4.6 Впровадження сучасних форм бюджетного планування.

Ефективне використання бюджетних коштів залишається однією із важливих проблем виконання бюджету. Особливо актуальна ця проблема для України, яка здійснює бюджетну політику в умовах обмежених бюджетних ресурсів.

Першочергові завдання – визначення пріоритетів при розподілі фінансових ресурсів, джерела їхнього фінансування, контроль за цільовим, ефективним використанням бюджетних коштів розпорядниками. Для успішного виконання цих завдань переважна більшість розвинених країн застосовує програмно-цільовий метод формування бюджету. Впровадження програмно-цільового методу в Україні відбувається відповідно до вимог Бюджетного кодексу, який передбачає класифікацію видатків бюджету за цільовими програмами.

Програмно-цільовий метод спрямований на визначення першочергових цілей держави, складання програм для їхнього досягнення, забезпечення цих програм фінансовими ресурсами, оцінку ефективності використання бюджетних коштів у процесі виконання завдань програми.

Запровадження програмно-цільового методу складання бюджету є істотною зміною в бюджетній ідеології. Бюджетний процес можна уявити як виробничу функцію, що встановлює зв’язок між бюджетними результатами та ресурсами державного сектора, що використовується як досягнення цих результатів. Виходячи з цього, один із підходів до формування бюджету полягає в тому, щоб відштовхнутись у першу чергу від обсягу наявних ресурсів, що використовуються для досягнення певних результатів у державному секторі. При традиційній практиці формування бюджетів увага часто зосереджується саме на ресурсній частині виробничої функції державного сектора і мало уваги приділяється природі одержуваних результатів. З іншого боку, програмно-цільовий метод формування бюджету застосовує зовсім інший погляд на формування бюджету, згідно з яким процес формування бюджету починається із зосередження уваги спочатку на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, а вже потім порушується питання про те, які найбільш відповідні ресурси слід використати для досягнення цих результатів. Результати у цій системі – це те, що уряд та органи місцевого самоврядування мають намір досягти, або пріоритети, які мають досягатися за допомогою заходів, що вживаються в державному секторі.

Програма – це комплекс взаємопов’язаних бюджетних заходів, які потрібно здійснити або які вважаються необхідними для досягнення спільного бюджетного результату чи одержання бажаного наслідку. Кожна програма визначається своєю особливою бюджетною мірою. Всі заходи, передбачені програмою, мають підлягати класифікації в одній загальній функціональній класифікацї.

Програмно-цільовий метод складання бюджету – це практика групування різних видів бюджетних видатків в окремі програми таким чином, щоб кожна стаття видатків була закріплена за певним видом програми. Як правило, кожна програма – це фіскальне зобов’язання одного головного розпорядника коштів, ефективність роботи якого оцінюється за успішністю досягнення мети програми.

Здійснення видатків на основі бюджетних програм передбачає визначення їх конкретних відповідальних виконавців – це визначені головним розпорядником бюджетних коштів за письмовим погодженням з Мінфіном на стадії складання проекту державного бюджету на наступний рік юридична особа, що має окремий рахунок та бухгалтерський баланс (муніципальна корпорація). Відповідальний виконавець бюджетної програми забезпечує виконання однієї або ряду бюджетних програм та несе відповідальність за їх виконання.

Метою запровадження програмно-цільвого методу у бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв’язку між виділенням бюджетних коштів за результатами їх використання. Запровадження програмно-цільового методу спрямоване на:

• забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм,

• забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм,

• упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між визначеним головним розпорядником бюджетних коштів відповідальними виконавцями бюджетних програм,

• посилення відповідальності головного розпорядника коштів за дотриманням відповідності бюджетних програм законодавчо визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання,

• підвищення якості вироблення бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів.

Деякі елементи програмно-цільового методу вже застосовувалися у бюджетному процесі, зокрема, починаючи з 1998 року введено бюджетні запити з обов’язковим визначенням головними розпорядниками коштів основної мети діяльності, завдань на плановий рік, а також з проведенням аналізу результатів діяльності, досягнутих у минулому році, обгрунтуванням розподілу граничного обсягу видатків за кодами функціональної класифікації та напрямами діяльності. Існували назви окремих кодів функціональної класифікації, що застосовувалися для одного головного розпорядника, і на сьогодні за своєю ознакою вони можуть бути назвами бюджетних програм.

Використання програмно-цільового методу у бюджетному процесі регулюється, насамперед, Бюджетним кодексом України, постановою Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ”, наказами Мінфіну “Про затвердження інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі”, “Про бюджетну класифікацію та її запровадження”, “Про запровадження результативних показників, що характеризують виконання бюджетних програм”.

Застосування програмно-цільового методу потребує використання принципів середньострокового та довгострокового бюджетного планування. Середньострокове бюджетне планування – це визначення головними розпорядниками коштів на підставі Програми діяльності Кабінету Міністрів України плану своєї діяльності на середньостроковий період та обсягу необхідних коштів для досягнення цілей у середньостроковій перспективі (2-3 роки). Середньострокове бюджетне планування є необхідним елементом впровадження програмно-цільового методу, який дасть учасникам бюджетного процесу можливість узгодити свої стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами як у рамках підготовки проекту на відповідний рік, так і на наступні періоди, що сприятиме переходу до формування довгострокової бюджетної політики.

