11.4. Структура Верховної Ради України та її органи

Конституція України 1996 р. закріпила якісно нову організацію державної влади на базі загальновизнаного принципу поділу її на законодавчу, виконавчу і судову.

Органи державної влади України стали рівноправними і незалежними один від одного у здійсненні своїх функцій.

Таким чином, Верховна Рада України остаточно втратила колишній статус найвищого органу державної влади та вперше набула основних ознак парламенту України — єдиного, загальнонаціонального, представницького, колегіального, виборного, однопалатного і постійно діючого законодавчого органу.

Характерна риса органу законодавчої влади — парламенту — його єдність, обумовлена унітарним характером Української держави, тобто державним устроєм.

Колегіальність Верховної Ради України полягає у її складі та порядку роботи. Верховна Рада складається з 450 народних депутатів і є повноважною за умови обрання до неї не менше двох третин депутатів від її конституційного складу (п. 1 ст. 76, п. 1 ст. 82).

Якісний склад Верховної Ради України не передбачають ні Конституція, ні закони України, оскільки вибори до парламенту є вільними, демократичними, змагальними на конкурсній основі.

Народних депутатів України обирають на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на 5 років.

Конституція України закріпила вимоги, яким має відповідати депутат: він повинен бути громадянином України, який проживає в Україні протягом останніх 5 років; на день виборів депутат має досягти 21 року; депутатом може бути лише той громадянин України, який має право голосу.

Конституція України закріпила й обмеження: до Верховної Ради не може бути обраним громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Вибори до Верховної Ради України, що відбулися у березні 2002 p., засвідчили обрання 446 народних депутатів, серед яких 22 жінки, 424 чоловіків. Середній вік депутатів Верховної Ради України становив 48,3 роки, наймолодшому депутату ВР України виповнилося 26 років, а найстаршому 82 роки і 3 місяці. Народними депутатами України стали ті, у кого особливо високий освітній і професійний рівні. З 450 народних депутатів 444 мали вищу освіту, 1 — середню спеціальну.

156 народних депутатів мали науковий ступінь: 51 — доктори наук і 107 — кандидати наук.

Серед народних депутатів були із вченим званням — 24 доценти, 44 професори, 45 академіки галузевих та інших академій, 3 члени-кореспонденти.

Із 450 депутатів Верховної Ради України — 167 мали інженерно-технічні та будівельні професії, 91 — юристи, соціологи, політологи, 72 — фахівці менеджменту, економісти, 41 — працівники освіти, 27 — мали сільськогосподарські професії, 16 — військові фахівці, 11 — працівники масової інформації, а також представники медицини, культури, мистецтва, торгівлі, побуту — всього 25 депутатів.

Професійний рівень більшості народних депутатів України, їхня діяльність у парламенті на постійній основі поєднуються з відносно молодим віком: більше 70% народних депутатів мали вік до 50 років.

Ефективність роботи Верховної Ради України залежить від її структурованості, тобто належності (неналежності) депутатів до тих чи інших партій, які мають своє представництво у парламенті, утворивши депутатські фракції.

Депутатські фракції у парламенті України мали: Наша Україна, Комуністична партія України, Соціалістична партія, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Регіони України, Трудова Україна, Народна партія, Блок Юлії Тимошенко (БЮТ), Демократичні ініціативи — народовладдя, група «Союз» позафракційних депутатів.

Після виборів до Верховної Ради України у березні 2006 року в парламенті представлені — Партія регіонів (186 депутатів), Соціалістична і Комуністична партії України (33 і 21 депутатів відповідно), які утворили парламентську коаліцію та створили Уряд України, Блок Юлії Тимошенко (129 депутатів) і Блок «Наша Україна» (81 депутат).

У сучасних державах діють два види бікамеральних парламентів.

У федеративних державах двопалатність зумовлена бажанням забезпечити в одній палаті представництво інтересів народу загалом, в іншій — представництво інтересів суб’єктів федерації.

Бікамералізм в унітарних державах ставить собі за мету обмежити вплив нижньої палати на політичне життя країни за допомогою певних механізмів контролю за рішеннями, які вона приймає.

