Правовые и этические проблемы участия граждан в управлении:

теория власти и властных отношений; природа и функции политической власти и управления; легитимность власти; власть и оппозиция; понятие «правовое государство»; государство, личность и общество; политический порядок и стабильность в обществе; условия, возможности и пути участия граждан в политической жизни и в управлении.

Основные параметры и тенденции взаимодействия гражданского и государственного сектора представляют собой достаточно сложный, противоречивый комплекс взаимосвязанных проблем, анализ которых во многом затруднен наличием принципиальных концепций в отношении уровня, форм и интенсивности взаимодействий граждан, гражданского общества и государства в процессе и механизмах принятия общественнозначимых решений на разных уровнях управления. Тем не менее, исследование данной области взаимоотношений чрезвычайно важно для формирования адекватных моделей артикулирования и агрегирования разнонаправленных и противоречивых потребностей и интересов различных участников социально-политических процессов, и их эффективному внедрению в управленческий процесс.

Современный этап развития науки ознаменован новым пониманием участия: вместе с трактовкой понятия негативной свободы и выдвижением на первое место не политических, а личных прав (неприкосновенности частной жизни, свободы от какого-либо внешнего принуждения и т.п.) возникла концепция разделения участия на политическое и гражданское. Эта концепция базируется на предположении о том, что социальное целое можно разграничить на политическое и неполитическое сообщества, которые, однако, не только не разделены, но глубоко связаны и находятся в постоянном взаимодействии, что и можно считать политическим процессом как таковым.

Отечественные исследователи отмечают наличие особенностей участия отдельных групп граждан в процессах принятия решений. В работах, освещающих различные аспекты социализации молодежи, ее участия в политической жизни общества, отмечается проявление в молодежной среде разновекторных тенденций: часть юношей и девушек пытается объединиться, решать свои проблемы в основном путем протеста, часть активно идет в политику, стремясь представлять свои интересы в органах власти, баллотируясь на выборах, часть сплачивается вокруг неофа­шистов⁵[1].

Общим для большинства российских (как и западных) аналитиков является суждение о том, что политическому участию молодого поколения присущ несколько «более экстремистский», по сравнению со стереотипами участия, свойственными старшим возрастным группам характер⁶[2]. В связи с этим следует отметить работу М.Несмеловой, посвященную изучению проблемы вовлечения в политику студенчества как наиболее перспективного субъекта политики, от направленности сознания и поведения которого во многом зависит будущее страны. Автор исследует сти­мулы политизации и деполитизации, институциональные и социокультурные условия политического поведения сту­денческой молодежи.

Предпринимаются попытки выявить специфику политического участия жен­ской части населения России. Изуче­нию теоретических и прикладных ас­пектов этой проблемы посвящена, в ча­стности, работа Н.Уваровой⁷[3]. Осо­бенности политического участия жен­щин выводятся автором из характери­стики их положения в обществе. По ее мнению, более низкий уровень вовле­ченности женщин в политику объясня­ется спецификой процесса их полити­ческой социализации, диспропорциями в позициях женщин на различных уровнях политического участия и сис­темы управления обществом.

По мере того, как территории России все в большей степени используют имею­щиеся ресурсы своего социально-экономического развития, в повестку дня вста­ет задача использования такого значительного ресурса, как социальная актив­ность населения. Социальная активность решает несколько актуальных задач, среди которых:

- увеличение вложений предоставляемых населением ресурсов в преодоление социально-экономических проблем;

- повышение качества управленческих решений и эффективность расходования бюджетных средств за счет общественного участия в управлении делами государства, в реализации местного самоуправления, общественного контроля за деятельностью властных структур;

- улучшение имиджа территории и, соответственно, повышение уровня инвестиционной привлекательности⁸[4].

Исходя из существующего опыта сотрудничества органов государственной влас­ти всех уровней с гражданами и их объединениями, можно выделать ряд причин, побуждающих стороны к взаимодействию, как экономического, так и по­литического характера. В среде экономических причин необходимо назвать, в част­ности, тот фактор, что многие международные организации, такие как Всемирный Банк, Международный Валютный Фонд и т.д. и западные доноры верят намного меньше в способности и возможности национальных правительств и/или рыночные механизмы обеспечить должный уровень как социальных программ, так и проектов развития гражданского общества. Еще одной экономической причиной, побужда­ющей к сотрудничеству, выступает тот факт, что наряду со все увеличивающимися потребностями в расходах на социальную сферу происходит снижение доли государственных расходов, что законным образом приводит к желанию органов государственной власти «разделить финансовую на­грузку». Кроме того, аналогичные процессы происходят и на местном уровне, так как для бюджетов местного уровня распределение ресурсов может оказаться даже более проблематичным в связи со снижением централизованного государственного финансирования. Наконец, мировой опыт сотрудничества государственного секто­ра с некоммерческим приводит к осознанию того, что привлечение НКО к участию в национальных и местных проектах является более рентабельным и экономичным способом, а также отличается более низкой прибавочной стоимостью, в особеннос­ти по сравнению с частным сектором экономики.

