Билет 24 Фонды как организационно-правовая форма государственного сектора. Внебюджетные и целевые бюджетные фонды

Фонду присущи следующие признаки. Во-первых, это некоммерческая организация, не имеющая членства. Во-вторых, фонд может учреждаться как гражданами, так и юридическими лицами, а также совместно. Фонд может быть учрежден и одним лицом. В-третьих, основой создания фонда являются добровольные взносы учредителей. В-четвертых, фонд должен преследовать социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. В-пятых, учредители не сохраняют прав на имущество, переданное фонду. Учредители и фонд не отвечают по обязательствам друг друга. В-шестых, имущество фонда должно использоваться только для целей, определенных в его уставе.

Фонды могут осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям их создания. В числе органов фонда должен быть попечительский совет, который осуществляет надзор за деятельностью фонда. Его компетенция устанавливается в уставе фондов, утверждается учредителями. На практике попечительские советы наделяются широкими полномочиями и фактически выполняют функции высшего органа управления фонда.

Внебюджетные и целевые бюджетные фонды. Особое место в структуре общественного сектора занимают внебюджетные фонды и целевые бюджетные фонды, значение которых растет. Многообразие видов данных фондов можно объединить в следующие группы:

1. Государственные внебюджетные фонды социального страхования. Это фонды федерального уровня. Самые крупные из внебюджетных фондов: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Средства этих фондов формируются в основном за счет страховых платежей предприятий всех форм собственности и привязаны к фонду оплаты труда. Средства Пенсионного фонда расходуются на выплату государственных трудовых пенсий; компенсаций трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами; выплату социальных пенсий. Фонд социального страхования обеспечивает: выплаты государственных пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, уходу за ребенком до достижения им полутора лет, на погребение, санаторно-курортное лечение работников и членов их семей.

2. Отраслевые, межотраслевые и специальные фонды, которые создаются министерствами и ведомствами. Самый крупный фонд такого рода – фонд РАО «Газпром». Отчисления в отраслевые, межотраслевые и специальные фонды относятся на себестоимость продукции.

3. Внебюджетные фонды и целевые бюджетные фонды субъектов Федерации и местные фонды.

Билет 25 Учреждения как организационно-правовая форма государственного и муниципального сектора.

Учреждение – это некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемые полностью или частично этим собственником. Принципиальное отличие учреждений от других форм некоммерческих организаций состоит в том, что учреждения не являются собственниками имущества. Право собственности на их имущество имеют учредители. Имущество учреждения делится на две части:

1. Имущество, закрепленное за учреждением его учредителем на праве оперативного управления, а также имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему по смете.

2. Имущество, приобретенное за счет средств от приносящей доходы деятельности учреждения. Такое имущество поступает в самостоятельное распоряжение учреждения и учитывается на отдельном балансе.

Собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения при недостаточности денежных средств последнего. Форма учреждения наиболее уместна в тех случаях, когда учредитель считает необходимым систематически направлять и контролировать деятельность создаваемой им некоммерческой организации. Например, государство и органы местного самоуправления для выполнения обязанностей, возложенных на них, нуждаются в специализированных структурах, которые бы выступали в роли реализаторов их функций.

Государственные и муниципальные учреждения сегодня являются в РФ основными формами первичных звеньев общественного сектора в отраслях образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, фундаментальной науки и других, производящих чистые общественные блага и социально значимые услуги.

С начала 1990-х гг. в связи с введением новых условий хозяйствования в социальной сфере многие государственные и муниципальные учреждения обрели экономическую самостоятельность, а значительная часть их доходов стала обеспечиваться за счет платных услуг и предпринимательской деятельности.

Проблемы экономики государственных учреждений. Преобладающая в бюджетной сфере форма бюджетного учреждения заведомо неадекватна задачам создания конкурентной среды. Разработчики Гражданского кодекса РФ отмечают, что учреждения, как и ГУП, «представляют собой остатки прежней экономической системы и не свойственны развитому товарному обороту». Не снят вопрос: правомерно ли вообще рассматривать учреждение в качестве юридического лица? По замыслу разработчиков ГК РФ учреждения должны полностью финансироваться собственником и распоряжаться имуществом только в соответствии со сметой. Наделение их правом осуществлять «приносящую доходы деятельность» было компромиссом, который был мотивирован ограниченностью финансовых возможностей государства и муниципалитетов в «настоящее время». В связи с этим ключевые нормы закона не были однозначно подкреплены механизмами реализации, что сказывается на размерах государственных расходов (объем финансирования завышен).

