємозв’язок між сплаченими податками і одержаними благами, що є важливим принципом організації ефективної системи оподаткування. Нарешті, до позитивних рис даного податку слід віднести те, що нерухомість не може бути переміщена, а тому, як правило, можливі міжрегіональні відмінності в його ставках не викликають небажаних наслідків. Разом з тим організувати ефективне помайнове оподаткування непросто. При цьому неминуче виникають технічно складні проблеми повного охоплення об’єктів оподаткування, точної оцінки їх вартості та дійового механізму стягнення податків. Крім того, слід враховувати, що за свідченням американських вчених, податок майно не користується популярністю, оскільки ним оподатковується така форма матеріальних цінностей, яку можна приховати.

В Україні ситуація ускладнюється слабкою розвиненістю ринку нерухомості, відсутністю, необхідних інформаційно-довідкових систем, які б характеризували оподатковуване майно, відсутністю досвіду оцінки і переоцінки вартості об’єктів, високими темпами інфляції та іншими факторами. Все ж таки майно є найперспективнішим об’єктом для розвитку місцевого оподаткування.

Помайнове оподаткування в нашій державі ще не введене, хоча Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про систему оподаткування “ №77/97 від 19 лютого 1997 року передбачає серед загальнодержавних податок на нерухоме майно (нерухомість). Податок на нерухоме майно в новій редакції Закону об’єднав два податки із старої статті – податок на майно підприємств і податок на нерухоме майно громадян. Відповідний проект Закону підготовлений та перебуває на розгляді у Верховній Раді України.

Згідно вищезазначеного проекту оподаткуванню підлягають будівлі (житлові будинки або їх частини, садові будиночки, дачі, гаражі, квартири, тобто нерухомість, яка використовується в інших, ніж підприємницькі, цілях) та споруди (об’єкти першої групи основних фондів (Закон України “Про оподаткування прибутку підприємств”). Ставки оподаткування встановлюються органом місцевого самоврядування при затвердженні бюджету на наступний рік – складають не менше 1 % і не вище 3 % до бази оподаткування.

Податок на майно стягується, виходячи з економічного стану власності, а не з величини одержуваного доходу. Податок на майно сплачується у грошовій формі, тому можуть виникнути ускладнення у тих платників, які володіють значним майном, але не мають достатніх поточних доходів. До цих платників належать пенсіонери та інші особи з фіксованими доходами. Тому повинні бути передбачені податкові привілеї для окремих соціальних груп із метою їх захисту від податкового перевантаження. Система податкових привілеїв звичайно називається системою запобіжників. Суть одного з них полягає в “пороговому підході”, при якому податковий тягар визначається у вигляді фіксованого відсотка від доходу сім’ї. При цьому будь-який податок, що перевищує вказану частку доходу, вважається “надлишковим” і служить основою для надання пільг. Та частка доходу, яка вважається прийнятним податковим тягарем, і є пороговим рівнем.

Викладені вище принципи вирахування і стягнення податку на нерухоме майно необхідно враховувати при впроваджені цього податку в Україні. Перші кроки в цьому напрямку вже робляться. Так, проектом закону про податок на нерухоме майно громадян передбачається, що в містах оподаткуванню не підлягає 21 кв. метр загальної площі на кожного члена сім’ї плюс 10 кв. метрів на сім’ю. Не оподатковується до 80 кв. метрів загальної площі житла, що перебуває у власності одного чи двох непрацюючих пенсіонерів.

Для сіл і селищ з кількістю населення до 50 тис. норми неоподатковуваної площі збільшені для кожного члена сім’ї до 40 кв. метрів плюс 10 кв. метрів на сім’ю. Для одиноких непрацездатних пенсіонерів у таких населених пунктах неоподатковувана база становить до 120 кв. метрів загальної площі будівлі.

Крім того, за прикладом розвинутих країн, податку на нерухоме майно доцільно надати статусу місцевого, який би надходив тільки до регіональних і місцевих бюджетів.

3) Комунальний кредит в умовах ринкової економіки – головне джерело фінансових ресурсів для інвестиційних програм, що розробляються і здійснюються органами місцевого самоврядування.

Комунальний кредит є системою відносин між двома юридичними особами з поворотної, платної і строкової передачі фінансових ресурсів, одна з яких – орган місцевого самоврядування. Його не слід ототожнювати з державним кредитом. Суб’єктом відносин щодо поворотного, платного і строкового запозичення фінансових ресурсів у системі державного кредиту виступає держава.

Основні форми комунального кредиту: облігаційні позики, безоблігаційні позики, комунальний банківський кредит, комерційний комунальний банківський кредит, комунальний кредит державних банків, взаємний комунальний кредит та ін. більшість із цих форм комунального кредиту в практиці 1990-1997 років в Україні не застосовувались і не передбачені в законодавстві держави. Окремі форми комунального кредиту почали зароджуватися з 1990 року, коли для цього було створено відповідну базу: ЗУ „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”, „Про цінні папери і фондову біржу”, „Про бюджетну систему Україну”, Указ Президента України „Про впорядкування внутрішніх та зовнішніх запозичень, що проводяться органами місцевого самоврядування” та ін.

4) Фінанси комунальних підприємств у багатьох країнах можна поставити в один ряд із місцевими бюджетами. В Україні реальний процес їх становлення розпочався лише у 1996 році, коли комунальні підприємства були роздержавлені.

Закон України „Про власність” визначив комунальну власність як одну із форм державної власності і підприємства, які перебувають у власності відповідно них адміністративно-територіальних одиниць, отримали правовий статус державних комунальних підприємств. В Україні утворилося кілька видів комунальних підприємств. Це державні комунальні підприємства комунальної власності областей, державні комунальні підприємства комунальної власності міст, державні комунальні підприємства комунальної власності районів, районів у містах, сіл та селищ.

Комунальний сектор в Україні включає: промисловість, сільське господарство, транспорт і зв’язок, будівництво, торгівлю та громадське харчування, постачання і збут, житлово-комунальне господарство, побутове обслуговування населення та інші галузі.

Конституційне визначення правового статусу комунальної власності в Україні зумовлює необхідність прийняття нового законодавства для регламентування правового режиму комунальних підприємств.

5) Позабюджетні валютні й цільові фонди та комунальні платежі надають локальним фінансовим системам більшої гнучкості, що сприяє стабілізації місцевих фінансів.

Вони, як правило, акумулюються на окремих рахунках, використовуються за цільовим призначенням для фінансування конкретних програм чи заходів. Утворення та функціонування таких фондів здійснюється на основі законодавства та положень про ці інститути, що затверджуються представницькими органами місцевої влади.

Прийнятий у 1997 році ЗУ „Про місцеве самоврядування в Україні” відновив самостійність позабюджетних фондів місцевого самоврядування. За ст. 65, ці кошти перебувають на спеціальних рахунках в установах банків. Встановлено: порядок формування і використання цих коштів визначається положенням про ці кошти, що затверджується відповідною радою.

Складовою позабюджетних фондів є цільові фонди. Ради можуть створювати в межах законодавства цільові фонди для розв’язання будь-яких соціальних та економічних проблем на підвідомчій території. На місцевому рівні створюються також відділення загальнодержавних цільових фондів.

Правова база, що регламентує діяльність численних позабюджетних цільових фондів, потребує систематизації та уточнення. Слід також чітко визначити й розмежувати компетенцію місцевих рад різних рівнів і держави у сфері управління територіальними відділеннями державних позабюджетних фондів та місцевими позабюджетними фондами.

6) Комунальна форма власності на фінансові ресурси та майно місцевих органів влади є необхідною передумовою автономного існування місцевих фінансів.