12. 3. Право законодавчої ініціативи і право вето Президента України як засоби вдосконалення законодавства

Конституція України 1996 р. закріпила вихідні позиції законодавчого процесу, спрямованого на створення нових, а також на зміну чи скасування чинних законів.

Вона визначила коло суб’єктів з правом законодавчої ініціативи, тобто правом офіційно вносити до Верховної Ради відповідні проекти законів або проекти щодо змін у чинних законах, і обов’язок Верховної Ради — розглянути їх та прийняти відповідні рішення.

Згідно зі ст. 93 Конституції право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України надано Президентові, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України.

Ідея необхідності певних законотворчих робіт може виникати й в інших суб’єктів конституційних правових відносин, однак ці звернення не будуть обов’язковими для розгляду в парламенті.

Існує певна послідовність розгляду законопроектів. Ось чому від моменту вияву законодавчої ініціативи до її розгляду минає певний час, іноді доволі тривалий, адже лише Верховна Рада повноважна приймати закони, які є актами найвищої юридичної сили.

Згідно з ч. 2 ст. 93 Конституції України законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, парламент розглядає позачергово.

У ряді держав світу право законодавчої ініціативи, крім президента, уряду, парламентарів, може бути надане парламентським комітетам, комісіям, певній кількості громадян, у федеративних державах — законодавчим органам суб’єктів федерації, а також вищим судовим та прокурорським інстанціям.

Проте у нас, незважаючи на положення про принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову, остання в особі Конституційного Суду України, Верховного Суду та Вищого арбітражного суду позбавлена права законодавчої ініціативи, тобто фактично стала нерівноправною гілкою влади.

Водночас не зовсім виправдане було надання права законодавчої ініціативи Національному банку України, який не виявляв належної активності у законодавчій діяльності. Питання відносин у банківській сфері нині більше регулюються указами президента, постановами Кабміну, актами Національного банку України, а не законами. Тому характерними рисами сучасної банківської нормативної бази є її підзаконний характер, безсистемність та внутрішня суперечливість, домінуючий характер публічно-правових начал, спрямованість на обслуговування і захист інтересів держави при ігноруванні приватних інтересів громадян.

Державні органи виконавчої влади контролюють будь-які відносини у банківській сфері, не допускають жодних відхилень від приписів підзаконних актів. Скажімо, до найменших технічних подробиць врегульовано порядок отримання банками ліцензій, відкриття філій та відділень, підстави накладання на банки різноманітних санкцій тощо. Водночас закони, постанови Верховної Ради не регламентують здійснення окремих операцій, прав та обов’язків банків і клієнтів, гарантії захисту їхніх прав та інтересів.

Методологічними орієнтирами Національного банку в процесі створення сучасного банківського законодавства повинні б стати взаємопов’язані та взаємоузгоджені принципи верховенства права і забезпечення його обов’язковості у законотворчій діяльності, верховенства Конституції щодо законодавчих та інших правових актів, а також верховенства закону в ієрархії інших нормативних актів.

Високоефективним інструментом впливу на поліпшення якості законотворчої роботи є наділення Президента України правом вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із подальшим поверненням їх на повторний розгляд парламенту.

Вето — це право глави держави або верхньої палати двопалатного парламенту заборонити чи тимчасово призупинити введення в дію закону, прийнятого законодавчим органом. Вето є відкладальне і заборонне.

У взаємовідносинах Президента України і Верховної Ради України в процесі законотворчого процесу Конституція наділяє президента правом відкладального вето. У встановлений Конституцією строк (15 днів після отримання закону) він може підписати закон, беручи його до виконання та офіційного оприлюднення, або повернути зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради для повторного розгляду. Отже, йдеться про вето на певний період часу. Якщо при повторному розгляді закон знову буде прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу (300 і більше голосів), то Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом 10 днів. Якщо Президент України протягом встановленого строку після отримання закону не повертає його для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України.