Опонуючи прихильникам бікамералізму, проаналізуємо світовий досвід конституційної правотворчості. А він свідчить про еволюцію відмови від верхніх палат. У Новій Зеландії ліквідовано Законодавчу Раду Парламенту в 1950 р., Конституція Данії інституювала у 1953 р. однопалатний фолькетинг (парламент). Конституція Португалії 1976 р. передбачила однопалатні Збори Республіки. Грецькі Конституції 1952 р. і 1975 р. також інституювали однопалатний парламент.

Ряд держав посткомуністичного світу, як правило, утворили однопалатні загальнодержавні органи народного представництва.

У Росії, Польщі, Румунії, Чехії були створені чи відроджені двопалатні парламенти.

У зв’язку з цим в окремих державах простежується нова тенденція світової конституційної законотворчості — закріплення на конституційному рівні відкритого підпорядкування верхніх палат парламентів політиці президентів та урядів (у Франції, Федеративній Республіці Німеччині, Казахстані та ін.).

Конституція Франції 1958 р. закріплює рівність сенату — верхньої палати та Національних зборів — нижньої палати парламенту.

Згідно зі ст. 45 кожний законопроект послідовно розглядають в обох палатах аж до прийняття ідентичного тексту за принципом «законодавчого човника», на що витрачають чимало часу.

Якщо ж палати не дійдуть згоди, то прем’єр-міністр створює змішану паритетну комісію із спірних питань для підготовки нового тексту.

Таким чином творці П’ятої Французької республіки «сконструювали» сенат як знаряддя в руках уряду проти нижньої палати, щоб гальмувати прийняття небажаних йому законопроектів.

У Німеччині верхня палата — бундесрат — конституційно є механізмом реалізації інтересів уряду шляхом прийняття нею законів, обминаючи нижню палату — бундестаг.

Стрімке нарощування владних повноважень у президента Республіки Казахстан змінило організацію державної структури влади за конституцією 1995 p., яка інституювала парламент, що складається з двох палат.

Згідно з п. 4 ст. 61 Конституції законопроект, схвалений більшістю голосів від загальної кількості депутатів нижньої палати- мажилісу, передають до верхньої палати — сенату, де розглядають у строк не більше 60 днів.

Якщо законопроект прийнято більшістю голосів від загального складу сенату, то він стає законом і його передають на підпис президентові.

У разі відхилення сенатом, проект знову повертається до мажилісу. За умови схвалення цього законопроекту більшістю у дві третини голосів, він знову передається до сенату для повторного обговорення і голосування.

Повторно відхилений проект закону не може бути знову винесений на обговорення у період однієї і тієї ж сесійної діяльності парламенту.

Якщо врахувати ще й час, який витрачає президент для підписання закону, то це не сприяє оперативному регулюванню складних суспільних відносин у перехідний період життєдіяльності суспільства і держави.

Ідея біокамералізму не була підтримана в Україні при прийнятті

Верховною Радою Конституції 1996 р., але до неї певні політичні сили свого часу поверталися і вона була таки схвалена на Всеукраїнському референдумі 16 квітня 2000 р. рішення якого так і не були втілені у життя.

Як уже зазначено, Верховна Рада України є повноважною за умови обрання до неї не менш як двох третин від її конституційного складу народних депутатів.

Вона збирається на першу сесію не пізніше, ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів (ст. 82).

Чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року (ст. 83).

Зі свого складу Верховна Рада України обирає Голову Верховної Ради, наділеного згідно зі ст. 88 Конституції певними владними повноваженнями, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради та відкликає їх (ст. 88). Вони є загальнопарламентськими інститутами загальної компетенції. При голові Верховної Влади створена громадсько-політична консультативна рада, метою якої є залучення громадськості до діяльності парламенту та його органів, надання можливостей для обліку громадської думки, при підготовці питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України.

Основними завданнями діяльності Верховної Ради є обговорення та експертно-політична оцінка проблемних питань зовнішньої і внутрішньої політики України, підготовка відповідних рекомендацій для їх застосування у законотворчій діяльності Верховної Ради України.

Важливу роль у структурі Верховної Ради України відіграють комітети Верховної Ради, перелік яких визначає і затверджує Верховна Рада, а також обирає їх голів.

Комітети Верховної Ради — це її постійні галузеві органи, які займаються, перш за все, законопроектною діяльністю, готують і попередньо розглядають на своїх засіданнях ряд питань, що належать до повноважень Верховної Ради України (ст. 85).