Повышению мотивации содействует также и нацеленность органов власти на решение публичных проблем. Чем ниже уровень власти, тем ближе публичные проблемы к потребностям населения, в этом смыс­ле, можно предположить, что объединения граждан наиболее эффективно взаимодей­ствуют с муниципалитетами, так как именно органы местного само­управления призваны удовлетворять потребности населения. Наилучших результатов объединения граждан добиваются, взаимодействуя с местными органами власти⁹[5]. Можно предположить также, что жители будут более активно участвовать в общественных слушаниях, если на них будут обсуждаться вопросы, интересующие население, т. е. вопросы удовлетворения его (населения) потребностей.

В то же время основными социально-политическими факторами причин взаи­модействия органов власти с общественными организациями являются следующие:

- наступление новой эры (в современной политической теории — постконфликтной или новоадминистративной) в выстраивании отношений между органами власти и гражданами, характеризуемой большей ролью гражданского общества и его участников в вопросах управления государством и функционирования отдельных его институтов;

- партнерства между гражданским обществом, частным сектором и государством часто воспринимаются в качестве наиболее эффективных методов решения комплексных социально-экономических проблем;

- социальный капитал (увеличивающаяся воля и способность граждан принимать участие в общественно-политической жизни страны и государства) становится необходимой предпосылкой и сопутствующим элементом для поддержания экономического роста и развития страны;

- основной мотивацией общественного (добровольческого) сектора является общественная польза, а не получение прибыли;

- процесс всестороннего и плюралистического принятия решений признается в качестве необходимого инструмента в вопросах достижения жизненно важных социальных соглашений (так называемый общественный договор) в процессе обсуждения и претворения в жизнь политических реформ¹⁰[6].

Существует множество вариантов классификации типов гражданского участия. Одной из наиболее распространенных и признанных является классификация Арнштайна¹¹[7]. Она основана на (а) зна­чимости гражданского общества и гражданского контроля для (б) ста­бильности демократической политической системы и (в) ее эффектив­ности. Он предлагает восьмиступенчатую лест­ницу типов участия, уровни которой объединяет в три группы:

Неучастие:

(1) Манипуляция.

(2) Терапия.

Степени имитации участия:

(3) Информирование.

(4) Консультации.

(5) Задабривание.

Степени гражданской власти:

(6) Партнерство.

(7) Делегирование полномочий.

(8) Гражданский контроль.

Градация ведет от уровня неучастия к участию в политическом процессе.

Эти типы разбиваются на три модели. Первые две из них ориентированы на «вход» политической системы и выполняют такие функции, как артикуляция и агрегация интересов¹²[8] .

Первая – нормативная модель (модель гражданского общества) ис­ходит из общей концепции гражданского общества. В рамках данной концепции объединения граждан выступают важными институтами, осуществляющими связь между публичной и частной сферами. В качестве институциональ­ных структур гражданского общества они выполняют функции контро­ля подотчетных обществу органов власти. Кроме того, им приписыва­ется мобилизационная и социализирующая функции социально и по­литически активного населения. Корни этой концепции уходят в либеральную традицию, которая отводит гражданскому обществу важ­ную роль «контролера» и «ограничителя» произвола государства.

Вторая модель - легитимационная. Эта модель предполагает учас­тие объединений граждан на стадии выработки политических решений. Степень поли­тического влияния граждан и их объединений на процесс принятия решений зависит от типа доминирующей политической культуры и взаимных ожиданий обще­ства и власти относительно возможностей этого влияния. Объединения граждан могут быть отстранены от реального политического процесса и выполнять лишь церемониальную представительную функцию, но могут и иметь реальные политические полномочия в процессе выработки решений. Объединения граждан здесь выступают как проводники требований и поддержки на вхо­де в политическую систему. В целом, однако, вне зависимости от типа политической системы — демократической или авторитарной — «про­водники» на политическом «входе» рассматриваются органами власти как источники дополнительной легитимности для государства. Без тех или иных форм институционализированного гражданского участия не обходится на сегодня ни одна сложная политическая система.

Конкретные формы взаимодействия эта модель получает в таких институциональных рамках, как Общественные палаты, Экспертные советы и т. д., а также через информирование и консультации. В со­зданных институтах взаимодействие объединения граждан и органов власти может быть символическим, но может и свидетельствовать о значимости объединений граждан в процессе принятия политических решений.

