Организация муниципальной службы в органах местного самоуправления:

Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы в органах местного самоуправления. Понятие муниципальной службы и классификация ее должностей. Поступление на муниципальную службу и основания прекращения трудового договора с муниципальными служащими. Организация проведения аттестации и квалификационного экзамена муниципальных служащих. Социальные гарантии и денежное содержание муниципальных служащих. Ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы. Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих. Управление персоналом в органах местного самоуправления.

Согласно ФЗ от 8 января 1998 г. № 8 «Об основах муниципальной службы в РФ» и ст. 42 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Муниципальная служба – это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом муниципального образования, с полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за их осуществление, а также должность в органах местного самоуправления с кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборных органов, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов, и иные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления на основании соответствующего реестра, утверждаемого законом субъекта РФ.

Принципы муниципальной службы – это основополагающие идеи, начала, закрепленные в нормах права, определяющие сущность и назначение муниципальной службы, составляющие фундаментальные основы функционирования и развития данного правового института (или подотрасли) муниципального права. К ним относятся:

Верховенство Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными службами должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

Профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

Равный доступ граждан РФ к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

Единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, а также учет исторических и иных местных традиций;

Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

Внепартийность муниципальной службы.

Правовая регламентация Муниципальной службы, включающая требования к должности, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой и т. п., определяется федеральными законами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований и локальными нормативными правовыми актами органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Вопросы муниципальной службы регулируются ФЗ от 8 января 1998 г. Во многих субъектах РФ принят целый ряд законов и других нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области своей муниципальной службы. В Свердловской области, например, приняты такие областные законы, как: о муниципальной службе, о едином реестре муниципальных должностей муниципальной службы, об аттестации государственных и муниципальных служащих, о стаже государственной, муниципальной службы и др.

Определенные стандарты в этой области закреплены также в Европейской хартии о местном самоуправлении. Они предусматривают, что:

Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе.

Право Поступления на муниципальную службу имеют лица, достигшие 18 лет, но не старше 60 лет, профессиональная подготовка которых отвечает квалификационным требованиям по соответствующей должности. При этом не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу в случаях:

Признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

Лишения его права занимать муниципальные должности муниципальной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;

Наличия в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего выполнению должностных полномочий;

Отказа от оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

Близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Квалификационные и иные требования по должностям муниципальной службы устанавливаются федеральным и областным законодательством и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами муниципальных образований. Эти требования касаются:

Уровня профессионального образования с учетом специализации по должности муниципальной службы;

Стажа и опыта работы по специальности;

Уровня знаний действующего законодательства Российской Федерации, ее субъекта, устава и иных нормативных правовых актов муниципального образования применительно к осуществлению соответствующих должностных полномочий.

Прием на муниципальную службу, как правило, осуществляется в порядке назначения на должность.

При поступлении на нее гражданин представляет:

1) личное заявление;

2) документ, удостоверяющий личность;

3) трудовую книжку;

4) документы, подтверждающие профессиональное образование;

5) справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении;

6) другие документы, если это предусмотрено федеральным законом.

При назначении на должность, а также при переводе на должность другой группы либо иного профиля муниципальный служащий представляет документы, подтверждающие его квалификацию, или сдает квалификационный экзамен. Все эти сведения подлежат проверке в установленном порядке.

Гражданин поступает на муниципальную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок, или срочного трудового договора не более чем на пять лет. Муниципальная служба на должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие должности категории «А». Избрание лица населением или представительным органом местного самоуправления главой муниципального образования либо на должность муниципальной службы осуществляется в порядке, предписанном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и областными законами. В аналогичном порядке происходит и назначение на должность муниципальной службы.

В случаях, предусмотренных уставом и иными нормативными правовыми актами муниципального образования, замещение вакантных должностей муниципальной службы производится на конкурсной основе. В конкурсе участвуют граждане, подавшие соответствующее заявление. Для его проведения создается конкурсная комиссия. Ее решение является основанием для издания акта о замещении лицом соответствующей должности муниципальной службы. Информация о дате и месте предстоящего конкурса подлежит обязательному опубликованию. Каждому его участнику в письменной форме в течение месяца сообщается о результатах конкурса.

