3. Організація касового виконання місцевих бюджетів, контролю й аудиту в місцевих органах влади.

Одне із перших у світі конституційне визначення державної казни (військової скарбниці) розробив Пилип Орлик. Статтею 9 створеної ним конституції передбачалося, що військова скарбниця – то державний скарб і фінанси в гетьманській державі, керувати якими мав генеральний підскарбний.

До 1997 року на території України провадилось виконання бюджету як ї за часів Радянського Союзу, методом, що передбачає відкриття великої кількості рахунків користувачів бюджетних коштів усіх рівнів в установах уповноважених банків. Він має назву “виконання бюджету за відомчою структурою”. Суть цього методу полягала у опосередкованому розподілі коштів у порядку черги за принципом адміністративного підпорядкування. Проте, більшість країн світу обрали інший шлях – метод касового виконання бюджету. Можна дати наступне його визначення: це організація збору бюджетних коштів на території країни, їх зберігання та видача, а також ведення обліку і звітності. Безспірно, цей метод досконаліший за попередній, оскільки краще забезпечує прозорість і легкість контролю за використанням коштів у будь-який момент часу. Такі країни, як Швеція, США, Німеччина, Росія, Бразилія мають банківську систему касового виконання бюджету, за якої банки на чолі з центральним, національним, загально державним тощо є головним касиром держави. В основі цієї концепції лежить принцип єдності каси, тобто всі бюджетні кошти надходять на єдиний рахунок Міністерства фінансів або казначейства у центральний банк, з якого здійснюються всі витрати держави. Треба зазначити, що керують касовим виконанням бюджету у різних країнах різні органи: адміністративно-бюджетне управління та мережа федеральних агентств у США, відділ бюджету при міністерстві фінансів у Швеції, казначейство у Великобританії і Росії тощо.

У цілому з точки зору виконуваних функцій, які розкривають сутність казначейства, його можна розглядати у двох аспектах. Це касир держави і державний бухгалтер.

У сфері муніципального управління касове виконання здійснюється двома шляхами:

• система єдиного казначейства – коли держава керує муніципальними коштами. Як приклад можна навести Францію;

• система автономного управління – коли цю функцію покладено на муніципалітет, як це організовано у Німеччині й Австрії.

Переваги системи автономного управління очевидні. Зокрема, за такої системи управління грошовими потоками держава мобілізує усі кошти і згідно з розписом перераховує їх незалежно від надходжень. Перераховуються також субсидії, залишки коштів інвестуються. За цих умов значно підвищується ефективність управління грошовою масою, здійснюється чіткий розподіл функцій. При цьому спрощується процедура контролю за рухом грошових потоків, зменшуються фінансові ризики, усуваються касові розриви між надходженнями та видатками коштів. Слід зазначити, що у режимі автономії фінансового управління кожен муніципалітет розглядається як незалежна одиниця. У разі негативного балансу залучаються кошти банку, що потребує сплати відсотків.

У деяких країнах з метою ефективного управління місцевими коштами органи місцевого самоврядування можуть створювати місцеве казначейство за рахунок коштів місцевих бюджетів або укладати угоди на обслуговування з федеральним казначейством (як це робиться у Росії).

Повноваження Казначейства щодо системи обслуговування бюджетних коштів отримало своє відображення і у Бюджетному Кодексі України. Так, стаття 50 передбачає, що податки, збори (обов’язкові платежі) та інші доходи державного бюджету зараховуються безпосередньо на єдиний казначейський рахунок державного бюджету. П. 3 ст. 51 Кодексу визначає, що контроль за відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів розпису Державного бюджету України здійснює також Державне казначейство.

Псевдодемократична уседозволеність та ігнорування законів на початкових етапах реформування в Україні набули такого розміру, що для зміцнення фінансово-бюджетної дисципліни потрібно було вжити рішучих і неординарних заходів. Одним із них є рішення про впровадження казначейської системи виконання державного бюджету, яке затверджене спільною Постановою Кабінету Міністрів України і Національного Банку України ”Про впровадження казначейської системи виконання державного бюджету”.

