Финансовый и бюджетный контроль: понятие и цели проведения. Сущность и особенности государственных кредитных отношений.

В науке финансового права финансовый контроль за осуществлением бюджетной деятельности получил название "бюджетный контроль". Значение рассматриваемого вида финансового контроля определяется той ролью, которая отводится бюджетной деятельности государства и муниципальных образований в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных фондов денежных средств (федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, муниципальных образований), необходимых для финансового обеспечения жизнедеятельности общества. Однако раздел IX БК РФ, в основном посвященный данному виду контроля, носит название "Государственный и муниципальный финансовый контроль", хотя, по нашему мнению, более точно следовало бы его назвать "Бюджетный контроль", поскольку государственный финансовый контроль и муниципальный финансовый контроль, как отмечалось ранее, помимо бюджетного контроля включают и другие виды контроля: налоговый контроль (раздел V НК РФ), банковский контроль (ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ), валютный контроль (ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ) и другие виды контроля, проводимые в различных сферах общественной жизни.

А.А. Ялбулганов, классифицируя финансовый контроль в зависимости от специфики его объекта (по содержанию финансового контроля), называет следующие его виды:

- бюджетный контроль (Счетная палата РФ, Федеральное казначейство);

- налоговый контроль (Министерство по налогам и сборам РФ);

- банковский контроль (Центральный банк РФ);

- валютный контроль (Центральный банк РФ, уполномоченные банки, Министерство финансов РФ, Государственный таможенный комитет РФ и другие таможенные органы, Министерство по налогам и сборам РФ, Федеральная служба налоговой полиции);

- контроль за страховой деятельностью (Департамент страхового надзора Министерства финансов РФ) .

Указывая в скобках органы государства, осуществляющие вышеперечисленные виды финансового контроля, А.А. Ялбулганов среди органов, осуществляющих бюджетный контроль, называет только Счетную палату РФ и Федеральное казначейство, хотя бюджетное законодательство и до вступления в действие БК РФ предусматривало более широкий круг субъектов, осуществляющих бюджетный контроль. Однако Е.Ю. Грачева справедливо отмечала: "В Кодексе (бюджетном. - Примеч. Э.С.) впервые четко указаны органы, осуществляющие бюджетный контроль, их контрольные полномочия, содержание проводимого ими контроля на каждой стадии бюджетного процесса" .

Целью проведения финансового контроля в бюджетной сфере, как подчеркивает Е.Ю. Грачева, является проверка соблюдения законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач.

Бюджетный контроль осуществляется законодательными (представительными) органами государства и местного самоуправления (парламентский контроль) на трех стадиях бюджетного процесса. Формы его проведения установлены ст. 265 БК РФ. Согласно данной статье законодательные (представительные) органы в зависимости от времени проведения бюджетного контроля осуществляют:

- предварительный бюджетный контроль;

- текущий бюджетный контроль;

- последующий бюджетный контроль.

Предварительный парламентский контроль в области бюджета (бюджетный контроль) осуществляется на второй стадии бюджетного процесса, которая в отношении федерального бюджета должна начинаться не позднее 26 августа текущего года. Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. В ранее действовавшей редакции ст. 194 БК РФ срок был установлен 15 августа, однако, как отмечалось в литературе, законодатель при определении срока внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу предусмотрел норму, применимую для регулирования гражданского оборота, указав, кроме календарной даты, еще и часы исполнения. Трудно представить, чтобы проект федерального закона о федеральном бюджете со всеми многочисленными документами и материалами доставлялся в Государственную Думу до 24 часов, после окончания рабочего дня, как в Правительстве РФ, так и в парламенте, даже при ненормированном рабочем дне. На наш взгляд, содержание ст. 194 БК РФ не соответствует существующим реальным отношениям, а свидетельствует о некорректном использовании норм главы 11 ГК РФ при регулировании бюджетных отношений.