Для гражданина, впервые принимаемого на должность муниципальной службы, в том числе по конкурсу, а также для муниципального служащего при переводе на должность другой группы или иного профиля устанавливается испытание (со стажировкой) продолжительностью от трех до шести месяцев, а для младших служащих – от одного до трех месяцев. В этот срок не засчитывается период, когда муниципальный служащий отсутствовал на службе. При неудовлетворительном результате испытания он может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую должность, а в случае отказа от перевода – уволен. Если срок испытания истек, а муниципальный служащий продолжает службу, он считается выдержавшим испытание. Порядок и условия испытания устанавливаются нормативными правовыми актами муниципальных образований в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Общими основаниями прекращения служебных отношений являются: отставка муниципального служащего, его увольнение, признание в установленном порядке безвестно отсутствующим, смерть.

Отставка Муниципального служащего производится по достижении им предельного возраста, при добровольной отставке по достижении им пенсионного возраста, по личному желанию.

Выход на пенсию происходит в порядке, установленном федеральным законом. Предельный возраст для нахождения на муниципальной службе – 60 лет. Продление службы лица, достигшего 65 лет, не допускается.

При выходе в отставку по достижении предельного возраста единовременно выплачивается не облагаемое налогами вознаграждение в размере трех должностных окладов, при выходе в отставку по достижении пенсионного возраста – в размере должностного оклада за каждый год службы, но не более шести должностных окладов.

После подачи заявления об отставке по личному желанию муниципальный служащий обязан продолжить службу в течение двух недель, если иное не предусмотрено соглашением сторон. При принятии отставки ему в течение шести последующих месяцев выплачивается такая же заработная плата в размере 100 процентов либо доплата до ее уровня, если по новому месту службы заработная плата ниже имевшейся.

Увольнение муниципального служащего допускается по решению руководителя соответствующего органа местного самоуправления в случаях:

Совершения грубого должностного проступка;

Сокращения штатов;

Служебного несоответствия в аттестационном порядке;

Неудовлетворительного результата испытания при приеме на муниципальную службу;

Вступления в законную силу приговора суда, в соответствии с которым муниципальный служащий осужден к лишению свободы или к иной мере наказания, исключающей возможность исполнения должностных обязанностей;

Несоблюдения им установленных законом ограничений;

В других установленных трудовым законодательством случаях.

Иными основаниями прекращения служебных отношений являются:

Призыв муниципального служащего на военную службу или поступление его в учебное заведение;

Перевод муниципального служащего с его согласия на службу в другой орган местного самоуправления или в государственные органы;

Отказ от перевода на службу в другую местность, а равно от продолжения службы в данном органе местного самоуправления в связи с существенным изменением ее условий.

Прекращение деятельности лиц, занимающих должности, относящиеся к категории «А», может быть основанием для увольнения непосредственно обеспечивающих исполнение их полномочий муниципальных служащих, занимающих должности по категории «Б».

То, что работа по управлению человеческими ресурсами в муниципалитетах находится на уровне, близком к нулевому, заставляет обращаться, в первую очередь, к простейшим его инструментам. Среди них[12]:

Подбор и расстановка кадров. В качестве базовых принципов здесь выделяются поиск способных кандидатов и принцип гласности при занятии вакансии. В соответствии с последним принципом, информация о вакансиях должна быть доступна всем заинтересованным лицам. Отбор кандидатов включает в себя целый ряд приёмов: изучение биографии и опыта работы кандидата, имеющихся рекомендаций, оценка профессиональной квалификации и психофизического состояния кандидата, собеседование и/или экзамен, проверка на профессиональную пригодность (например, в виде испытательного срока). Важно во всех этих процедурах отчетливо разделять личные и профессиональные качества кандидата.

