Методы управления развитием региона:

особенности менеджмента развития региона; планирование и прогноз, мотивация, контроль и оценка, администрирование; менеджмент в государственной службе: традиционный и новый; современная модель регионального управления; формирование команд.

Организационно-институциональная методология развития системы управления экономикой региона, представленная на рис. 3, опирается на интегрированную совокупность современных научных концептуальных подходов.

1. Системный подход. Экономика региона и система управления регионом являются сложными системами, к которым применимы общие характеристики сложных систем: открытость; многоуровневость, нелинейность взаимодействия элементов системы, динамическая природа поведения, стохастическое поведение системы, зависимость от предшествующего развития и от начальных условий системы, гетерогенность элементов, наличие самоподдерживающих процессов в различных состояниях и другие. В соответствии с набором таких свойств естественно, что система управления экономикой региона постоянно развивается.

Специфика

экономики региона

Базовые

принципы

регионального управления

Максимизация реализации

потенциала

Контролируемость параметров и результатов

Модерни-зация

экономики

2. Эволюционный подход. Система управления экономикой региона находится в постоянном развитии в результате постепенных непрерывных изменений ее составляющих без скачков и перерывов при сохранении своей целостности. При изучении процесса ее развития следует опираться на следующие ключевые идеи эволюционной теории: разнообразие как неотъемлемое свойство социально-экономической системы; наследственность, выражающаяся в преемственности (структур, функций, поведения); изменчивость, характеризующаяся возможностью изменений; адекватная институциональная среда; экономический отбор наиболее приспособленных и эффективных агентов в изменяющейся среде.

3. Системно-интеграционный подход. Наряду с общепринятым разграничением структурной, функциональной и процессной подсистем с позиций системно-интеграционного подхода в сложившихся системах управления следует выделить еще несколько важнейших глубинных подсистем, тесно взаимосвязанных между собой. Это – культурно-нравственная, когнитивно-компетентностная и креативная подсистемы, которые, опираясь на институциональную подсистему, оказывают решающее влияние на принятие стратегических, тактических и текущих управленческих решений при помощи соответствующих методов, инструментов и механизмов управления развитием региона.

4. Концепция управления человеческими ресурсами, которая подчеркивает отношение к работникам как к ключевым ресурсам, управление которыми возлагается на менеджеров высшего и среднего звена. Эта концепция предполагает охват широких аспектов организационного развития, осуществления прогрессивных перемен, стремления к активизации гибких подходов, освоения новых методов управления человеческими ресурсами. Тем самым возникает необходимость создания особой организационной культуры, призванной стимулировать творчество и благоприятствовать сотрудничеству, улучшению взаимоотношений, повышению производительности труда и качества работы, всячески способствующей инновационной активности работников.

5. Концепция развития компетенций. В системе регионального управления сильно недооцененными пока остаются компетенции сотрудников, под которыми понимаются знания, опыт, навыки, поведение, критические для достижения стратегических результатов работы организации.

6. Концепция активизации интеллектуального капитала. Интеллектуальный капитал системы регионального управления рассматривается как совокупность трех составляющих: человеческого капитала, социального капитала и организационного капитала. Благодаря тесной их взаимосвязи возникают компетентность, когнитивность и динамические способности системы управления. Именно знания, интеллектуальный капитал становятся мощным катализатором научно-технологического и экономического развития, повышения конкурентоспособности социально-экономических систем.

Анализ и прогнозирование социально-экономического развития является отправной точкой работы по управлению региональным развитием. На основе обоснованного прогноза определяются цели социально-экономического развития региона, уточняются программные мероприятия и приоритеты в развитии регионального хозяйственного комплекса. Прогнозирование социально-экономического развития региона — предвидение будущего состояния экономики и социальной сферы, составная часть государственного регулирования экономики, призванная определять направления развития регионального комплекса и его структурных составляющих. Результаты прогнозных расчетов используются государственными органами для обоснования целей и задач социально-экономического развития, выработки и обоснования социально-экономической политики правительства, способов рационализации использования ограниченных производственных ресурсов.