Предварительный бюджетный контроль осуществляется законодательными (представительными) органами в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам (ст. 265 БК РФ). В свое время мы отмечали, что БК РФ содержит определенные неточности в формулировках. Неясно, в частности, каково содержание бюджетно-финансовых вопросов. Бюджетные вопросы всегда являются финансовыми, но далеко не все финансовые вопросы решаются с помощью бюджетных средств.

Текущий бюджетный контроль законодательными (представительными) органами осуществляется на третьей стадии бюджетного процесса в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Последующий бюджетный контроль законодательными (представительными) органами осуществляется на четвертой, заключительной, стадии бюджетного процесса в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. БК РФ, закрепляя за законодательными (представительными) органами полномочия при осуществлении бюджетного контроля, представляет им право на:

- получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований, необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

- получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

- утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

- создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);

- вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

При этом органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны представлять всю информацию, необходимую для осуществления бюджетного контроля законодательными (представительными) органами в пределах их компетенции.

Бюджетный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований, регламентируется ст. 266 БК РФ. Согласно данной статье полномочия по его проведению предоставляются Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, Федеральному казначейству, финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченным ими органам, главным распорядителям, распорядителям бюджетных средств. БК РФ закрепляет полномочия Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, контрольных и финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при осуществлении бюджетного контроля.

Так, в соответствии со ст. 267 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет контроль за расходами средств федерального бюджета, в частности за:

- непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

- непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

- соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

- наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленных Министерством финансов Российской Федерации.

И хотя в настоящее время федеральный бюджет профицитный, БК РФ предусматривает бюджетный контроль, осуществляемый Федеральным казначейством, за бюджетным ассигнованием из источников финансирования дефицита федерального бюджета. Из анализа перечисленных полномочий Федерального казначейства можно сделать вывод, что оно осуществляет предварительный бюджетный контроль. Последующий бюджетный контроль возлагается на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора. В соответствии со ст. 268 БК РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе за использованием предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

На Федеральную службу финансово-бюджетного надзора возложен контроль за исполнением органами государственного финансового контроля субъектов РФ и органами муниципального финансового контроля законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном (точнее, бюджетном) контроле и надзоре.

Значительная роль в осуществлении бюджетного контроля отводится главным распорядителям бюджетных средств, а также новым участникам бюджетного процесса: главным администраторам доходов бюджетов и главным администраторам источников финансирования дефицита бюджета. Так, главные распорядители бюджетных средств осуществляют бюджетный контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств контролируют правомерность проведенных бюджетных расходов, их целевое и эффективное использование, а также использование субсидий, субвенций в соответствии с установленными условиями и целями, определенными при предоставлении их из бюджета. Главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств, а также государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Полномочия главных распорядителей бюджетных средств по проверке государственных (муниципальных) предприятий, казалось бы, могут выходить за рамки, охватываемые понятием "бюджетный контроль", так как в основном они используют денежные средства, полученные от реализации собственной продукции, оказания услуг и т.д., а не бюджетные средства, но выявление материальных, финансовых и иных резервов проверяемых предприятий способствует укреплению в конечном итоге доходной части бюджета.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии со ст. 270 БК РФ осуществляют финансовый (бюджетный) контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов. Они также контролируют соблюдение получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий предусмотренных условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Новым институтом бюджетного законодательства является "внутренний финансовый аудит" (ст. 270.1 БК РФ). Название данного института, по нашему мнению, не совсем удачно. В нем не использовано понятие "бюджетный контроль", как и во всем разделе IX БК РФ, а также, как отмечалось ранее, вряд ли корректно применять понятие "аудит" к контролю, который проводят подразделения, входящие в структуру проверяемого субъекта. По содержанию норма данной статьи БК РФ направлена на укрепление законности в бюджетной деятельности, поскольку предоставляет право органам исполнительной власти (органам местной администрации) создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля). Данные подразделения должны осуществлять контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета. Кроме того, на них возлагаются не только контрольные функции, но и организационные, в частности разработка тех самых внутренних стандартов и процедур, за соблюдением которых они будут проводить контроль. Кроме того, указанные подразделения будут осуществлять подготовку и организацию проведения мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Данная статья БК РФ вступила в действие с 1 января 2008 г., поэтому пока трудно утверждать, что она получит широкое практическое применение, учитывая наличие контрольных и финансовых органов, осуществляющих бюджетный контроль.