Формально такий перехід було заплановано здійснити протягом двох років – з 1997 по 1998. Суть даної реформи полягала у переході до територіального принципу касового виконання державного бюджету. Серцевиною цієї системи став єдиний казначейський рахунок, який об’єднує бюджетні рахунки, відкриті на ім’я Держказначейства та поточні рахунки розпорядників бюджетних коштів, які відкриті в установах банків. Реалізація принципу єдиного казначейського рахунка в НБУ повинно давати змогу мати точну, вичерпну інформацію про щоденний стан державних фінансів та забезпечувати можливість маневру державними коштами. Функції акумуляції коштів держбюджету України, їх зберігання та перерахування за дорученням органів казначейства а також приймання, зберігання та видача готівки залишаються за банківською системою. Право розподілу асигнувань за напрямами видатків залишається за галузевими міністерствами і відомствами.

Однак, незвичність нових методів роботи, занадто універсальна структура новоствореного Державного казначейства, робота вручну з масою паперів, недоробки форм обліку та звітності дали наприкінці 1997 року такі наслідки: накопичення залишків коштів на рахунках територіальних органів казначейства та бюджетних організацій, зволікання з перерахуванням коштів за призначенням, плутанина з формами звітності. Було вирішено застосувати щомісячні розписи руху коштів, оцінку очікуваних надходжень за доходами і джерелами покриття дефіциту держбюджету. Того ж 1997 року було розроблено єдиний бухгалтерський план рахунків та форми документів і звітності. Очевидною стала необхідність швидкого створення цілісної інформаційної системи, яка б забезпечувала прозорість, оперативність отримання інформації та можливість негайно реагувати на неї, закон України “Про державний бюджет України на 2000 рік” у статті 1 закріпив поділ бюджету на загальний та спеціальний фонди, відповідні повноваження отримало і казначейство. Пізніше такого ж поділу зазнали і кошти бюджетних підприємств, установ та організацій.

Реорганізація системи виконання бюджету на сьогоднішній день ще не завершилася і це обумовлюється відсутністю досконалої законодавчої бази, браком коштів і тим фактом, що систему, яка функціонувала протягом десятиліть, не можна воднораз скасувати.

Серйозна політична стурбованість щодо витрачання державних коштів та ролі уряду при цьому, а також забезпечення прозорості звітних даних на всіх рівнях державного управління зумовлюють необхідність удосконалення роботи Єдиного казначейського рахунку (ЄКР).

З огляду на це зроблено принципово нову модель функціонування Державного казначейства, яка включає його входження у систему електронних платежів Національного Банку України, запровадження внутрішньої платіжної системи Державного казначейства та відкриття кореспондентських рахунків у НБУ.

Функціонування внутрішньої платіжної системи Державного казначейства України дасть змогу :

• отримувати щоденну достовірну інформацію про стан виконання державного бюджету і місцевих бюджетів,

• ефективно керувати наявними ресурсами та оперативно задовольняти першочергові й інші потреби розпорядників бюджетних коштів згідно з прийняттям Закону про державний бюджет,

• контролювати цільову спрямованість і ефективність витрачання бюджетних коштів,

• своєчасно здійснювати перерахування належних коштів усіх рівнів бюджетів для подальшого їх спрямування на виконання соціальних програм органів місцевого самоврядування.