Вудро Вільсон, президент США, ще у 1885 р. висловився так з цього приводу: «... я не дуже погрішу проти істини, коли скажу, що засідання конгресу — це видовище для публіки, а справжня його робота відбувається за дверима комітетів».

Згідно з регламентом Верховної Ради основними функціями комітетів повинні бути:

• здійснення законопроектної роботи, насамперед розробки проектів законів, інших актів, що розглядає і приймає Верховна Рада України;

• активна участь у розробці, розгляді і прийнятті Закону про Державний бюджет України та встановлення високоефективного парламентського контролю за його виконанням;

• попереднє ознайомлення з кандидатурами посадових осіб, яких, відповідно до Конституції та законів України, обирає, призначає і затверджує Верховна Рада України, та підготовка відповідних висновків і пропозицій щодо цих кандидатур;

• попередній розгляд та підготовка обгрунтованих висновків і пропозицій щодо ратифікації чи денонсації міжнародних договорів та угод, а також проектів державних програм економічного й соціально-культурного розвитку України;

• здійснення контролю за дотриманням і реалізацією вимог Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради, а також вивчення ефективності їх дії та застосування.

Комітети, крім конституційних прав, мають і певні обов’язки. Вони стосуються, перш за все, оперативної, якісної і вчасної підготовки законопроектів, рекомендацій, висновків тощо, активної участі в обговоренні їх на пленарному засіданні Верховної Ради України і прийнятті певних рішень.

11 липня 2006 р. Верховна Рада України відповідно до ст. 89 Конституції України утворила комітети Верховної Ради України п’ятого скликання:

• Комітет з питань правової політики

• Комітет з питань правосуддя;

• Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування;

• Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності;

• Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією;

• Комітет з питань національної безпеки і оборони;

• Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин;

• Комітет у закордонних справах;

• Комітет з питань європейської інтеграції;

• Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України;

• Комітет з питань бюджету;

• Комітет з питань фінансів і банківської діяльності;

• Комітет з питань економічної політики;

• Комітет з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва;

• Комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки;

• Комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства;

• Комггет з питань транспорту і зв'язку;

• Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин;

• Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи;

• Комітет з питань науки і освіти;

• Комітет з питань охорони здоров'я;

• Комітет з питань культури і духовності;

• Комітет з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму;

• Комітет з питань свободи слова та інформації;

• Комітет з питань соціальної політики та праці;

• Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів.

Згідно із статтею 10 Закону України «Про приватизую державного майна» утворено Спеціальну контрольну комісію Верховної Ради України з питань приватизації.

Відповідно до частими другої статті 5 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» установлено, що до складу кожного з комітетів Верховної Ради України п'ятого скликання на момент утворення може входити не менше 10 і не більше 30 народних депутатів України за умови представлення не менш як по одному народному депутату України від кожної депутатської фракції (у разі якщо чисельність депутатської фракції є меншою, ніж кількість комітетів). За кількості членів комітету від 10 до 20 народних депутатів України обираються перший заступник і заступник голови комітету, а за кількості членів комітету понад 20 народних депутатів України — перший заступник і два заступники голови комітету.

Затверджено згідно із частиною першою статті 5 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та пунктом 8 частини першої статті 16 Регламенту Верховної Ради України предмети відання комітетів верховної Ради України п'ятого скликання та Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації.

Встановлено, що у разі внесення на розгляд Верховної Ради України законопроекту, проекту постанови чи іншого акта Верховної Ради України, зміст якого стосується предметів відання двох або більше парламентських комітетів, головний комітет з опрацювання такого проекту визначається на підставі статті 88 Конституції України Головою Верховної Ради України, у тому числі за пропозицією погоджувальної ради депутатських фракцій, внесеною відповідно до Регламенту Верховної Ради України, якщо рішенням Верховної Ради України опрацювання проекту такого акта не віднесено до відання Тирчасової спеціальної комісії Верховної Ради України, утвореної відповідно до статті 89 Конституції України.

Верховна Рада у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань. А для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, вона створює тимчасові слідчі комісії.

Організацію і порядок діяльності комітетів, тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України має встановлювати закон.