В состав прогноза социально-экономического развития региона входят набор частных прогнозов, отражающих будущее отдельных сторон жизни общества, и комплексный экономический прогноз, отражающий в обобщенной форме развитие экономики и социальной сферы региона.

В частных прогнозах оцениваются:

• демографическая ситуация в регионе;

• состояние природной среды, включая такие сферы, как разведанные запасы природных ископаемых, земельные, водные и лесные ресурсы;

• будущее состояние научно-технических достижений и возможность их внедрения в производство;

• основные факторы производства (капитал, труд, инвестиции);

• величина и динамика спроса населения на товары и услуги;

• платежеспособный спрос населения на отдельные товары и услуги;

• темпы развития отдельных отраслей народного хозяйства, территорий и других общественно значимых сфер деятельности.

В комплексном экономическом прогнозе отражается будущее развитие экономики региона как целостного образования. Разработка комплексного прогноза базируется на научных основаниях, которые адекватно объясняют функционирование и развитие регионального хозяйственного комплекса.

По временному горизонту комплексные прогнозы экономического развития регионов можно подразделить на три вида: долго-, средне- и краткосрочный.

Долгосрочный прогноз разрабатывается один раз в пять лет на десятилетний период. Он служит основой для разработки концепции социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу. В целях обеспечения преемственности проводимой экономической политики данные долгосрочного прогноза используются при разработке среднесрочных прогнозов, концепции и программ социально-экономического развития страны.

Среднесрочный прогноз социально-экономического развития страны разрабатывается на период от трех до пяти лет с ежегодной корректировкой данных. Он служит основой для разработки концепции развития экономики в рамках среднесрочной перспективы. В целях всеобщего ознакомления данные долго- и среднесрочных прогнозных расчетов, а также концепции социально-экономического развития публикуются в открытой печати.

Краткосрочный прогноз социально-экономического развития разрабатывается ежегодно и служит основой составления проекта государственного бюджета.

Вышеназванные документы являются составной частью пакета, представляемого Правительством России Федеральному собранию. В состав этого пакета входят:

• данные о социально-экономическом развитии страны за прошедший период текущего года;

• прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;

• проект сводного финансового баланса на территории России;

• перечень основных социально-экономических проблем (задач) развития, на решение которых будет направлена политика Правительства РФ;

• перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию в предстоящем году за счет средств федерального бюджета;

• перечень и объем поставок продукции для государственных нужд по укрупненной номенклатуре;

• проектировки развития государственного сектора экономики.

Стратегический план развития региона — это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание различных аспектов деятельности по развитию региона. Подготовка такого документа предусматривает:

• постановку целей развития региона;

• определение путей достижения поставленных целей;

• анализ потенциальных возможностей, реализация которых позволит достичь успехов;

• разработку методов организации движения по избранным направлениям;

• обоснование рациональных способов использования ресурсов.

Стратегический план социально-экономического развития региона — это индиктивный документ, который позволяет администрации региона и региональному сообществу действовать совместно. Это — документ не исключительно администрации, а в большей мере всех субъектов процесса регионального развития, включая экономических агентов и участников политического процесса. Это — не директива сверху, направленная от региональной администрации к предпринимателям и жителям региона, а ориентир, выработанный с участием всех агентов экономической деятельности.

Такой план предусматривает взвешенные и согласованные действия всех субъектов по решению имеющихся проблем. Он представляет собой инструмент налаживания партнерских отношений, механизм определения и осуществления эффективных стратегических действий во всех сферах жизни региона.

Основной целевой установкой стратегического плана развития региона является повышение уровня и качества жизни населения региона. Для повышения жизненного уровня населения предлагается формирование и выполнение ≪социального заказа≫. В понятие ≪социальный заказ≫ входит набор услуг, необходимых для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения.

Повышение эффективности регионального хозяйства возможно также через повышение производительности, загрузки и эффективности использования производственных мощностей, чего можно достичь за счет внедрения интенсивных технологий и, как следствие, сокращения расходов.

Долгосрочным перспективным направлением реализации данных мероприятий является достижение финансовой стабильности регионального бюджета, изменение его структуры, изыскание дополнительных источников финансирования.