На практиці вето президента на той чи інший закон розцінюють чомусь як протистояння Президента Верховній Раді України. Така оцінка принципово хибна. За Конституцією Президентові України надано право законодавчої ініціативи, отже, він і є конституційним суб’єктом законотворення. Як глава держави і як суб’єкт законотворення президент передусім має бути зацікавленим у прийнятті законів, які б відповідали ідеї верховенства права, духові, принципам і суті Конституції України.

Виникає інше запитання: чи завжди уміло, зі знанням справи і в інтересах громадян України Президент використовує інститут вотування законів з метою поліпшення їх якості?

Досвід свідчить, що не завжди інститут президентського вето відповідає цільовому, правовому призначенню. Інколи він виступає як інструмент протистояння глави держави діям Верховної Ради України. З цього приводу Верховна Рада України 15 серпня 1997 р. прийняла звернення до Президента України.

З огляду на недотримання певних елементів процедури відкладального вето порушується Конституція України. По-перше, це стосується встановленого терміну, протягом якого Президент у разі непідписання ним закону повертає його Верховній Раді для повторного розгляду.

Наприклад, Закон «Про зупинення спаду сільськогосподарського виробництва і продовольче забезпечення країни у 1997-1998 pp.» було повернуто через 21 день, тобто із запізненням на 6 днів, а Закони «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України», «Про Рахункову палату Верховної Ради України» — відповідно через 20 і 18 днів тощо.

По-друге, значну частину прийнятих Верховною Радою України законів, до яких глава держави застосовував вето, було повернуто до парламенту на повторний розгляд двічі, деякі — тричі і більше разів і яке було подолане Верховною Радою України знову. Наприклад, Закон «Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі», закон «Про Кабінет Міністрів України» повертались 8 разів.

По-третє, склалася певна тенденція необгрунтованого вотування законів, прийнятих Верховною Радою — чинним законодавчим органом України, і це заблоковувало законотворчу роботу парламенту.

По-четверте, вотування президентом тих чи інших законів, прийнятих Верховною Радою, передбачає жорсткішу процедуру при повторному розгляді і конституційну більшість голосів для подолання вето.

За Конституцією України 1978 р. зі змінами і доповненнями вотований президентом закон долався парламентом при повторному розгляді більшістю голосів від фактичної кількості народних депутатів, повноваження яких визнано і не призупинено достроково у порядку, встановленому законом.

Керуючись Конституцією 1978 р., Президент України вотував 10 законів, з яких на першій сесії XIII скликання — 1, на другій — 3 і на третій — 6.

Конституційний договір, укладений між Верховною Радою України і Президентом України 8 червня 1995 p., встановив суворішу процедуру подолання парламентом президентського вето. Для цього потрібно було проголосувати двома третинами голосів депутатів від фактичного (не конституційного) складу Верховної Ради. Кількість вотованих президентом України законів досягла 13.

Конституція України 1996 р. ще більше ускладнила механізм подолання парламентом вето президента, встановивши норму, за якою подолання вето забезпечує не менше двох третин голосів не від фактичного, а від конституційного складу Верховної Ради України.

Отже, можна дійти висновку, що глава держави і Верховна Рада по-різному тлумачать суть Конституції України, по-різному бачать розвиток конституційного процесу в Україні, по-різному оцінюють роль законів у суспільному розвитку.

Посилення тенденції до розбіжностей поглядів завдає серйозного удару по престижу Конституції, створює сприятливий грунт для конституційного нігілізму у владних структурах, в усьому суспільстві. Розхитуються принципи, закладені у ст. 6 Конституції, де зафіксовано, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу.на законодавчу, виконавчу та судову.

Насправді відбувається розрив між конституційним визначенням Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні та її фактичним становищем у сучасному державному механізмі влади. Широке і не завжди обґрунтоване використання Президентом України відкладального вето набуло таких масштабів, що саме глава держави став домінантною фігурою здійснення законодавчої влади в Україні. Адже сьогодні в будь-якій демократичній державі роль парламенту є визначальною, провідною.

Президент Італії Оскар Скальфаро, виступаючи у 1996 р. у Верховній Раді України під час офіційного візиту в Україну, сказав: «... я завжди говорив, що не тільки вірю у парламент, а й палко його люблю, ...адже саме тут захищають конституцію і демократію; саме тут ви захищаєте права тих, хто опинився на околиці життя ...»¹.