Оплата труда и система поощрений. Оплата труда и поощрения – важная составляющая работы с персоналом, обычно используемая недостаточно эффективно. Для более полного использования потенциала этого инструмента необходима формализация описания набора и структуры работ, выполняемых на тех или иных функциональных местах. Работы должны быть ранжированы по типам, т.е. по степени их сложности выполняемой работы и ответственности, возлагаемой на работника, а уровень оплаты привязан к типам работ. Полученные таким образом классификации работ должна систематически уточняться и обновляться. Чем она точнее, тем меньше поводов для возникновения конфликтов.

Аттестация. Простейшая процедура аттестации основывается на ведении и последующем анализе личных дел сотрудников и их характеристиках со стороны руководителей и коллег. Более сложные методы строятся на количественном учете выполненной работы, для чего используется система оценок или набранных очков Одной из наиболее сложной процедур является проведение собеседований с сотрудниками, проводимых аттестационной комиссией, включающей представителей руководства, службы развития персонала, привлеченных специалистов. Строго говоря, проведение аттестации путем собеседования – достаточно сложная процедура и определенное пристрастие к ней, существующее в органах муниципального управления, основанное на ее кажущейся простоте, приводит к увеличению уровня отчужденности и ряду других негативных последствий. При проведении аттестации на основе собеседований очень важно насколько возможно использовать количественные и формальные показатели: точное построение структуры вопросов, разработка оценочных шкал и процедур и т.п. Использование таких показателей позволяет снизить долю пристрастных оценок того или иного рода, хотя их разработка достаточно сложна.

Оценка персонала анализируется на материале работы центров оценки, основные принципы которой состоят в:

• моделировании ключевых моментов деятельности,

• разработке системы критериев оценки,

• испытании взаимодополняющими техниками и упражнениями,

• участии специально подготовленных наблюдателей,

• оценке каждого сотрудника несколькими наблюдателями и, наоборот, оценка каждым наблюдателем нескольких сотрудников,

• оценке реального поведения, а не гипотезы по его поводу; выявление и описание характеристик, позволяющих прогнозировать поведение оцениваемых.

В качестве основных этапов конкурсного набора персонала выделяются:

• принятие решения о необходимости проведения конкурса, создание конкурсной или избирательной комиссии, разработка и утверждение нормативных документов, публикация объявления о проведении конкурса, разработка и утверждение нормативных документов,

• выбор парадигмы конкурса, разработка и утверждение программы основного этапа, подбор специалистов и формирование групп научного сопровождения, разработка необходимого инструментария,

• создание организационно-технической группы по материально-техническому обеспечению основного этапа, подготовка и рассмотрение материалов, представленных кандидатами, определение списка кандидатов на участие в конкурсе, инструктаж,

• проведение основного этапа конкурса, подведение и утверждение его итогов, публикация итогов, прием и рассмотрение апелляций, утверждение результатов.

В качестве составляющих аттестации персонала выделяются:

• подготовка: разработка принципов и методики проведения, издание нормативных документов, подготовка материалов, проведение учебной сессии по аттестационным мероприятиям,

• проведение: подготовка отчетов и заполнение оценочных форм,

• анализ результатов и подведение итогов: обработка и анализ полученной информации, проведение собеседований по результатам аттестации, подготовка рекомендаций по работе с персоналом, утверждение результатов, организация хранения данных.

Более широкий набор инструментов по управлению человеческими ресурсами включает в себя[14]:

• сформулированную в письменном виде кадровую политику, охватывающую все аспекты управления персоналом, соответствующую целям и общим задачам организации и доведенную до всех ее сотрудников;

• систему планирования человеческих ресурсов и развития кадрового потенциала, включающую программы развития организации, анализ потребностей в персонале, программы повышения квалификации и переподготовки, системы оценки работы и развития карьеры, развитие организационной культуры;

• систему комплектования штатов и отбора разных категорий работников, включая руководящий персонал;

• систему мотивации и вознаграждения, включающую анализ трудовых операций, оценку сложности работ и их классификацию.