Неможливість такого функціонування без автоматизації очевидна. Тому, з 2001 року в Україні вводиться трансакційна автоматизована система казначейства (ТАСК). Ця система забезпечується створенням електронної мережі, яка має зв’язок із банківською системою, і є революційним кроком у вдосконаленні казначейської роботи для України. Схожі системи вже працюють у розвинених країнах. Виходячи із внутрішньої інструкції казначейства, можна дати таке її визначення: “ТАСК – це система реєстрації, обліку, організації платіжного документообігу, генерації звітності щодо фінансових операцій, які здійснюються учасниками бюджетного процесу в ході їхньої діяльності та виконання державного бюджету, місцевих бюджетів, а також спеціальних та інших власних коштів установ та організацій, що утримуються за рахунок цих коштів”. Виконання місцевих бюджетів за доходами і видатками здійснюється відповідно до ст. 78 Бюджетного кодексу України та наказу Державного казначейства від 4 листопада 2002 року №205 “Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів ”. Порядок регламентує організаційні взаємовідносини між органами Державного казначейства, місцевими фінансовими органами, платниками податків, зборів, розпорядниками бюджетних коштів у процесі казначейського обслуговування місцевих бюджетів органами Держказначейства.

Органи Держказначейства виконують ряд функцій при виконанні місцевих бюджетів, а саме: обслуговують місцеві бюджети за доходами, видатками та фінансуванням; встановлюють порядок відкриття та відкривають рахунки в управліннях Держказначейства для зарахування податків, зборів; здійснюють розподіл платежів між рівнями місцевих бюджетів; готують платіжні документи і проводять повернення надміру та (або) помилково сплачених платежів; здійснюють розрахунки за міжбюджетними трансфертами. До функцій казначейства відносять також ведення бухгалтерського обліку усіх операцій щодо виконання місцевих бюджетів, здійснення попереднього контролю за цільовим спрямуванням бюджетних коштів. Саме органи казначейства установлюють порядок складання та складають фінансову звітність про виконання місцевих бюджетів і подають звітність Міністерству фінансів України, органам місцевої влади та самоврядування.

Організація роботи щодо обслуговування місцевих бюджетів здійснюється наступним чином. Платники податків сплачують платежі до місцевих бюджетів через установи банків, у яких вони обслуговуються. Банк платника перераховує кошти через Систему електронних платежів Національного банку України

(СЕП НБУ) на рахунки, відкриті на балансі управлінь Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі у розрізі місцевих бюджетів та кодів бюджетної класифікації доходів.

Операції з обробки платежів, що надійшли до місцевих бюджетів, здійснюються у такій послідовності: спочатку повертають надміру та (або) помилково сплачені кошти, потім розподіляють платежі до бюджетів за нормативами, визначеними Бюджетним кодексом, далі здійснюється перерахування до державного бюджету та місцевих бюджетів коштів, що передаються з місцевих бюджетів згідно з законом України про Державний бюджет України. Після цього проводять розрахунки за міжбюджетними трансфертами, а також перераховують залишки надходжень на рахунки для обліку коштів загального та спеціального фондів місцевих бюджетів.

Розглянемо детальніше процедуру обслуговування місцевих бюджетів за доходами та видатками.

Платежі до місцевих бюджетів зараховуються на рахунки, відкриті в управліннях Держказначейства за балансовим рахунком 3141 “Надходження до загального фонду місцевих бюджетів” Плану рахунків. Інформація щодо надходження та повернення надміру та (або) помилково сплачених платежів одночасно відображається на відповідних рахунках, відкритих за рахунком бюджетного обліку 6121 “Доходи загального фонду місцевого бюджету”. Кредитовий залишок за рахунком бюджетного обліку 6121 “Доходи загального фонду місцевого бюджету” відображає інформацію щодо надходжень, з урахуванням повернень платежів загального фонду місцевих бюджетів, наростаючим підсумком з початку року.

Операції з перерахування коштів на здійснення видатків виконуються на підставі календарного плану проведення видатків, складеного відповідним фінансовим органом та з урахуванням зареєстрованих фінансових зобов’язань. Органи Держказначейства щоденно готують розпорядження на виділення коштів загального фонду місцевих бюджетів у розрізі головних розпорядників бюджетних коштів. Відповідно до розпорядження кошти зараховуються на рахунки головних розпорядників коштів, відкриті за балансовим рахунком 3531 “Особові рахунки розпорядників за коштами, отриманими із загального фонду місцевого бюджету”. Відповідний фінансовий орган при складанні щомісячного календарного плану проведення видатків на наступний місяць ураховує пріоритетність перерахування коштів на проведення видатків (здійснення видатків за захищеними статтями, іншими позачерговими виплатами тощо).