Основными составляющими стратегии социально-экономического развития должны стать:

• проведение целенаправленной структурной, научно-технической и инвестиционной политики;

• решение социальных проблем при реформировании экономики;

• стимулирование деловой активности реального сектора экономики.

- на региональном уровне значение ГФК как инструмента финансовой политики возрастает, что вызывает необходимость децентрализации системы ГФК, позволяющей обеспечить качество управления и расходования финансовых ресурсов, содействие реализации социально-экономических реформ; создание стимулов для внедрения инструментов стратегического планирования, стимулирование региональных и местных стратегических инициатив, направленных на социально-экономическое развитие регионов, создание стимулов для реализации проектов по развитию социальной инфраструктуры и содействие региональным и местным властям в реализации таких проектов; мотивацию органов государственной власти субъектов РФ к ускоренному созданию условий для высоких темпов роста в базовых отраслях экономики и увеличению доходов региональных бюджетов;

- для результативности системы ГФК необходимы методики комплексной оценки эффективности ГФК и эффективности управления общественными финансами исходя из целевой установки - повышения качества жизни населения и ответственности субъектов контроля;

- состояние системы ГФК не отвечает принципам системного подхода, важнейшим из которых является принцип целостности. Создание единой включающей федеральный, региональный и муниципальный уровни системы финансового контроля в Российской Федерации, а также разработка и принятие федерального и региональных законов о ГФК позволят обеспечить организацию действенного финансового контроля не только за своевременным формированием и поступлением доходной части бюджета, но и за целевым использованием бюджетных средств и управлением государственной собственностью;

- необходимость развития системы контроля за использованием средств местных бюджетов вызвана введением в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", увеличением количества муниципальных образований, через которые расходуется около половины бюджетных средств субъектов РФ, переходом к среднесрочному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, от объектного к проектному управлению, развитием системы контрактации муниципальных закупок. Так как контрольная деятельность в системе местного самоуправления не может быть подменена ГФК, муниципальный финансовый контроль необходим как обязательный элемент единой системы финансового контроля в Российской Федерации и инструмент, обеспечивающий повышение эффективности расходования бюджетных средств на местном уровне, сбалансированность местных бюджетов, усиление ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса муниципального уровня. Целесообразно формирование института внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях, так как система муниципального финансового контроля, являясь его составной частью, представляет собой совокупность местных контрольных органов, их взаимосвязь, способы и формы взаимодействия в границах не только одного муниципального образования, а также региона и Российской Федерации в целом.

Существенным резервом устойчивого социально-экономического развития страны является использование потенциала ГФК, позволяющего проводить стратегический анализ состояния экономики и располагаемых финансовых ресурсов, резервов экономического роста, прогнозировать основные макроэкономические показатели развития; давать оценку финансовой составляющей стратегических планов и программ при планировании основных направлений социально-экономического развития; осуществлять мониторинг реализации принятых управленческих решений, выявлять отклонения от намеченных планов и программ; контролировать достижение конечных результатов использования бюджетных средств и определять их эффективность в интересах избранной стратегии развития, что позволит повысить эффективность управления общественными финансовыми средствами, укрепить авторитет власти и доверие к ней граждан.

В настоящее время необходимо прежде всего обеспечить системный контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, выделяемых на осуществление мер по преодолению последствий кризиса, в том числе на поддержку реального сектора экономики и выполнение социальных обязательств перед населением.

Одним из ключевых направлений Федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" является повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. В этой связи представляется актуальным изучение передового зарубежного опыта в области измерения эффективности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих и возможностей его применения в России.

Проводимые в Российской Федерации административная реформа и реформа государственной службы обозначили проблему концептуальных направлений развития государственной, прежде всего гражданской, службы. Переход экономики России к рыночным отношениям ознаменовался попытками внедрения в систему государственной службы элементов менеджмента и формирования "менеджерской модели" государственной службы, принципиально новой для нашего государства, в основу которой положены подходы "нового государственного управления, опробованные в развитых странах, в частности в Великобритании, которые позволили там... повысить эффективность работы аппарата" Анализ имеющихся публикаций по данной проблематике позволяет в обобщенном виде сгруппировать следующие направления, определяющие порядок заимствования "менеджерской модели" и условия выполнения задач государственной службы в рамках функционирования указанной модели:

1. Качественное изменение содержания отношений на государственной гражданской службе. Реформа государственной службы по "менеджерской модели" сводится к устранению патерналистских начал в отношениях государства с гражданином и обществом и установлению между ними отношений "государство - слуга гражданина", что должно обеспечить, по мнению А.В. Оболонского, "пересмотр вековечной российской традиции доминирования государства над обществом" и переход от "государевой службы" к службе "подлинно гражданской (civil)", ответственной не перед партией, не перед "хозяином", пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим его деятельность обществом". Однако необходимо иметь в виду, что своеобразным феноменом современной России является развитие патриципации, то есть привлечения граждан к управлению государством "сверху", со стороны самого государства, которое "вынуждено стимулировать участие граждан в общественной жизни" и создавать условия для формирования структур гражданского общества. Такое положение закономерно: в условиях переходного периода сильное и дееспособное государство - насущная, жизненная необходимость для страны, для формирования благоприятных условий, в которых могли бы стабильно и беспрепятственно развиваться структуры гражданского общества. Поэтому на современном переходном этапе, пока еще в России не сформированы развитые институты гражданского общества, которые могли бы самостоятельно вести равноправный диалог с властью, участвовать в принятии управленческих решений и проводить политику защиты народа от произвола бюрократии, пока не заработали в полном своем объеме механизмы саморегуляции общества, определяемые степенью развитости рыночных отношений, роль государства в стране обязана быть главенствующей, а само государство - сильным. Поэтому вряд ли указанное предложение сторонников "менеджерской модели" гражданской службы может быть признано приемлемым на современном этапе государственного строительства, при нынешнем состоянии структур гражданского общества. В правовом демократическом государстве гражданин должен питать постоянный интерес к государственным делам, видеть связь между личным интересом и интересом общественным (государственным). Но к такому осознанию, по замечанию З.М. Черниловского, нельзя прийти, находясь "во власти материальной и духовной нищеты". Кроме того, обществу и гражданину служит собственно государство в лице его конституционных органов власти, которые несут перед ним ответственность, прежде всего политическую. В рамках реформы государственной службы нужно вести речь не о замене "государевой" службы службой "подлинно гражданской", как предлагают М.А. Краснов и А.В. Оболонский, а об организации подлинно государственной службы.

Вместе с тем в результате реформы государственной службы не должно произойти подмены объекта служения государственного аппарата и всего корпуса государственных служащих. Речь идет об обществе, которому служат политические институты, получающие свои властные полномочия непосредственно от народа, будь то президент или парламентарии. Именно они с полным на то основанием могут быть названы слугами народа, которые несут перед ним политическую ответственность за положение в стране, в том числе за состояние дел в системе государственной службы. В свою очередь, профессиональная бюрократия в лице корпуса государственных служащих наделена административной властью, то есть властью вторичной, производной от власти политической. Такой подход проистекает из демократической доктрины перехода власти, согласно которой изначальная политическая власть передается руководителям государства по воле самих граждан, и эта первоначальная власть порождает вторичную, которая осуществляется государственными служащими Она несет ответственность перед конституционными органами власти, чью деятельность призвана обеспечивать. Задача последних - через институт юридической, прежде всего дисциплинарной, ответственности обеспечивать режим законности и дисциплины в государственном аппарате. Государственный гражданский служащий должен служить не обществу, не гражданину, а государству в лице органов публичной власти, избранных народом путем свободного волеизъявления на демократических выборах либо образованных иным способом, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации. А.Б. Венгеров отметил по данному поводу, что "управленческий аппарат должен быть инструментом органов государственной власти, избранных и контролируемых народом. Деятельность государственного аппарата должна осуществляться на основе принципа законности, предполагающего строгое, точное и неукоснительное соблюдение законов". Поэтому государственный служащий должен нести ответственность не перед обществом или конкретным гражданином, чьи права были ущемлены его неправомерными действиями, а перед государством как таковым в лице его уполномоченных должностных лиц, наделенных дисциплинарной властью. Перед гражданином должно отвечать само государство как наниматель, в лице руководителя соответствующего государственного органа, выступающего в качестве представителя нанимателя (в соответствии с п. 3 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" "нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации"). Указанная позиция не должна исключать необходимость реализации принципа "ориентации на клиента", который в общем контексте совершенствования государственной гражданской службы тесно взаимосвязан с проблемами децентрализации, приближения к гражданам уровня принятия решений, непосредственно затрагивающих их интересы, а также сокращения объема юрисдикции государственных служащих, особенно в вопросах, при решении которых значителен фактор личного усмотрения конкретного служащего.