Экономика и организация бюджетных учреждений пока практически не затронуты рыночными реформами. Подавляющее большинство этих учреждений предназначено для оказания публичных услуг и финансируется из бюджетов всех уровней. Кроме того, за ними закреплена значительная часть государственного имущества, сдача в аренду которого позволяла им все предшествующие годы получать дополнительные средства, не перечисляя в бюджет соответствующие доходы. Наконец, многие из них, особенно учреждения сфер образования и медицины, оказывают платные услуги, восполняя недостаток бюджетного финансирования.

Права населения на пользование услугами установлены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение услуг (как специфического вида продукта, а не затрат), которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в свою очередь, не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых на оказание услуг. Единственный рациональный вариант фиксации обязательств предполагает использование индикаторов результативности обслуживания, а не только затрат на него. Обеспеченность больничными койками и врачами не отражают эту результативность. Например, в России на 10 тыс.чел. населения приходится 47 врачей и 115 больничных коек, это соответствует 120 и 275% от средник показателей по странам ЕС. Однако отставание уровня здравоохранения от среднеевропейского очевидно. Государственные расходы на здравоохранение находятся примерно на уровне Мексики и на порядок ниже, чем в Германии. В результате государственные средства идут на поддержание избыточной сети учреждений, что не позволяет инвестировать в современные технологии даже в той степени, в какой это делают многие развивающиеся страны.

БИЛЕТ 26

Способы управления государственной и муниципальной собственностью

всего встречаются на практике. К таким способам управления относятся:

продажа объектов государственной и муниципальной собственности, передача

в аренду, создание на базе объектов собственности государственных и

муниципальных унитарных предприятий, внесение объекта собственности в

качестве доли в уставной капитал акционерных обществ, развитие объекта

собственности путем инвестирования.

Продажа. В результате реализации данного способа предполагается

полных переход прав владения, распоряжения и использования к покупателю.

Преимуществами данного способа управления являются:

- сравнительно быстрое, практически единовременное, получения

относительно крупных сумм денежных средств (данное обстоятельство

обусловило факт доминирование продажи как способа управления

государственной и муниципальной собственностью в 1990-х годах);

- возможность получения в будущем дохода в виде налоговых

поступлений в результате функционирования и использования объекта

собственности;

- расширение в экономике класса частных собственников.

Стимулированием развития данного способа управления на практике

является действие Федерального закона № 131-ФЗ.

Недостатками данного подхода к управлению объектами государственной

и муниципальной собственности являются:

- потеря возможности использовать и получать доход от объекта

собственности в будущем. Важно понимать, что, продавая объект в частную

собственность, органы государственной и муниципальной власти теряют его

навсегда, поскольку право собственности является бессрочным;

- сокращение возможности выполнения социальных функций. Частный

бизнес всегда будет преследовать только одну цель – максимизация дохода, что

вступает в противоречие с социальной деятельностью;

- трудности в поиске покупателей, обладающих достаточным капиталом

для полного выкупа объекта собственности по рыночной цене;

- снижение степени участия в экономических процессах и влияния на них.

Передача в аренду предполагает сохранения права владения и

распоряжения за органами государственной или муниципальной власти над

объектом собственности и передачу права использования по назначению

объекта собственности арендатору.

Преимущества данного вида использования заключаются в следующем:

- появление стабильного источника дохода во времени. В отличие от

продажи аренда представляет практически не иссекаемый источник дохода, что

весьма актуально в вопросе стратегического планирования;

- сохранение контроля над судьбой объекта собственности. Договора

аренды могут предусматривать целевое использование объектов собственности

или вводить ограничения;

- возможность использования объектов собственности в будущем.