Основними етапами середньострокового та довгострокового планування є:

- визначення пріоритетних цілей органів державної та місцевої влади та розроблення стратегії їх виконання. Такі завдання повинні відображатися у програмних і прогнозних документах уряду,

- складання відповідних програм щодо виконання визначених цілей. Особливістю цього етапу є визначення конкретних завдань для виконання програми. Кожна програма може мати одне або кілька завдань, які являють собою короткострокову мету і розробляються у межах наявних ресурсів. Отже, головні розпорядники планують свою податкову діяльність на основі розроблених програм і визначених завдань. Треба сказати, що програми складаються на довгостроковий період (3-5 років), завдання стосовно їх виконання – у межах одного або двох бюджетних періодів,

- визначення потрібного обсягу ресурсів для реалізації програми,

- прогнозування системи показників ефективності використання бюджетних коштів для виконання програм і відповідних завдань головного розпорядника коштів.

Особливістю програмно-цільового методу є те, що бюджетні програми, які розробляються розпорядниками бюджетних коштів, повинні відповідати стратегічним цілям держави і мати чітко визначену мету й завдання для кожного розпорядника, забезпечувати контроль за ефективним, цільовим використанням бюджетних коштів. Слід зауважити, що виконання бюджетних програм має чітко відповідати функціям, які здійснюють розпорядники коштів відповідно до законодавства. Значною перевагою бюджетних програм є можливість організації дієвого контролю за цільовим використанням основних завдань програми.

Не менш важливим аспектом є оцінка виконання програми, тобто інформація про результати виконання основних завдань із реалізації програми, яка завершує управлінський цикл “планування – виконання - оцінка”, допомагає керівництву приймати рішення про наступні кроки реалізації програми і визначати пріоритети. На основі оцінки виконання програм подається звітність про їх виконання та аналізуються результати діяльності розпорядника коштів.

Одним із найважливіших етапів програмно-цільового методу є визначення та оцінка показників результативності програм. Реально розраховані показники виконання програм дають змогу оцінити віддачу від використання бюджетних коштів, економічність (співвідношення результатів та витрат), визначити, чи програми досягають поставленої мети.

Система показників результатів виконання програм охоплює показники затрат, продукту, ефективності, результату. Показники затрат повинні відображати необхідний обсяг фінансових ресурсів для виконання програми. Показники продукту є основою для визначення потреби у фінансових ресурсах, вказують на обсяг вироблених у результаті виконання програми продукції чи наданих громадських послуг. Показники ефективності використовуються для оцінки ефективності виконання програм, зіставлення результатів виконання програми в динаміці, відображають вартість одиниці виробленої продукції або наданих послуг. Показники результату вказують на результативність програми щодо вирішення завдань. Використовуються для визначення результатів діяльності розпорядника бюджетних коштів стосовно виконання бюджетних програм, розрахунку обсягу додаткових ресурсів для подальшого виконання програми.

Наприклад, показники результативності виконання бюджетних програм у галузі охорони здоров’я можуть бути:

1. показники витрат: чисельність працівників галузі, кількість медичних установ, кількість хворих, що перебувають на стаціонарному лікуванні;

2. показники продукту: кількість відвідувачів поліклінік і амбулаторій, кількість амбулаторних візитів, кількість хворих;

3. показники ефективності: кількість пацієнтів на одного лікаря, вартість ліжко-дня, середня кількість днів перебування у лікарні;

4. показники результату: рівень виліковності хворих, рівень захворюваності, рівень смертності, прогнозна тривалість життя.

Слід зауважити, що розроблення системи показників виконання програм залишається актуальною проблемою для виконавців таких програм. Потребує удосконалення відповідна система показників для виконання кожного із завдань програми.

Таким чином, програмно-цільовий метод складання бюджету зосереджує увагу на результатах і досягненнях діяльності уряду та його структур і дає змогу посилити дієвість та ефективність державного сектора. В аналітичному плані він впроваджує в бюджетний процес важливі елементи аналізу з погляду зіставлення витрат і здобутків. Цей аналіз є інструментом оцінки проектів, вигоди від яких перевищуватимуть витрати на них. При програмно-цільовому плануванні бюджету існують стимули для керівництва бюджетного сектора, які спонукають їх до застосування більш ефективних методів керівництва, оскільки їх винагорода і перспективи просування по службі тісніше пов’язані з їх спроможністю досягти зазначеної мети, поставленої програмно-цільовим бюджетом. Отже, забезпечується відповідальність керівництва бюджетного сектора за наслідки своєї роботи.

Оскільки зазначений метод планування бюджету формує систему звітування й оцінки роботи, то він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. Крім того, цьому методу характерна властивість підвищувати ефективність бюджетного процесу в цілому. У разі, коли встановлено цілі програмно-цільового методу складання бюджету, головні розпорядники бюджетних коштів не можуть не подавати якісніших запитів на кошти з докладнішим обгрунтуванням їх витрачання. Саме це дає змогу Міністерству фінансів чітко визначити відповідність бюджетних запитів бюджетній програмі.

Отже, для успішного впровадження програмно-цільового методу необхідно мати чітко визначені стратегічні програми уряду та органів місцевого самоврядування, запроваджувати елементи стратегічного бюджетного планування, розробляти й удосконалювати програми розвитку регіонів України, розвивати систему показників виконання бюджетних програм.

Важливою передумовою застосування програмно-цільового методу формування бюджету в Україні є стабільний економічний стан держави, забезпечення основних макроекономічних показників у межах параметрів, визначених фінансовою стратегією держави.