До органів Верховної Ради України належать Рахункова палата Верховної Ради України та Уповноважений Верховної Ради з прав людини. Правовий статус Рахункової палати визначений Конституцією України та Законом України «Про Рахункову палату Верховної Ради України». від 11.07.1996 року. Рахункова палата здійснює контроль від імені парламенту за використанням коштів з Державного бюджету України, за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, за дотриманням законності щодо надання Україною позик, економічної та іншої допомоги державам, міжнародним організаціям; за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного Банку України, та уповноважених банках; за грошовою емісією.

Рахункова палата має досить широкі повноваження. Вона має право здійснювати контрольно-ревізійні, експертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності, що забезпечують єдину систему контролю за виконанням Державного бюджету України., у тому числі за використання коштів загальнодержавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, проводити фінансові перевірки, ревізії в Апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, національному банку України, Фонді Державного майна України, інших підзвітних парламенту України органах тощо.

Очолює Рахункову палату її голова.

Голову і членів Рахункової палати призначає Верховна Рада України (п. 16 ст. 85).

Голова Рахункової палати призначається на 7 років з правом призначення на другий термін. Його призначення проводиться таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів. Він вважається призначеним, якщо одержав більшість (226) голосів від конституційного складу парламенту України.

Вимоги до кандидата на посаду Голови Рахункової палати: він повинен бути громадянином України, мати вищу економічну або юридичну освіту, досвід професійної діяльності у галузі державного управління, державного контролю, економіки, фінансів, права.

Перший заступник і заступник голови, головні контролери та секретар Рахункової палати призначаються на посаду парламентом за поданням голови строком на сім років.

23 грудня 1997 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини». Згідно зі ст. З цього Закону метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є захист прав та свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією, законами України, міжнародними договорами, які підписала або до яких приєдналася Україна.

Посаду Уповноваженого може зайняти лише громадянин України, який на день обрання досяг 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності та протягом останніх 5 років проживає в Україні.

Згідно зі ст. 5 Закону Уповноваженого призначає на посаду Верховна Рада строком на 5 років, який починається з дня прийняття ним присяги на пленарному засіданні парламенту.

Йому заборонено обіймати будь-які інші посади в органах державної влади, місцевого самоврядування тощо, крім посад, пов’язаних зі здійсненням викладацької, наукової або іншої творчої діяльності (ст. 8).

Для реалізації своїх завдань і функцій Уповноважений наділений законом відповідною компетенцією, яка випливає з мети парламентського контролю. Він має право невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем’єр-міністром України, Головами Конституційного Суду та Верховного Суду України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів і органів місцевого самоврядування.

Він може бути присутнім на засіданнях парламенту, уряду, Конституційного, Верховного Судів, колегії Генеральної прокуратури України, інших колегіальних органів.

Він може звертатися до Конституційного Суду України з поданням про відповідність Конституції України, законів України, інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента і Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина.

• Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі даних про порушення прав та свобод людини і громадянина, які він отримує від громадян України, іноземців, осіб без громадянства або їх представників, від народних депутатів України або за власною ініціативою.

Уповноважений відкриває провадження у справі про порушення прав, роз’яснює, яких заходів має вжити особа, права якої порушені, надсилає звернення в органи, до компетенції яких належить розгляд справи.

• Обов’язки Уповноваженого — невід’ємний елемент його конституційно-правового статусу. Він зобов’язаний додержуватися Конституції України, законів, інших правових актів, не розголошувати конфіденціальної інформації.

• Формою реагування Уповноваженого на факти порушення Конституційних прав і свобод людини і громадянина є акти Уповноваженого, які він має право направляти у відповідні органи для вжиття ними відповідних заходів.

• Такими актами є конституційне подання Уповноваженого, та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднання громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб.

• Протягом першого кварталу кожного року Уповноважений подає Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав та свобод людини і громадянина у нашій державі.

В Україні інститут омбудсмена (Уповноваженого) функціонує з квітня 1998 р. Його очолює Ніна Карпачова. З початку діяльності до неї надійшли тисячі скарг щодо порушення прав та свобод людини і громадянина.

Вона вперше на державному рівні порушила проблему торгівлі українськими дітьми та жінками, і, як наслідок, у 1998 р. парламент України прийняв низку законодавчих актів, спрямованих на її вирішення.

Уповноважена вжила ряд суттєвих заходів щодо повернення на батьківщину українських моряків, які стали заручниками на арештованих іноземними державами українських суднах.