2. Расширение практики использования договорных отношений и ослабление иерархических начал на государственной гражданской службе. Идеология "менеджерской модели" государственной службы предполагает ослабление иерархических начал на государственной службе за счет изменения практики использования контрактов и расширения диспозитивных методов регулирования отношений гражданского служащего и государственного органа. Предложение ослабить иерархические начала в системе российской гражданской службы актуализировало проблему, которую в специальной литературе принято называть проблемой "бокового входа", т.е. отсутствие механизма привлечения экспертов и представителей других сфер деятельности в систему государственной службы, принятого, например, в "Вестминстерской модели" государственной службы. Актуальность идеи "бокового входа" ее сторонники аргументируют объективно существующей необходимостью обновления кадрового корпуса государственного аппарата и привлечения на государственную службу квалифицированных специалистов, прежде всего тех, которые имеют опыт работы в условиях реальной рыночной экономики. Согласимся с позицией Н.Ю. Хаманевой, в соответствии с которой в современных условиях "боковой вход" на государственной службе, то есть обмен кадрами между бизнесом и государственной службой, уже давно реально существует, а проблема "бокового входа" выглядит надуманной в нашем государстве. Однако необходимо помнить, что сохранение в какой-то степени закрытой системы государственной гражданской службы способствует ограждению государственного аппарата от создания групп влияния, действующих в корпоративных интересах бизнес-структур, представляющих их интересы. Часто бизнес-структуры рассматривают государственный аппарат, с одной стороны, как источник сравнительно дешевых и достаточно квалифицированных кадров, а с другой - как сферу негласной экспансии, распространяя свое влияние на которую можно более успешно отстаивать корпоративные интересы, в том числе противостоять конкурентам, что противоречит сущности государственного аппарата, который представляет собой публичную власть, призванную действовать в общественных интересах, а не в интересах частных или корпоративных.

3. Изменение схемы финансирования государственной службы (отказ от сметного и переход к программно-целевому порядку финансирования). В основу нового порядка финансирования государственного аппарата в соответствии с "менеджерской моделью" положен тезис о том, что государство, выполняя "сервисную функцию", рассматривается как субъект рынка, который предоставляет клиентам (гражданам, юридическим лицам) различного рода услуги. Соответственно принцип финансирования государственных органов должен определяться программно-целевой методикой финансирования, основанной на соотнесении размера финансирования и объема оказанных государственными органами услуг. По предлагаемому Л.И. Якобсоном сценарию программно-целевой метод финансирования должен иметь три направления реализации. Во-первых, финансирование на поддержание функционирования, которое предполагает, что финансовый механизм нацелен на обеспечение состояния "stand by" соответствующего бюджетополучателя (данное направление уместно применительно к силовым структурам). Во-вторых, финансирование "под конкретный процесс достижения результата", что означает выделение средств соразмерно реально востребованной деятельности. В-третьих, финансирование "под результат". Оно предполагает установление ответственному исполнителю задания (заказа) и лимита средств, которые он вправе самостоятельно распределять, привлекая к выполнению задания тех или иных исполнителей на основе контрактов. Последняя схема финансирования считается наиболее эффективной. Учитывая реальные условия современной России, жизнеспособность предложенной Л.И. Якобсоном конструкции и возможность практической реализации представленного подхода вызывают большие сомнения. Если говорить о реформах экономики и политической системы в постсоветской России, то значительная нагрузка по их реализации легла на аппарат управления, а не на аппарат принуждения, т.е. на государственных гражданских служащих. Именно поэтому эта составляющая государственного аппарата в не меньшей степени, чем силовые структуры, нуждается в том, чтобы находиться в состоянии постоянной готовности ("stand by"), а значит, должна финансироваться в достаточно сложных условиях переходного периода по традиционной схеме, то есть пользуясь терминологией Л.И. Якобсона, "на содержание". Отказ от сметного финансирования государственного аппарата и замена его программно-целевым методом финансирования означали бы не что иное, как попытку узаконить фактический отказ от постоянного государственного аппарата и замену его временными организациями наемных работников. В условиях России с ее огромной территорией, сложной геополитической обстановкой на границах с сопредельными государствами, неурегулированностью межнациональных отношений, значительной социальной напряженностью, которая сохраняется в обществе, отказ от постоянного государственного аппарата имел бы исключительно пагубные для страны последствия. "Внедрение "менеджерской модели" на практике может привести к тому, что постоянный аппарат государственной гражданской службы фактически перестанет существовать, уступив место временным квазиаппаратным структурам, на которые и будет возложена реализация отдельных государственных программ и проектов" <13>. Государство может проявлять себя только как система, упорядоченная совокупность специальных органов, коллективов должностных лиц, осуществляющих управление делами общества от его имени в пределах предоставленных полномочий и действующих на профессиональной основе по обеспечению исполнения полномочий органов государственного управления. Среди признаков органа государства выделяется в том числе такой признак, как наличие постоянного персонала, государственных, в частности гражданских, служащих, для которых работа в государственном аппарате является профессией.

