11.7. Проблема двопалатного парламенту в Україні

Світова наукова думка і практичний досвід парламентаризму як політичного явища передали у третє тисячоліття комплекс проблем, які у всі часи привертали увагу видатних вчених та практиків, але так і не знайшли універсального вирішення.

Це насамперед проблема структури парламенту, яка сьогодні в Україні є гостро дискусійною.

Найсуперечливішою у науці конституційного права є проблема запровадження двопалатного (бікамерального) парламенту, його переваг та недоліків в унітарній державі.

Аналіз новітніх наукових праць з цієї проблеми засвідчує, що вона є дискусійною і у третьому тисячолітті. Для української юридичної науки питання про однопалатність чи двопалатність парламенту значною мірою нове, не досліджене повністю. Воно спричинило гострі дискусії у період підготовки проекту нової Конституції України.

Незважаючи на те, що Основний Закон України конституював Верховну Раду України однопалатним парламентом, ідея двопалатності парламенту не зникла, а навпаки у 2000 р. одержала підтримку на Всеукраїнському референдумі.

Прихильники двопалатності парламенту ще на початку XX ст. обґрунтовували необхідність і доцільність другої палати, яка була б верхньою і забезпечувала представництво аристократії. Вони висловлювали доцільність наділення законодавчою роботою двох палат: виборну, яка стане втіленням демократичних течій, і аристократичну, котра складатиметься із найліпших представників суспільства.

Залежно від цілей створення верхніх палат науковці висували пропозиції щодо їх складу. Зокрема Дж. Мілль у праці «Представницьке правління» писав: «Якщо одна плата представляє народне почуття, то друга має репрезентувати особисту заслугу... Якщо одна із них — народна палата, то друга повинна бути палатою державних людей, радою, що складається із громадських діячів, котрі посідали будь-яку важливу політичну посаду або виконували якісь важливі політичні функції»¹.

Окремої уваги заслуговує концепція А. Есмена. Вона акумулює у собі тезу що «Розподіл законодавчого корпусу на дві палати має за мету насамперед послабити активну силу законодавчої влади, яка надзвичайно велика... Деспотія законодавчих зборів, як показав досвід, такою ж мірою страшна і згубна, як деспотія монархів або диктаторів. Найліпшим засобом уникнути цієї небезпеки служить, очевидно, розподіл законодавчого корпусу на дві палати.

Завдяки цьому законодавча влада втрачає разом з єдністю надмірність своїх сил і знову стає тим, чим вона повинна бути, тобто рівною решті влад»².

Як бачимо, А. Есмен вбачав необхідність бікамеральності у тому разі, коли законодавча влада постає всемогутньою, вивищується над рештою гілок влади.

Висновок вченого грунтувався на необхідності стримання всевладної, сильної законодавчої влади, деспотичної стосовно виконавчої і судової гілок влади, яка прийняттям законів може керувати на свій розсуд діяльністю інших влад з питань, безпосередньо не встановлених писаною конституцією.

Сьогодні, виходячи з різних вимірів та сучасних реалій, неможливо, на нашу думку, перенести ці наукові ідеї і висновки на український грунт.

Згідно з чинною Конституцією України становище Верховної Ради України сьогодні і де-юре, і де-факто не має нічого спільного з усевладдям законодавчої гілки столітньої давнини.

За Конституцією України велика реальна влада сконцентрована в руках Президента України. Повноваження Верховної Ради чітко визначені Конституцією. Повноваження і функції виконавчої і судової влади також визначені Конституцією і законами України.

Якщо розвиток парламентаризму аналізувати в історичному плані, то в минулому більшість країн світу мала двопалатні парламенти.

Нині вони збереглися у Великобританії, Італії, Франції, Швейцарії, Бразилії, США, Росії та в інших країнах—як у федеративних, так і в унітарних.

Двопалатні парламенти федеративних держав створюють як інструмент забезпечення представництва інтересів суб’єктів федерації через верхню палату (Австрія, Індія, Німеччина, Росія).

Двопалатні парламенти є і в унітарних державах: Японії, Бельгії та ін.

Бікамеральність в унітарних державах аргументується тим, що вона певним чином підтримує рівновагу інтересів та сил усередині представницького органу, отримуючи законодавчу владу, й одночасно забезпечує відповідальнішу і добротнішу роботу над законопроектами, оскільки нефаховість, помилки, прорахунки, допущені у нижній палаті, можуть і повинні бути виправлені верхньою палатою.

Учені-державознавці, у тому числі в Україні, доходять наукового висновку, що двопалатність парламенту диктується, перш за все, необхідністю і об’єктивними політичними реаліями федеративних держав, де верхня палата представляє і відстоює права та інтереси суб’єктів федерації.

Щодо двопалатних парламентів в унітарних державах, то, на їх погляд, бікамералізм не має під собою твердого підґрунтя. Навпаки, внаслідок роздвоєності парламенту двопалатності властиві об’єктивні негативні риси, зокрема обмеження повноважень і функцій, перш за все, нижньої палати, яка представляє інтереси громадян-виборців.

Це призводить до розпорошення, ускладнення, зволікання в часі законодавчого процесу, і цим не завжди досягається підвищення якості законотворчості.

Світовий досвід підтверджує, що верхні палати парламенту в своїй більшості консервативніші, ніж нижні.