Разом з цим, Верховна Рада зобов’язана у рамках вимог Конституції та свого регламенту відповідально, оперативно і без упередженості розглядати умотивовані пропозиції президента щодо законів, повернутих до парламенту для повторного розгляду, адже нерідко поправки є суттєвими й істотно удосконалюють той чи інший закон. Наприклад, з поправками президента парламент прийняв Закони «Про Центральну виборчу комісію», «Про встановлення межі малозабезпеченості та розміру заробітної плати на 1998 рік» тощо.

Таким чином, інститут вето, з одного боку, ніби принижує роль парламенту як єдиного законодавчого органу в державі, а сам правовий акт вето стоїть вище закону, бо не дозволяє брати його до виконання й офіційного оприлюднення; з іншого — Конституція України встановила його тимчасовість (до його подолання), визначила його як інструмент для удосконалення законів України главою держави — Президентом України.

Для того, щоб глибше осмислити суть інституту вето президента, виходячи із вимог Конституції та сучасного політично-правового життя, звернімося до зарубіжного досвіду. Третій президент США Томас Джефферсон писав: «Усі гілки влади — законодавча, виконавча і судова сходяться у законодавчому органі. Зосередження їх в одних і тих самих руках саме і визначає деспотичне правління. Аж ніяк не буде легше, якщо ця влада буде в руках багатьох, а не когось одного. 173 делегати, безперечно, пригнічуватимуть так само, як і один ... що з того, що і вони нами обрані? Виборний деспотизм — це не форма правління, за яку ми боролися. Ми боролися за таку форму правління, яка не лише має грунтуватися на принципах свободи, а за якої правляча влада була б так розподілена і зрівноважена між кількома інститутами влади, щоб жоден з них не зміг вийти за межі своїх законних повноважень, не натрапивши на високоефективне стримування і протидію з боку решти’«¹.

Практика застосування вето у США формувалася ще у період президентства Д. Вашінгтона (1789-1797 pp.). За час своїх повноважень він застосував його лише двічі. Інші президенти США використовувати своє право вотувати прийняті Конгресом закони дуже рідко. Дев’ять президентів у XIX ст. не звернулися до нього жодного разу.

Широке втручання виконавчої влади у законодавчу прерогативу парламенту США здійснювалося у 1933 — 1945 pp. президентом Рузвельтом, який вотував частину із загальної кількості законів, прийнятих Конгресом. Але це був період виходу американської економіки із кризи і підготовки до організації розгрому фашистської Німеччини та мілітаристської Японії.

Право вето використовували його наступники: Г. Трумен (1945-1953 pp.) - 250 разів, Д. Ейзенхауер (1953 — 1961 pp.) - 181 раз, Дж. Кеннеді (1961 — 1964 pp.) — 12 разів. Цим правом користувався й Б. Клінтон і Дж. Буш сьогодні. Проте процес використання інституту вето в конституції США виписаний по-іншому, ніж у Конституції України. Конституція США не наділяє президента правом законодавчої ініціативи у парламенті. Згідно з американською конституцією законопроект, вотований главою держави, у разі його повторного прийняття двома третинами голосів обох палат Конгресу стає законом і підпису президента на цій стадії законодавчого процесу не потребує. В Україні підпис президента необхідний і після повторного прийняття закону.

Цей жорсткий процесуальний режим принижує конституційну роль Верховної Ради України у законотворчому процесі. Конгрес США за рік приймає у середньому 500 і більше законів. Верховна Рада України за конституційний рік приймає їх, удвічі менше. Якщо Ф. Рузвельт за рік вотував 53 закони з 500, то Президент України протягом першого року чинності Конституції наклав вето на 42 закони з 250, прийнятих Верховною Радою (16,8%).

Певний інтерес для вирішення цієї проблеми має досвід Іспанії, яка належить до покоління демократичних держав повоєнної Європи. Згідно зі ст. 91 іспанської конституції король у п’ятнадцятиденний строк санкціонує закони, ухвалені генеральними кортесами (парламентом), промульговує їх і дає розпорядження про негайну публікацію. Права вето глави держави на прийняті парламентом закони конституція не передбачає.