Безоговорочно отказываться от использования программно-целевого метода финансирования было бы не вполне справедливо. Программно-целевой метод, рассматриваемый как вспомогательный механизм, мог бы применяться при формировании временных структурных подразделений государственных органов, которые могли бы иметь статус временных департаментов (управлений) специальных государственных органов (их подразделений), созданных на установленный срок для реализации определенной государственной программы. По мнению М. Зюльмаковой, основной задачей, связанной с изменением схемы финансирования государственной службы, является переход от управления затратами к управлению результатами, при этом сами бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к государственным функциям. Работу необходимо строить таким образом, чтобы осуществлялся переход к новому методу бюджетного планирования - бюджетированию, ориентированному на результат. В отличие от традиционного подхода на первое место здесь выдвигаются планирование и контроль результатов на основе сопоставления эффективности тех или иных бюджетных программ и предоставление достаточно широких полномочий распорядителям и получателям бюджетных средств. Основное условие для внедрения этого метода - четкая формулировка целей и задач деятельности органов государственной власти и показателей, характеризующих их выполнение.

4. Изменение системы материального обеспечения государственных гражданских служащих. Чтобы повысить заинтересованность государственных служащих в качественном выполнении своих обязанностей, необходимо размер их денежного содержания поставить в зависимость от результатов труда и повышения уровня своей компетентности. В соответствии со статьей 47 ("Должностной регламент") Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в должностной регламент, утверждаемый представителем нанимателя и являющийся составной частью административного регламента государственного органа, включаются, в частности, "показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего". В связи с этим возникает задача разработки соответствующих нормативных документов, определяющих критерии и процедуру оценки, а также размеры вознаграждения за эффективность служебной деятельности.

"Менеджерская модель" государственной службы предполагает схему решения проблемы улучшения материального обеспечения на государственной службе, позволяющую, как полагают ее сторонники, сделать государство как работодателя более конкурентоспособным на рынке труда, основанную на измерении количества и качества труда гражданского служащего, а также на оценке эффективности его деятельности в подлежащих верификации показателях, от которых в конечном счете и должен зависеть размер оплаты конкретного сотрудника. То есть государственный гражданский служащий рассматривается как обычный наемный работник, оплата которого должна осуществляться "по труду", а не "по должности", как это имеет место на государственной службе. "Менеджерская модель" государственной службы фактически предлагает создать механизм легального материального стимулирования для тех, кто принимает решения, организует работу и осуществляет контроль, - для менеджерского звена в госаппарате, то есть только для тех государственных служащих, которые принимают ответственные решения. Реализация такой меры приведет к тому, что еще больше усилится уже существующая дифференциация по уровню материального обеспечения между руководителями, особенно высшими, и остальными государственными служащими, от которых в огромной степени зависит реализация курса реформ и для которых денежное содержание, выплачиваемое по должности, является основным стимулом пребывания на гражданской службе.