Якщо коштів на рахунках, відкритих за балансовим рахунком 3142 “Кошти загального фонду місцевих бюджетів”, недостатньо для виконання денного плану проведення видатків, то перерахування коштів здійснюється в межах наявних залишків коштів на зазначених рахунках. На наступний день органи Державного казначейства виконують календарний план проведення видатків минулого дня наростаючим підсумком з початку місяця з урахуванням пріоритетності перерахування коштів на проведення видатків, визначених фінансовим ограном у процесі складання календарного плану, після чого виконується календарний план проведення видатків поточного дня.

Отже, відповідно до положень Бюджетного кодексу повноваження органів Державного казначейства у частині обслуговування операцій місцевих бюджетів за видатками зосереджується на посиленні контролю за рухом коштів місцевих бюджетів, своєчасному попередженні їх нецільового використання та впровадженні нових засад управління бюджетними зобов’язаннями.

Основним завданням органів Держказначейства є сприяння виконанню бюджетної політики місцевого самоврядування та здійснення ефективного управління коштами місцевих бюджетів. Це завдання має бути реалізоване через створення оптимальної системи оперативного управління місцевими фінансами і забезпечення своєчасних розрахунків за зобов’язаннями місцевих органів влади та розв’язання проблеми короткострокової незбалансованості місцевих бюджетів. Власне функція процесу управління грошовими потоками повинна забезпечувати оптимізацію здійснення видатків у межах асигнувань, передбачених місцевими бюджетами.

Таким чином, роль Державного казначейства полягає не у виконанні окремих видаткових повноважень, а у комплексному обслуговуванні всіх учасників бюджетного процесу.

Підсумовуючи вищезазначене, можна сказати, що встановлення казначейської системи обслуговування бюджету є безперечно значним кроком у встановленні більш досконалої та сучасної вітчизняної бюджетної системи, не дивлячись на те, що ще має пройти певний проміжок часу до введення в дію такої системи і налагодження оптимального механізму її роботи. З огляду на відсутність в Україні досвіду роботи з казначейською системою виконання бюджету вітчизняними фахівцями необхідно більше звертатись до досвіду інших країн, які давно і успішно працюють з даною системою.

Бюджетна реформа як процес охоплює дуже широку сферу суспільних відносин та інтересів, тому не слід звужувати його тільки до рамок політики видатків чи міжбюджетних відносин, як це часто робиться, оскільки бюджетна реформа охоплює сферу податкової, бюджетної та грошово-кредитної політики, а також структурної політики в економіці, соціальній сфері й державному управлінні. Стан реформування усіх цих сфер безпосередньо впливає на бюджетну реформу і на стан державних, або публічних, фінансів. Саме недостатнє розуміння у попередні роки цього тісного взаємозв’язку і взаємозалежності великою мірою зумовили більшість фіскальних та економічних проблем України. Виходячи з досвіду вітчизняної політики можна підкреслити, що надзвичайно важливою є проблема вироблення стратегії реформування бюджетної системи держави в цілому. Необхідно чітко усвідомлювати, в якому напрямку йти і чого треба досягти в результаті реформи. Необхідно в контексті бачення процесів, що відбуваються в економіці держави, запровадити середньострокове бюджетне планування. Таке планування має стати невід’ємною складовою бюджетного процесу як на рівні Міністерства фінансів, так і на рівні галузевих міністерств та органів самоврядування. Тільки таким чином з’явиться можливість оцінювати майбутні наслідки рішень, що нині приймаються й уникнути значних фіскальних ризиків у майбутньому.