Конституція Італії 1947 р. покладає на президента, обраного парламентом, промульгацію прийнятих законів протягом місяця від дня їх затвердження. Президент має право вмотитивованим посланням палатам вимагати нового обговорення закону. У такому випадку його прийняття не потребує зміни кворуму, тобто і процедура прийняття така ж, як і першого разу.

Конституція Франції 1958 р. встановила конституційну процедуру впливу президента на законодавчу діяльність парламенту держави за допомогою м’якого вето. Президент має право оприлюднити закон протягом 15 днів після передачі урядові прийнятого закону. До закінчення цього терміну президент може вимагати від парламенту його нового обговорення в цілому або окремих його статей. Вимога президента підлягає обов’язковому задоволенню. Правил щодо необхідності певного кворуму для подолання вето президента конституція Франції не передбачає. За 48 років її чинності президент лише двічі зажадав від парламенту повторного розгляду прийнятого закону.

Конституція Литви моделює демократичнішу процедуру подолання президентського вето. У разі повернення президентом прийнятих законів сейм може знову їх розглянути й прийняти, якщо за це проголосує більше половини усіх членів сейму. Тоді президент зобов’язаний підписати закон не пізніше триденного строку і негайно офіційно його оприлюднити.

За конституцією Молдови прийняті парламентом закони передають для промульгації президентові республіки. Якщо у нього є зауваження, він має право не пізніше двотижневого строку направити закон у парламент для повторного розгляду. Якщо парламент проголосує за минуле рішення, президент здійснює промульгацію закону.

Промульгація — це публічне оголошення: офіційна публікація, оприлюднення певного закону. За іншими джерелами промульгація закону главою держави — це засвідчення закону і факту його прийняття з дотриманням певної процедури, передбаченої конституцією і регламентом парламенту, розпорядження про його опублікування і виконання.

Практичний досвід застосування інституту вето і процедури його подолання передбачає комплекс механізмів, зорієнтованих на забезпечення конституціями відповідних держав конституційних гарантій реалізації парламентами їх основного процесуального права — приймати закони. Положення чинної Конституції України дали можливість до 1.01.2006 р. президентові ставати над парламентом, за допомогою інституту вето порушувати його роботу, втручатися у правове поле парламенту, в певних випадках — конфліктувати з ним.

При здійсненні державно-правової реформи, зокрема парламентської, у Конституцію України вноситимуться певні зміни і доповнення. Доцільно було б чітко зафіксувати, що президент користується відкладальним вето, а не заборонним. Застосування президентом вето на прийнятий закон не є самоціллю, а лише інструментом підвищення якості того чи іншого закону. Виходячи з поділу влади на три гілки, процедура застосування президентом вето повинна гармонувати з конституційним поняттям Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні, гарантувати і забезпечувати самостійність та незалежність парламенту при здійсненні ним законодавчої функції. Вотований президентом закон Верховна Рада має розглядає у чітко визначений строк (не більше місяця) і вето повинно долатися більшістю конституційного складу парламенту, а не двома третинами голосів від конституційного складу парламенту, як це є сьогодні. Президент зобов’язаний підписати закон у встановлений строк або повернути його на повторний розгляд. У випадку його повторного прийняття і відмови Президента України його підписати закон повинен публікуватися за підписом Голови Верховної Ради України. Якщо протягом встановленого терміну президент закон не підписав і не повернув його для повторного розгляду, він також повинен публікуватися за підписом Голови Верховної Ради України і вступати у дію.

Окремі наші пропозиції вже знайшли своє втілення у Законі України від 8 грудня 2004 року «Про внесення змін до Конституції України», де п.4 ст. 94 викладений у такій редакції: «Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менше як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом».

Якщо у майбутніх змінах до Конституції України буде враховано і інші пропозиції, тоді ми уникнемо суб’єктивної конфронтації між Президентом України і Верховною Радою у питаннях законотворення, піднімемо роль та авторитет найвищих державних інституцій і України взагалі серед держав світової співдружності.