Поддерживая политику, направленную на повышение уровня материального обеспечения государственных служащих, нельзя согласиться с тем, как ее предлагают реализовать сторонники "менеджерской модели", поскольку в системе государственной гражданской службы должность - основной показатель, от которого зависит содержание и объем полномочий лица, ее замещающего. Зарубежный опыт показывает, что при построении системы стимулирования государственных служащих за результаты труда используются модели, применяемые в частном секторе. В итоге руководство ведомствами и их подразделениями становится таким же, как руководство частными компаниями, владеющее навыками менеджмента. Выбор конкретной модели оплаты государственных служащих за результаты служебной деятельности зависит, как и в коммерческом секторе, от политики руководства ведомств и корпоративной культуры. Так, в специальном руководстве для государственных ведомств и учреждений по вопросам вознаграждения Великобритании, принятом Секретариатом Кабинета министров в 2003 г., говорится: "Вознаграждение коллектива является средством, дающим возможность стимулировать коллективные усилия и сотрудничество, но для того, чтобы это работало, необходимо наличие связи между механизмами вознаграждения коллектива с превалирующей или желаемой культурой организации". Представленный обзор зарубежного опыта оплаты труда в органах государственного управления показывает, что существуют эффективные, детально проработанные механизмы усиления заинтересованности государственных служащих в улучшении индивидуальных и коллективных показателей результатов служебной деятельности, определенные элементы которых целесообразно использовать и в Российской Федерации. Система оплаты по эффективности служебной деятельности государственных служащих должна стать важным элементом административной реформы, внедрению которой должно быть уделено повышенное внимание со стороны руководства страны.

5. Уточнение границ государственной гражданской службы. В связи с предложением ввести элементы менеджмента на государственной службе появилась объективная потребность уточнить существующие границы государственной службы, установленные в настоящее время Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <18>. По мнению Н.Ю. Хаманевой, возможны два сценария развития идеи о пересмотре границ государственной службы: расширительный (радикально или умеренно) и ограничительный. В расширительном сценарии речь идет о распространении статуса государственных гражданских служащих на "бюджетников", т.е. работников государственных учреждений и организаций (например, врачей, учителей, профессорско-преподавательского состава вузов и др.), выполняющих функции государственного управления, в соответствии с указами Президента РФ и законами субъекта РФ.

В основу решения проблемы границ государственной службы должна быть положена идея о том, что корректировка границ должна определяться функциональным назначением подразделения, в котором предусмотрена государственная должность гражданской службы. По мнению специалистов, при окончательном определении границ государственной службы нужно идти двумя путями. Во-первых, осуществить преобразование самих отдельных государственных учреждений (например, низовых подразделений федеральных надзоров) в государственные органы. Во-вторых, в ряде случаев, не меняя правовое положение самого учреждения, распространить на его работников статус государственных гражданских служащих. Реализация на практике большинства проанализированных предложений сторонников "менеджерской модели" государственной службы приведет к ослаблению влияния государства на общественные процессы в условиях, когда институты гражданского общества в России, по общему признанию, еще находятся в зачаточном состоянии.

Опыт Германии подтверждает необходимость обязательного обучения молодых сотрудников, имеющих стаж работы менее двух лет, в целях их интеграции в систему государственной службы вообще и того органа государственного управления, в котором они непосредственно работают. Обучение должно быть направлено на приобретение тех знаний и навыков, которые необходимы для профессионального исполнения должностных обязанностей, формирование системного видения проблем и их решения, развитие коммуникабельности и умения работать в команде. Формирование команд адаптантов, как правило, осуществляется в периоды изменения структуры организации, открытия филиалов, в ходе процессов слияния и поглощения и др. Практически во всех организациях команды формируются также по прибытию выпускников учреждений высшего профессионального образования.

Исследования показали, что прибывший работник, действуя в составе команды, чувствует себя уверенней, повышает личную ответственность, достигает значительных результатов и проявляет личностные качества, присущие его деятельности только во взаимодействии с членами команды.