Розділ 13. Виконавча влада в україні та система її органів

«Влада — це такий стіл, з-за котрого ніхто добровільно не встає» Ф. Іскандер

13.1. Поняття виконавчої влади та системи її органів

За Конституцією України державне влада формується, виходячи із принципу розподілу її на законодавчу, виконавчу і судову.

Цей загальновизнаний у світовій державотворчій практиці принцип обумовлює створення умов для високоефективного функціонування виконавчої влади, визначення чітких конституційних засад її організації, діяльності та структурного удосконалення.

Термін «виконавча влада» тривалий час не вважався науковим, оскільки домінував принцип, що уся влада в державі належить радам, всевладдя яких практично поглинуло виконавчу як самостійну гілку влади.

Нині виконавча влада займає особливе місце серед інших гілок державної влади. У процесі її функціонування відбувається реальне втілення у життя законів України, інших нормативно-правових актів.

Виконавча влада — це самостійна гілка влади, головне функціональне призначення якої полягає в виконанні законів і яка урівноважена з іншими гілками влади засобами парламентського, президентського та судового контролю. Виконавчою владою охоплюються майже всі сфери суспільного життя: соціальна, економічна, фінансово-бюджетна, культурна, захисту прав і свобод людини і громадянина, обороноздатності, безпеки, правопорядку тощо.

Масштаби функціонування виконавчої влади є найбільш широкими в державі. До сфери її безпосереднього діяння належать величезні організаційні, правові, економічні, технічні, інформаційні, ідеологічні, фінансові та інші ресурси.

Виконавча влада спирається на всю територію та контингенти людей що на ній проживають, збройні сили, спеціалізовані установи примусу. Іншими словами, у виконавчій владі сконцентрована вся фактична міць держави.

Виконавча влада здійснюється системою спеціально створюваних суб’єктів — органів виконавчої влади різних рівнів, які наділені виконавчою компетенцією, яка не притаманна ні органам законодавчої, ні судової гілок влади.

• Отже органи державної виконавчої влади здійснюють виконавчо-розпорядчу та організаційну діяльність, тобто організовують реальне виконання, втілення у життя Конституції, законів, інших нормативно-правових актів, які приймаються Верховною Радою України, Президентом України.

• Діяльність органів державної виконавчої влади є підзаконною, вона не може виходити за межі, визначені Конституцією та законами України, як і не може суперечити їм.

• Для здійснення покладених на них функцій органи державної виконавчої влади наділені значними державно-владними повноваженнями. Вони мають право видавати нормативно-правові акти загальнообов’язкового характеру у відповідності і на виконання Законів України.

Цим підтверджується органічна єдність виконавчої влади зі змістом управлінської діяльності держави.

З позицій науки конституційного права Заходу виконавча влада характеризується, визначається як система органів державного управління, виконавчо-розпорядчих органів (уряду, міністерств, відомств тощо).

На сучасному етапі розбудови Української держави ще існують окремі елементи державного управління, успадкованого з радянського минулого, але й зміцнюються та удосконалюються нові форми і методи управлінської діяльності, яку здійснюють Кабінет Міністрів України і вся система виконавчої влади.

Для визначення сутності виконавчої влади на сучасному етапі державотворення необхідно:

• з’ясувати питання про співвідношення (представницької) законодавчої і виконавчої гілок влади у системі державної влади України;

• визначити мету та місце виконавчої влади у системі державної влади

України;

• осмислити коло функцій, властивих виконавчій гілці влади;

• визначити суб’єкти виконавчої влади та їх компетенцію;

• розкрити зміст правової форми діяльності суб’єктів виконавчої влади;

• з’ясувати особливості і специфіку управління конкретними об’єктами з боку суб’єктів виконавчої влади.

В Україні єдина державна влада, але вона здійснюється, реалізується законодавчою, виконавчою і судовою гілками, кожна з яких незалежна. Абсолютної незалежності гілок влади не існує у жодній державі. Отже, мова іде лише про їх відносну незалежність і самостійність, оскільки чимало важливих проблем суспільного і державного розвитку вони вирішують разом. У системі органів державної влади в Україні особлива роль належить органам державної виконавчої влади.

В Україні діють також виконавчі органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим — Рада Міністрів, міністерства, республіканські комітети на які покладено здійснення виконавчих функцій, але які за своєю природою (юридичною) не є державними органами влади.

У найтіснішому зв’язку перебувають законодавча і виконавча гілки влади. Згідно з Конституцією України законодавча влада може втрутитися у сферу діяльності виконавчої, а виконавча в особі Кабінету Міністрів України -активно впливати на роботу Верховної Ради України. Законодавча влада -парламент — приймає закони, проекти яких вносить уряд України, а виконавча влада, здійснюючи свої повноваження у рамках чинного законодавства, організовує їх виконання.

Місце виконавчої влади у системі єдиної державної влади України визначається її роллю у захисті прав та свобод людини і громадянина, в економічному, політичному соціально-культурному розвитку тощо.

Мета потребує чіткого визначення суто виконавчих функцій, характерних лише для виконавчої влади, які не дублюють функції інших гілок влади.