Двопалатність не сприяє оперативному прийняттю необхідних суспільству законів. Бікамералізм в умовах демократії загострює політичну боротьбу між різними силами, які обстоюють, перш за все, свої, а не всенародні інтереси.

Переконливі аргументи безпідставності і навіть згубності бікамералізму дає С. Кріке: «Якщо ми хочемо досягти високоефективної демократії, то абсолютно неможливо мати дві палати, що ділять суверенітет держави».

Друга палата є або представницькою — в цьому разі вона не що інше, як дублікат першої палати, або вона не представляє народ у цілому — в такому разі вона не повинна мати місця в справді демократичному парламенті».¹

Сьогодні в одних державах проявляється тенденція до бікамералізму, в інших-до однопалатності парламенту.

Останнім часом від двопалатного парламенту відмовилася Нова Зеландія, яка у 1950 р. ліквідувала Законодавчу Раду парламенту. Конституція Данії кількома роками пізніше інституювала однопалатний парламент — фолькетинг.

У 1971 p. було скасовано верхню палату шведського парламенту — риксдагу.

У 1976 р. конституція Португалії передбачила однопалатний парламент — асамблею республіки.

Конституція Греції 1975 р. також закріпила однопалатний парламент. Лише у 26 відсотках унітарних держав діють двопалатні парламенти. Переважна більшість держав, що виникли протягом останніх 20 років обрали однопалатну модель парламенту.

Проте в окремих молодих суверенних державах, створених на теренах колишнього СРСР, процеси відбувалися у бік двопалатності парламентів і посилення влади президента.

Так, Конституція Казахстану 1995 р., на відміну від Конституції 1993 p., інституювала двопалатний парламент, що складається з сенату і мажилісу. Одночасно було переглянуто структуру конституції, яка чітко віддзеркалила посилення виконавчої влади за рахунок роздвоєного представницького органу — парламенту.

Основний Закон республіки конституює систему розподілу влад по-іншому. На перше місце у розділі III поставлено президента, а парламент -на місце за ним (розділ IV). За конституцією Республіки Казахстан 1993 р. спочатку йшла глава 12 «Верховна Рада», а за нею — глава 13 «Президент».

Аналогічні зміни відбулися у Білорусії, Киргизстані та інших державах.

Шлях перетворення однопалатного парламенту в двопалатний 16 квітня 2000 р., був започаткований в Україні проведенням Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, рішення якого так і не втілені у життя.

Питання доцільності створення другої палати парламенту, її формування, повноваження, які зміни до Конституції у зв’язку з цим необхідно буде внести обговорювали у червні 2000 р. на науково-практичному семінарі, який проводив Комітет Верховної Ради України з питань правової політики спільно з Академією правових наук України, Українською асоціацією міжнародного права та Українсько-європейським консультативним центром з питань законодавства.

Професор кафедри конституційного права Українсько-європейського консультативного центру з питань законодавства Петро Морчос наголосив, що «.. .двопалатна система має свої переваги і недоліки. Наш намір полягає у наданні вам інформації про досвід європейських країн, аби допомогти уникнути повторення тих самих помилок».

Учасники семінару дійшли висновку, що палати не варто називати «верхня», «нижня», чи «сенат», а просто перша і друга, що треба буде чітко розмежувати їх повноваження. Верхня, друга палата, на їх думку, може вирішувати кадрові питання, розглядати процедуру імпічменту президента, питання ратифікації міжнародних договорів тощо.

Отже, ідея бікамералізму вимагає подальшого наукового осмислення, історичного дослідження, перш ніж її втілювати у життя.

По-перше, Верхня палата (або Палата регіонів) повинна бути за чисельністю значно меншою, аніж нижня палата (або Державні збори).

По-друге, депутати цієї палати повинні обиратися всенародно, так само, як і депутати нижньої палати.

По-третє, кожний регіон (область, АР Крим, м.м. Киїїв і Севастополь) має обирати однакову кількість депутатів верхньої палати.

В іншому випадку вона може стати простим відтворенням нижньої палати, що призведе її існування до позбавлення як політичного, так і правового сенсу.

По-четверте, депутати як верхньої, так і нижньої палати повинні обиратися на один і той самий строк — 5 років. Це даватиме реальну можливість парламенту діяти цілісно, як законодавчій гілці влади.

По-п’яте, у зв’язку з бікамеральністю парламенту — Верховної Ради України — її повноваження підлягали б і уточненню, і розподілу на три групи.

До першої групи слід було б віднести повноваження, які здійснювала б Верховна Рада України як цілісний державний орган (тобто сферу сумісної компетенції обох палат).

До другої групи слід віднести лише специфічні повноваження верхньої палати.

До третьої групи віднести загальні повноваження нижньої палати.

Розв’язуючи цю непросту проблему у майбутньому, слід виходити з того, наскільки вагомими зростатимуть аргументи на користь бікамералізму. Чи підвищиться у разі запровадження двопалатного парламенту ефективність законодавчої роботи, ефективність роботи парламенту в цілому, чи здатна буде Верховна Рада України більшою мірою позитивно впливати на всі суспільні процеси, відповідати суспільним очікуванням українського народу.

Науковий аналіз аргументів «за» і «проти» запровадження двопалатного парламенту в Україні на сучасному етапі її розвитку призводить до висновку щодо недоцільності створення другої палати в парламенті України.

Час покаже, який вибір моделі державної влади буде здійснено і народом, і парламентом у майбутньому.