Виконання цих непростих функцій вимагає від омбудсмена України тісної взаємодії з правоохоронними органами нашої держави, зокрема з Прокуратурою України, органами внутрішніх справ, Службою безпеки України тощо. У випадках порушення ними прав і свобод людини омбудсмен має право вимагати від їх керівництва вжиття невідкладних заходів щодо їх відновлення і недопущення в майбутньому. Їй надано право ознайомлюватися з інформацією, в тому числі таємною, отримувати від правоохоронних органів копії відповідних документів тощо.

Для реалізації конституційних завдань і функцій Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має відповідні гарантії, які можна розділити на загальні, матеріально-фінансові і особисті.

Уповноважений користується правом недоторканості на весь час своїх повноважень і не може бути без згоди парламенту України притягнутий до кримінальної відповідальності або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладаються у судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, а також особистому огляду.

Кримінальна справа проти Уповноваженого може бути порушена тільки Генеральним прокурором України.

Законодавством гарантуються трудові права Уповноваженого. Так, після закінчення терміну повноважень, йому надається робота, посада, на якій він працював до призначення і яка зберігається за ним на час виконання обов’язків Уповноваженого, а у разі неможливості надання цієї роботи — інша рівноцінна робота (посада) на тому ж або, за його згодою, іншому підприємстві, в установі, організації.

Ефективне функціонування інституту Уповноваженого Верховної Ради України забезпечується належним фінансуванням з Держбюджету України.

Верховна Рада України, органи виконавчої влади та місцевого самоврядування створюють необхідні умови для діяльності Уповноваженого, його секретаріату та його представників.

Актуальною проблемою нині залишається представництво омбудсмена на місцях, тобто, в областях та регіонах. Це сприяло б ефективнішому захисту прав громадян України.

Уповноважений має право призначати своїх представників у межах виділених бюджетних коштів. Проте, законом не визначено, чи це будуть представники Уповноваженого на місцях, чи представники Уповноваженого з певних питань. На нашу думку, пріоритетним має бути представництво на місцях, оскільки конституційні права громадян порушуються саме на місцях, у тому числі й органами влади, посадовими особами підприємств і організацій.

Можуть створюватись, як це має місце в інших державах, представники Уповноваженого із конкретних питань (проблем).

Так, у ФРН функціонує омбудсмен з питань оборони, у Фінляндії — омбудсмен з питань рівності прав чоловіків і жінок, в Угорщині — омбудсмен з прав національних та етнічних меншин, у Канаді — омбудсмен з національних мов тощо.

В Україні у майбутньому цілком можливе поєднання цих двох принципових підходів.

Досвід діяльності цього інституту свідчить про те, що це високоефективний, дійовий засіб, за допомогою якого кожна людина в Україні може добитися відновлення порушених конституційних прав і свобод.

Підсумовуючи розгляд питання удосконалення структури Верховної Ради України, зазначимо:

• хоча Конституція України загалом зберегла загальну структуру Верховної Ради України без змін, тобто вона залишилася й надалі однопалатним парламентом, проте було значно оновлено її окремі інститути;

• нововведеннями стали перетворення постійних комісій Верховної Ради України у комітети, формування Рахункової палати Верховної Ради України, створення інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, поява інституту найстарішого за віком депутата для відкриття першого засідання Верховної Ради України, для здійснення процедури складання присяги народними депутатами України та інституту представника Президента у Верховній Раді України тощо;

• започатковано створення нової та зміцнення існуючої інфраструктури Верховної Ради України: парламентського видавництва, бібліотеки, інституту законодавства; друкованих органів: журналу «Віче», газет «Голос України», «Відомості Верховної Ради України» тощо.

Незважаючи на втілені у життя заходи, питання про склад і структуру Верховної Ради України й досі супроводжується гострими політичними та правовими дискусіями. Неоднозначність підходів гілок влади до його вирішення змусило Президента України винести ці питання на Всеукраїнський референдум за народною ініціативою, який відбувся 16 квітня 2000р.

Абсолютна більшість виборців, що взяла участь у референдумі, висловилася за подальше удосконалення структури Верховної Ради України, тобто за зменшення числа народних депутатів з 450 до 300, і заснування в Україні двопалатного парламенту, верхня палата якого при прийнятті законів дієвіше і предметніше враховуватиме інтереси регіонів на засадах рівності. Проте рішення референдуму так і не були втілені у життя і структура Верховної Ради України не змінилась.