Законодавчій владі властива одна з найголовніших функцій — прийняття законів, які регулюють складні і важливі суспільні відносини.

Виконавча влада повинна втілювати їх у життя, розробляти механізми реалізації законів, які на практиці і є механізмом самої виконавчої діяльності.

Самостійність виконавчої влади проявляється при здійсненні функцій, які здійснюють суб’єкти виконавчої діяльності (уряд України, міністерства, державні комітети, центральні відомства тощо). Це економічна, соціально-політична, регулююча, організаційна, правозастосовна, правоохоронна, координаційна та інші функції.

Виконавча влада нерозривно пов’язана з політичною владою, яку уособлює парламент держави. Конкретно цей зв’язок виявляється у економічній та соціально-політичній функціях виконавчої влади, яка спрямовує діяльність усієї системи виконавчих органів на своєчасне і неухильне виконання законів.

Правозастосовна діяльність виконавчої влади полягає у розробці конкретних заходів із втілення у життя приписів правових норм законів.

Крім цього, особливого значення набуває контрольна функція, яка конкретизується у таких основних формах, як забезпечення податкової, митної політики, своєчасного аудиту суб’єктів виконавчої влади тощо.

Зростає роль і координаційної функції виконавчої влади. Це пояснюється багатоукладністю сфери управління, у якій об’єктивно зменшується обсяг адміністративного розпорядництва.

Поділ державної влади в Україні на 3 гілки об’єктивно обмежив обсяг нормотворчості виконавчої влади, спрямувавши її діяльність на здійснення практичних заходів із втілення у життя законів України, інших нормативно-правових актів Верховної Ради і Президента України.

Суб’єктами виконавчої влади в Україні є:

• орган загальної компетенції - Кабінет Міністрів України;

• органи спеціальної компетенції — міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади України зі спеціальним статусом;

• органи державної виконавчої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі — обласні, районні державні адміністрації, державні адміністрації міст Києва і Севастополя.

• територіальні органи Міністерств, державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом — управління, відділи, тощо.

У сукупності вони утворюють єдину систему виконавчої влади України.

Для з’ясування сутності виконавчої влади слід осмислити правову форму діяльності її суб’єктів: нормотворчість, розпорядництво тощо.

В останній період радянської дійсності, а також у часи здобуття незалежної України відомча нормотворчість досягла свого апогею, чим підмінювала законодавство.

Нині стало очевидним, що відомчої нормотворчості, яка має загальнообов’язковий характер, не повинно бути. Вона можлива лише як внутрішньосистемний захід регулювання управління.

Суб’єкти виконавчої влади повинні зосереджувати свою роботу не на правовстановленні, а на правозастосуванні чинного законодавства. Виконавча нормотворчість мусить мати делегований характер. Правові акти виконавчої влади повинні бути засобом правозастосування (виконання) чинної Конституції та законів України.

Нині вихід суспільства із глибокої системної кризи потребує такої організації виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення дієвості та ефективності державного управління як по горизонталі, так і по вертикалі.

Конкретний зміст державного управління в кожному випадку різниться у широких межах — від прямого оперативного управління владно-розпорядчими засобами підпорядкованих об’єктів, наприклад, казенних підприємств, до використання впливу державно-владних повноважень, наприклад, затвердження економічних регуляторів і умов їх застосування, поширення договірних форм та інших важелів ринкової саморегуляції. Поняття «система органів» має потрійний смисл:

— по-перше, воно фіксує відокремленість певної групи державних органів від усіх інших видів органів влади;

— по-друге, окреслює визначений суб’єктний склад даної системи;

— по-третє, підтверджує наявність у сукупності цих суб’єктів органів виконавчої влади певних ознак, характерних усій системі, наприклад, функціональної самодостатності тощо.

Конституція визначає Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади.

У системі органів виконавчої влади виділяються структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

• вищий рівень — Кабінет Міністрів України (у функціональній взаємодії з Верховною Радою України і Президентом України);

• центральний рівень — міністерства, державні комітети, інші підвідомчі Кабінету Міністрів центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом;

• місцевий, або територіальний, рівень, на якому діють:

• органи виконавчої влади загальної компетенції: обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

• Рада Міністрів Автономної Республіки Крим;

• органи спеціальної галузевої та функціональної компетенції, безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади, а також місцевому органові виконавчої влади. Підсумовуючи, зазначимо, що виконавча влада є відносно (у межах Конституції України) самостійною гілкою єдиної державної влади України, вона має чітко визначені й властиві лише їй функції, які здійснює уся система органів виконавчої влади на підставі сформованого правового механізму.

• Органи державної виконавчої влади порівняно з іншими гілками влади відрізняються значною різноманітністю;

• За порядком діяльності вони поділяються на: колегіальні — Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, єдиноначальні — міністерства, місцеві державні адміністрації;

• За характером компетенції — загальні — Кабінет Міністрів України; галузеві міністерства України — освіти і науки, охорони здоров’я тощо; міжгалузевої (спеціальної) компетенції — міністерство фінансові, праці тощо.

• За назвою — кабінет, рада, міністерство, державний комітет, комітет, комісія, фонд, адміністрація, агентство, управління, департамент, відділ тощо.