Более сложная организация работы по управлению человеческими ресурсами требует опоры на те или иные модельные представления о развитии персонала и построения с их использованием специальных программ работы с ним, ориентированных на решение задач стратегического планирования.

В 8 предлагается процессная схема управления человеческими ресурсами, восходящую к классическим работам А. Файоля. В рамках этой схемы процесс управления разбивается на четыре основных функции: планирования, организации, мотивации и контроля.

Под организацией понимается процесс создания организационной структуры, которая дает возможность людям эффективно работать вместе для достижения поставленных целей. Основной задачей, решаемой в ходе организации, является распределение полномочий и связанной с ними ответственности по уровням и позициям организационной системы и соответствующее этому распределению проектирование структуры организации.

Под мотивацией понимается процесс побуждения к деятельности, направленной на достижение целей. Источниками для мотивации являются системы потребностей людей и соответствующих этим потребностям вознаграждений.

Под контролем понимается процесс обеспечения достижения целей, Организация контроля включает в себя выработку стандартов и критериев, сопоставление с ними реальных результатов и принятие необходимых корректирующих действий.

В рамках анализа организационных отношений рассматриваются вопросы групповой динамики, отношений руководства и лидерства, управления конфликтами, изменениями и стрессами. Управление трудовыми ресурсами рассматривается как:

• планирование ресурсов: оценка наличных трудовых ресурсов, оценка будущих потребностей, разработка программы по развитию трудовых ресурсов;

• набор персонала: создание резерва потенциальных кандидатов по всем должностям;

• отбор: оценка кандидатов на рабочие места и отбор лучших из резерва, созданного в ходе набора;

• определение заработной платы и льгот: разработка структуры заработной платы и льгот в целях привлечения, найма и сохранения служащих;

• профессиональная ориентация и адаптация: введение нанятых работников в организацию и ее подразделения, развитие у работников понимания того, что ожидает от них организация и какой труд в ней получает заслуженную оценку;

• обучение: разработка программ для обучения трудовым навыкам, необходимым для эффективного выполнения работы;

• оценка трудовой деятельности: разработка методик оценки трудовой деятельности и доведения ее до работника;

• повышение, понижение, перевод, увольнение: разработка методов перемещения работников на должности с большей или меньшей ответственностью, развития их профессионального опыта путем перемещения на другие должности или участки работы, процедур прекращения договора найма;

• подготовка руководящих кадров, управление продвижением по службе: разработка программ, направленных на развитие способностей и повышение эффективности труда руководящих кадров.

В 9 стратегия использования человеческого потенциала рассматривается через анализ взаимодействия человека и организации, вхождения человека в организацию, личностных основ поведения человека в организационном окружении, взаимодействия индивида и группы, адаптации и изменения поведения человека.

В рамках этого подхода выделяется организационное окружение – часть организации, с которой человек сталкивается во время работы и анализируются взаимные ожидания человека и организации и способы их установления взаимодействия, основанные на характеристике ролей, выполнения которых ожидается от человека организацией.

Рассматриваются вопросы обучения при вхождении в организацию, развития чувства ответственности перед организацией, усвоения норм и ценностей организации новым сотрудником.

В качестве основ поведения человека в организационном окружении выделяется восприятие человеком его окружения, критериальная база и индивидуальность. В критериальную базу поведения человека включаются расположение, удовлетворенность работой, увлеченность работой, приверженность организации, ценности, верования, принципы.

Выделяются основные типы человеческих групп, характеристики членов группы, межличностных отношений в группах, ситуационные характеристики группы, взаимодействие индивида и группы.

В качестве специальной задачи выделяется научение поведению в организации. Рассматриваются типы поведения человека в организации и типы научения поведению.