Третья модель – инструментальная. Инструментальная функция эф­фективного решения социальных проблем ставится здесь во главу угла. Инструментальная модель подразумевает участие граждан и их объединений на «выходе» по­литической системы при решении определенных социальных и дру­гих проблем общества.

Очевидно, что как в случае с политическими возможностями на «входе», инструментальные возможности объединений граждан на «выходе» могут ва­рьироваться от формального участия и пассивного принятия дирек­тив и указаний до политической вовлеченности и наделения объединений граждан пол­номочиями и ответственностью за эффективную реализацию решений в определенной сфере.

При определенном уровне развития объединения граждан оказываются способны­ми привлечь дополнительные, внебюджетные ресурсы, труд доброволь­цев и новые идеи. Они обладают большим инновационным потенци­алом и могут решать социальные проблемы более эффективно, т.е., с меньшими затратами и большим эффектом. Делая это, они берут на себя определенную часть функций государства и органов местного са­моуправления. Если, в свою очередь, государство и соответствующие государственные службы осознают это и способны использовать по­тенциал объединений граждан для решения проблем более эффективным способом, они могут передавать им соответствующие функции, при этом подкреп­ляя такое делегирование высвободившимися от оптимизации процес­са ресурсами. Это может осуществляться через механизм социального заказа, гранта, привлечения к выполнению государственных и муниципальных программ, с использованием других форм поддерж­ки в поиске ресурсов и выполнении собственных уставных задач.

Итак, инструментальная модель подразумевает участие граждан и их объединений в про­цессе реализации решений, при котором они привлекается органами власти для минимизации собственных издержек и более эффективно­го решения социальных проблем.

В целом можно говорить, что взаимодействие граждан и их объединений с властью происходит хотя бы вследствие того, что со­гласно действующему законодательству:

а) граждане и их объединения обязаны соблюдать законы,

б) власть обязана оказывать поддержку гражданам и их объединениям,

в) власть обязана содействовать реализации права граждан на участие в управлении делами государства.

Как и всякий общественный процесс, процесс расширения числа участников управ­ленческих решений имеет как положительные, так и отрицательные последствия. Положительными являются: возможность принимать управленческие решения, опи­раясь на информацию о реальных настроениях людей, на знания об иерархии наиболее актуальных проблем, требующих оперативного решения; оценивать отно­шение людей к постановлениям, решениям, принимаемым законодательной и испол­нительной властью; принимать решения, осознавая степень готовности различных групп населения к принятию и реализации постановлений местной власти, направ­ленных как на осуществление перспективных, так и текущих задач; понимать рас­становку социальных сил, знать городские социальные группы, готовые к активной работе по реализации принятых решений, ориентированные на пассивное ожидание или сопротивление нововведениям; работать, реализуя идею активного социального партнерства власти и населения, общественных движений, различных партий. К отри­цательным последствиям можно отнести: усложнение процесса принятия решений, поскольку согласование большого числа различных интересов — процесс многоступен­чатый и трудный; возможно значительное удлинение сроков принятия решений; не исключено некоторое увеличение материальных затрат, обусловленное возрастанием числа участников управленческого процесса. Можно добавить и то, что привлекаемые к принятию управленческих решений социальные субъекты чаще всего не обладают в полном объеме необходимой информацией и не имеют навыков ведения кон­структивного диалога.

Поэтому, с одной стороны, эффективное управление не может быть делом всенародным, оно требует профессионализма, т.е. квалифицированных специалистов, имеющих опыт управленческой работы и владеющих разносторонней информацией о социальных процессах. С другой стороны, несомненные положитель­ные результаты широкого участия жителей в процессе управления территорией не должны игнорироваться. Вопрос, следовательно, в том, каковы пространственно-временные границы такого участия, какова мера участия. Вопрос «меры» возникает на всех этапах управленческого цикла. Он появляется в тот момент, когда опреде­ляется количество социальных субъектов, которых нужно привлечь к принятию того или иного решения; в содержании принимаемых в процессе коллективного творчества решений; в используемых властью механизмах и формах взаимодействия. Социальное партнерство власти и населения отражает объективную потребность социально-ориентированного управления.

В целом, к основным факторам, влияющим на активность граждан, исследо­ватели чаще всего относят возраст и уровень доходов. Так, Е. Сергеева, опи­раясь на данные отечественных социо­логических центров, утверждает, что наиболее аполитичны люди с наи­меньшими доходами. Основными фак­торами, определяющими характер по­литического участия и политические ориентации, она считает личностно-психологическую типологию избирате­лей и политических лидеров, принад­лежность избирателей к определенным социально-профессиональным и демо­графическим группам, уровень доходов, национальность и место проживания, соответствующую деятельность государ­ственных, политических институтов и СМИ, а также характер системы в стра­не на момент выборов¹³[9].