Бюджетный контроль, как и любой другой контроль, не самоцель, а "часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений, вскрывающая допущенные отклонения от принятых стандартов и имевшие место нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять соответствующие корректирующие меры, а в необходимых случаях - привлечь виновных к ответственности, взыскать причиненный государству ущерб и вместе с тем разработать и осуществить мероприятия, направленные на предотвращение возникновения подобных нарушений в дальнейшем".

Осуществляя бюджетный контроль, контролирующие органы в случаях обнаружения бюджетных правонарушений решают вопрос о привлечении виновных лиц к соответствующему виду юридической ответственности в соответствии с БК РФ. При этом следует отметить, что за нарушение бюджетного законодательства нарушители могут привлекаться к различным видам юридической ответственности в зависимости от тяжести содеянного: к финансовой (бюджетной), административной, уголовной. В случаях необходимости взыскания с нарушителя причиненного государству ущерба применяются нормы гражданского законодательства.

Государство на рынке долговых обязательств может выступать в качестве не только должника и гаранта, но и кредитора.

Необходимо отметить, что Российская Федерация в настоящее время является крупным кредитором иностранных государств и иных субъектов международного права.

Согласно ст. 122 БК государственными кредитами, предоставляемыми Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, являются кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором. Указанные государственные кредиты формируют государственные внешние активы Российской Федерации.

Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед Российской Федерацией по видам долговых обязательств и по заемщикам представляются в Государственную Думу в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (п. 1 ст. 124 БК).

В соответствии с п. 3 ст. 124 БК федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются:

- суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;

- предельный размер долга иностранных государств на конец финансового года, за исключением государств - участников СНГ;

- предельный размер долга государств - участников СНГ;

- предельный объем государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением государственных кредитов, предоставляемых государствам - участникам Содружества Независимых Государств;

- предельный объем государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией государствам - участникам СНГ;

- программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

Кредиты иностранным государствам и иным субъектам международного права предоставляются на основании Программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета. Программа представляет собой перечень кредитов на очередной финансовый год с указанием цели предоставления кредитов, наименования получателей кредитов, общего объема кредитов, объема кредитов, предоставленных в данном финансовом году. Причем согласно ст. 3 Федерального закона "О Федеральном бюджете на 2006 год" в 2006 г. предельный размер ассигнований федерального бюджета на реализацию Программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам на 2006 г. предусмотрен в сумме до 21336257,8 тыс. руб.

Предоставление государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам по межправительственным соглашениям (договорам), заключенным с 1 января 2003 г., осуществляется при условии исполнения указанными государствами и их юридическими лицами обязательств по уплате процентных платежей и погашению основной суммы задолженности по ранее предоставленным Российской Федерацией кредитам.

В случае неиспользования каким-либо иностранным государством, его юридическим лицом кредита или части кредита, предоставляемого Российской Федерацией в 2006 г., средства федерального бюджета могут перераспределяться Правительством РФ между странами-заемщиками, включенными в Программу предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам на 2006 г.

Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов на очередной финансовый год утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении в качестве отдельного приложения к этому закону (п. 1 ст. 125 БК). Так, в соответствии с Программой предоставления Российской Федерацией кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам на 2006 г., содержащейся в приложении 52 к Федеральному закону "О Федеральном бюджете на 2006 год", общий объем кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам, составляет 746,023 млн. долл. США. В частности, планируется предоставление кредитов Республике Болгария в размере 3,262 млн. долл. США; Социалистической Республике Вьетнам - 44,780 млн. долл. США; Республике Индия - 422,191 млн. долл. США; Китайской Народной Республике - 28,290 млн. долл. США; Республике Куба - 147,500 млн. долл. США.