В [15] рассматривается развитие работника в рамках парадигмы управления по результатам. По результатам большого исследования выделяется пять наиболее важных факторов, работающих на удовлетворенность работой и мотивацию:

• самовыражение: многообразие предъявляемых работой требований к мастерству – насколько люди могут использовать на работе свои сильные качества и насколько требования, предъявляемые работой, соответствуют уровню их мастерства;

• работа как она есть: ясность содержания задачи и вызываемое ею чувство отождествления с работой;

• ценность и статус: представление о значении задачи для организации – ощущение важности своей работы и предположение о том, как ее представляют другие;

• обратная связь: положительное или отрицательное подкрепление, полученное от руководства, коллег, подчиненных;

• самодеятельность: возможность работать самостоятельно, сбалансированность власти и ответственности, самодисциплина.

Рассматривается динамика влияния этих факторов на удовлетворенность работой на разных стадиях пребывания в должности, показывающая, что после пяти лет работы на одном и том же месте ни один из них не обеспечивает удовлетворенности работой, достижения сотрудника существенно снижаются, вместо факторов мотивации, связанных с работой, источником мотивации становятся личные увлечения. Комплекс мер, направленных на преодоление этого включает в себя:

• систематическую проверку срока работы сотрудников на одной должности и управляемое горизонтальное перемещение по службе с примерно пятилетним интервалом, обеспечение престижности таких перемещений и даже временных перемещений вниз в служебной иерархии;

• обогащение содержания работы и расширение ее рамок;

• активное структурное планирование организации и применение гибких организационных форм, таких как проектная и матричная;

• систематическое развитие организационной деятельности, признание и формирование ценности обучения и творческого подхода;

• реализация новых форм взаимодействия между работниками, развитие демократических отношений в организации.

Рассматриваются принципы планирования карьеры (в частности, проблема кризиса середины карьеры) и управленческие компетенции, необходимые для работы по развитию.

В [16] рассматривается концепция персоналом, построенная на базе представлений о типах организационных культур и жизненном цикле организаций. Выделяются следующие задачи управления персоналом:

• на стадии формирования организации: проектирование структуры организации, планирование потребности и расчет численности персонала, анализ кадровой ситуации в регионе, формирование кадровой стратегии и плана кадровых мероприятий, формирование кадровой службы, анализ деятельности и формирование критериев оценки кандидатов, адаптация новых сотрудников;

• на стадии интенсивного роста организации: привлечение и набор кандидатов, оценка кандидатов при приеме на работу, организация конкурсного приема на работу;

• на стадии стабильного функционирования организации: оценка результативности и производительности труда, нормирование труда, создание системы аттестации персонала, работа с резервом, обучение персонала, разработка программ стимулирования труда;

• на стадии спада (в ситуации кризиса): диагностика системы управления персоналом, формирование антикризисной кадровой политики.

Повышение квалификации и переподготовка как инструмент развития человеческих ресурсов организации.

В рамках постановки задачи управления человеческими ресурсами фрагментарное повышение квалификации замещается концепцией развития человеческих ресурсов. Целью развития человеческих ресурсов является обеспечение организации хорошо подготовленными, мотивированными сотрудниками, занятыми в соответствии с целями и стратегией организации. Его ключевыми характеристиками является тесная связь со стратегией деятельности организации и характером проблем, которые решает или будет решать организация, поддержка высшим управлением, постоянное изучение среды, с целью выявления благоприятных и неблагоприятных факторов для деятельности организации.

В соответствии с этим, повышение квалификации и переподготовка должны учитывать реальные потребности муниципалитета и осуществляться по специальным программам. Важно понимать, что основным субъектом, определяющим направления повышения квалификации и переподготовки является муниципалитет, а не учебные заведения, куда отправляются его сотрудники. Именно он несет ответственность за точную постановку задач, построения программ повышения квалификации и переподготовки и их согласования со стратегическими планами муниципалитета, разработку системы учета результатов участия сотрудников в курсах повышения квалификации и переподготовки, вклада в работу организации, полученного за счет этого участия, системы распространения полученных отдельными сотрудниками знаний и умений внутри организации, построение индивидуальных образовательных траекторий сотрудников, согласованность их участия в учебных курсах с решением задач планирования карьеры и т.п.