В качестве недостатков данного способа управления можно назвать

такие, как:

- потеря ряда возможных налоговых поступлений (налог на имущество);

- отсутствие стимула у арендатора к инвестированию средств в развитие

объекта собственности. Данный недостаток является одним из основных

факторов, сдерживающих процесс развития государственной и муниципальной

собственности, переданной в аренду;

- ограниченность владения инструментом арендной ставки по договору

может привести к потере определенной части дохода в результате инфляции и

Создание государственного или муниципального предприятия

Для оказания предписанных законом услуг населению и осуществления

иной хозяйственной деятельности органы государственной власти и местного

самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения и

предприятия.

Права органов государственной власти и местного самоуправления в

отношении государственных и муниципальных предприятий, учреждений и

других организаций, определены федеральным законодательством (ГК РФ

ст. 7). К ним относятся:

- определение целей, условий и порядка деятельности;

- регулирование цен и тарифов;

- утверждение уставов;

- назначение и увольнение руководителей, отношения с которыми

строятся на контрактной основе;

- контроль за деятельностью.

Кроме того, в качестве собственника органы государственной власти и

местного самоуправления вправе получать в доход бюджета часть прибыли

муниципальных предприятий.

Гражданским кодексом предусмотрено создание государственных и

муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не

наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником

имущество (ГК РФ ст. 296). Имущество унитарного предприятия является

неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том

числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут

основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные

предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть

основаны на праве хозяйственного ведения. Владение, пользование и

распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения,

ограничено правом контроля со стороны собственника (государства или

муниципального образования в лице органов государственной власти или

местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью

принадлежащего предприятию имущества, правом собственника на получение

части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном

ведении созданного им предприятия, а также запретом на распоряжение

имуществом без согласия собственника.

Органы государственной власти и местного самоуправления вправе также

создавать государственные и муниципальные учреждения и закреплять за ними

имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности.

Особенности правового положения имущества, закрепленного за

государственными и муниципальными учреждениями, состоят в следующем.

При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим

обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, Но

и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности

денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по

обязательствам учреждения. Имущество принадлежит учреждению на праве

оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять

излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и

распорядиться им по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или

иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и

имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том

случае, когда собственником учреждению предоставлено право осуществлять

приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности,

и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное

распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, но могут

использоваться только на цели, предусмотренные уставом учреждения.

БИЛЕТ 27Зарубежный опыт управления государственной и муниципальной собственностью

Подход к пониманию функциональной необходимости

В России и мире существуют различные подходы к пониманию

назначения государственной и муниципальной формы собственности с точки

зрения получаемых результатов. Мировой опыт основывается на том, что

публичная форма собственности должна обеспечивать как текущий, так и

будущий процесс воспроизводства общества. В связи с этим в основу оценки

показателей развития территории закладываются в первую очередь социальные

и экологические критерии.

В качестве основных социальных критериев выделяются показатели

бедности и уровня дифференциации (табл. 2.3.1). Подобный подход определяет

доминирующее назначение управления государственной и муниципальной

собственности в процессе перераспределение доходов и услуг (как в

стоимостном, так и в физическом выражении).

Основу государственной собственности на территории любого

современного государства, как правило, составляют объекты природно-

ресурсного потенциала, которые часто не поддаются достоверной стоимостной

оценке. В мире давно считается наиболее важным не то как живет человек

сегодня, а в течение какого времени возможно обеспечить данный уровень

жизни и в целом собственное воспроизводство. В этих условиях состояние

окружающей среды имеет одно из ключевых значений и вопросы текущего

материального потребления должны четко увязываться с эффективным

природопользованием.

В Российской Федерации доминирующее значение имеют показатели

экономического развития (в стоимостном выражении) и текущий уровень

потребления. Указ Президента Российской Федерации «Об оценки

эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации» на первое место ставит показатель объем валового

регионального продукта. Социальные индикаторы вынесены на второй план,

как следствие уровня экономического развития. Вопросы экологии практически

не рассматриваются (программы социально-экономического развития

муниципальных образований редко содержат раздел «экология»). В результате

сегодня имеет место ухудшение состояния или уничтожение объектов

государственной собственности, составляющих основу природно-ресурсного

потенциала страны