Гончаров Д.В. объясняет политическое участие действием трех основных фак­торов — индивидуализированных условий социализации, мобилизацией индивидов со стороны организованных политических сил, социально-экономическим развитием наций. Он отслеживает отчетливую зависимость между степенью вовлеченности и показателями статусных и иных социально-демографических характеристик индивида. Как утверждает автор, связь между социально-экономическим развитием и уровнем участия отражает модель «стандартной социально-экономической мобилизации». Повышение уровня социально-экономического развития приводит к усложнению гражданских установок индивидов и затем к расширению масштабов участия. Положительное влияние оказывают рост доходов, по­вышение образовательного уровня, становление современной системы профессиональных ролей и структуры за­нятости¹⁴[10].

Российские ученые утверждают, что главная причина апатии граждан в переходном обществе заключается в недостаточно быстрых темпах укоренения гражданских свобод и создания организационных условий участия, а также в эмоциональном отчуждении избирателей от власти из-за бюрократизации, коррупции. Между тем в модернизированных соревновательных системах, где; действуют зрелые институты гражданского общества, участие является выражением лояльности и чувства общественного долга. Население в таких обществах не ориентируется на конфликтное участие и менее политизировано. Более того, там наблюдается тенденция к «профессионализации» участия¹⁵[11].

По мнению Сергеевой, в основе сознательной мотивации российского абсентеизма лежит не только недоверие к конкретным партиям и лидерам, но главным образом предубеждение насе­ления против политики в целом¹⁶[12]. В.Комаровский видит причины абсентеизма российского избирателя в снижении роли представительных орга­нов власти, распаде социальных связей и отчуждении от политики. По его ут­верждению, наибольшее число аполи­тичных людей встречается среди бед­нейших слоев общества¹⁷[13]. Ю.Растов считает абсентеизм особым видом со­циального протеста¹⁸[14], тогда как Н.Поливаева отмечает, что значитель­ной части населения России вообше несвойственно активное (неформатное) участие в политической жизни, поскольку ритуальная включенность россиян в какие-либо политические организации процессы на протяжении десятков лет сформировала определенный тип личности - конформиста¹⁹[15].

Большое значения для активного и эффективного гражданского участия имеют условия протекания данного процесса. Необходимо, чтобы:

- интенсивность гражданского участия была достаточно велика: развиты формы и методы участия; имелось много контактов и связей;

- господствовала либеральная иде­ология;

- отсутствовало господство одного из акторов над другими в обладании ресурсами;

- присутствовал взаимный интерес к взаимодействию друг с дру­гом.

Из этих условий первое является необходимым, т. е., если обще­ственное участие эффективно, то развиты его формы и методы, имеет­ся много контактов и связей, а второе достаточным, т. е., если имеет место либеральная идеология, взаимный интерес и примерно одинако­вые ресурсы, то будет эффективное общественное участие.

Главное условие гражданского участия — это прозрачность власти. Отечественные авторы неоднократно анализировали критерии прозрачности²⁰[16]. Для того чтобы власть была прозрачной, она должна удовлетворять следующим критериям:

1. Открытости. Информация о деятельности органов власти, о процедурах принятия решений — открыта и доступна для граждан; заседания, где принимаются решения, открыты и доступны для граждан, за исключением случаев, определенных законом; осуществляется периодическая отчетность власти перед гражданами.

2. Понятности. Ооткрытая информация, открытые процедуры должны быть понятны и достоверны, таким образом, информация должна быть полна и правдива. Возникает проблема диверсификации источников информации, чтобы понять, насколько она правдива. Проблема понятности выводит нас на проблему анализа имеющейся открытой информации, т. е. на проблему экспертов для общественности²¹[17].

3. Возможности влияния. Граждане и их организации должны иметь возможность влиять на ту информацию, которая им доступна и понятна, они должны иметь возможность гражданского участия. Такая возможность должна быть закреплена в законодательных актах. В качестве примера приведем Федеральный Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской федерации», принятый в 2003 г., и устанавливающий обязательность общественных слушаний при обсуждении бюджета муниципального образования, программ социально-экономического развития территории и др.

Современная политическая практика и теоретические концепции подтверждают, что гражданское участие в процессе управления в целом, и в процессе принятия решений, в частности, представляется неотъемлемым и необходимым элементом демократизации политической системы артикуляции и агрегирования разнонаправленных потребностей и интересов различных участников политических отношений. Гражданское участие в немалой степени способствует выстраиванию адекватного постоянно изменяющимся условиям и эффективного по решаемым задачам механизма взаимодействия административного аппарата управления различного уровня и инициирующих трансформационные процессы политических субъектов. Подобное инициирование во многом определяется степенью развитости «гражданского состояния» в обществе - параметрами и уровнем активности граждан.